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    生態(tài)保護(hù)紅線約束下的土地資源資產(chǎn)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

    2020-04-14 13:45:56鄧曉嵐駱麗芳羅莞倩
    關(guān)鍵詞:紅線資產(chǎn)情況

    鄧曉嵐,駱麗芳,羅莞倩

    (1. 福州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,福州 350108;2. 泉州師范學(xué)院 審計(jì)室,福建 泉州 362000;3. 中國人民銀行 福州中心支行,福州 350003)

    2015 年4 月,中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出:“要將自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)列入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度”。隨后,按《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》的相關(guān)要求,各審計(jì)試點(diǎn)在2015—2017年間,分階段開展了試點(diǎn)工作;2017 年11 月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》,領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)進(jìn)入全面推開階段;2018 年5 月,中央審計(jì)委員會(huì)通過了《2018 年省部級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及自然資源資產(chǎn)離任(任中)審計(jì)計(jì)劃》,經(jīng)常性審計(jì)制度逐步建成。

    土地資源作為自然資源的重要組成部分,亦是自然資源資產(chǎn)審計(jì)中的重要內(nèi)容。雖然中國國土面積廣闊,但是人均數(shù)量少,土地類型復(fù)雜,適合農(nóng)用、耕種、開發(fā)利用的土地較少。且隨著現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展,對(duì)建設(shè)用地的需求日益趨高,土地資源浪費(fèi)和土壤污染現(xiàn)象頻發(fā),嚴(yán)重制約了生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

    面對(duì)日趨嚴(yán)峻的土地資源利用現(xiàn)狀,以及各類保護(hù)區(qū)空間交叉重疊、保護(hù)利用效率低等問題,生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)運(yùn)而生。2011 年國家首次提出生態(tài)保護(hù)紅線這一概念。截至2018 年,15 個(gè)省的生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。

    領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任(任中)審計(jì)的成果豐富拓展了土地資源審計(jì)形式和審計(jì)內(nèi)涵,加大了對(duì)土地資源資產(chǎn)管理和土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的審查力度,但審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的資源損害、環(huán)境污染、濫權(quán)舞弊等違法違紀(jì)行為依舊不少。由此可見,完善土地資源資產(chǎn)審計(jì),以生態(tài)保護(hù)紅線為約束,健全相關(guān)的審計(jì)制度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)區(qū)域土地資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)刻不容緩。

    1 文獻(xiàn)綜述

    Repetti and Desthieux(2005)強(qiáng)調(diào)了城市土地規(guī)劃管理中監(jiān)測(cè)和控制土地利用發(fā)展指標(biāo)的重要性,并認(rèn)為該指標(biāo)有助于對(duì)城市土地利用情況實(shí)施持續(xù)審計(jì)[1]。Deo(2011)指出,該類審計(jì)應(yīng)從土地權(quán)屬、土地用途、土地分配格局,及土地分配對(duì)當(dāng)?shù)丶彝ド钯|(zhì)量和社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的影響等多個(gè)方面著手,審查評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)卣恋胤峙浞桨傅膱?zhí)行效力和履責(zé)情況[2]。Stephenson et al.(2015)指出,在土地審計(jì)過程中需審查土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)契約、土地利用分區(qū)等方面內(nèi)容,并提出可借助地理信息系統(tǒng)的高級(jí)技能,提高審計(jì)效率[3]。

    劉俊民等(2013)指出,土地資源審計(jì)要點(diǎn)為財(cái)政收支、國家宏觀政策執(zhí)行情況、土地資源保護(hù)情況、群眾利益、違法違規(guī)和腐敗情況、相關(guān)制度建設(shè)情況[4]。羅勇(2014)認(rèn)為,當(dāng)前土地資源審計(jì)的主要內(nèi)容有助于全面了解土地資源收支狀況,發(fā)現(xiàn)土地資源及相關(guān)領(lǐng)域中存在的不足,提高對(duì)土地資源領(lǐng)域的整體認(rèn)識(shí)[5]。李琬珩(2017)指出,土地資源審計(jì)內(nèi)容為土地開發(fā)利用審批程序、土地出讓金收支情況、土地優(yōu)惠政策與實(shí)際的契合度、土地資源利用狀況虛實(shí)、項(xiàng)目執(zhí)行程序是否合法合規(guī)提供依據(jù)[6]。

    2 基于生態(tài)保護(hù)紅線的評(píng)價(jià)原則

    生態(tài)保護(hù)紅線是基于構(gòu)建國家生態(tài)安全格局,增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境功能,維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性和系統(tǒng)性而提出的。因此,在設(shè)計(jì)和構(gòu)建土地資源資產(chǎn)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí),應(yīng)融合生態(tài)保護(hù)紅線約束思想和紅線管控要求,設(shè)計(jì)相關(guān)的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線建設(shè),維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全格局。[7]

    3 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

    目前,在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中還未全面推行使用審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。本文在遵循指標(biāo)構(gòu)建原則的基礎(chǔ)上,參照國家的相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)文獻(xiàn)研究成果,通過召開座談會(huì)聽取審計(jì)人員和相關(guān)職能部門工作者的意見,圍繞土地資源資產(chǎn)審計(jì)工作重點(diǎn)和審計(jì)目標(biāo),嘗試性地設(shè)計(jì)了包含三個(gè)層面的生態(tài)保護(hù)紅線約束下的土地資源資產(chǎn)審計(jì)評(píng)價(jià)體系[8],具體內(nèi)容見表1。

    4 指標(biāo)解釋

    4.1 土地資源法律政策制定執(zhí)行情況

    法律是保障國家強(qiáng)制力得以實(shí)施的行為規(guī)范;國家政策指明了奮斗目標(biāo),提出了行動(dòng)原則、步驟措施等內(nèi)容;土地規(guī)劃是綜合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、土地環(huán)境、土地資源等多方面因素后對(duì)土地資源合理使用做出的總體安排;三者的權(quán)威性、約束性、指導(dǎo)性不言而喻。開展土地資源資產(chǎn)審計(jì),不僅要以法律、政策為指引,保證審計(jì)過程的合法、合理、科學(xué)、可靠,還要審查相關(guān)人員遵紀(jì)守法和貫徹落實(shí)政策的情況,以及區(qū)域土地規(guī)劃編制的合理性。同時(shí),要考核評(píng)價(jià)責(zé)任履行情況,審查責(zé)任書的簽訂落實(shí)情況是不可缺少的環(huán)節(jié)。該部分選取的指標(biāo)及說明具體見表2。

    4.2 土地資源開發(fā)利用情況

    土地資源開發(fā)利用情況包含土地征收、土地供應(yīng)、土地抵押融資、新建擴(kuò)建、土地執(zhí)法等多方面的內(nèi)容。在細(xì)分指標(biāo)時(shí),從土地使用和土地執(zhí)法兩方面出發(fā),結(jié)合《全國國土規(guī)劃綱要》《土地利用總體規(guī)劃》《主體功能區(qū)規(guī)劃》《建設(shè)用地總量控制和減量化管理方案》等政策文件中的指標(biāo),綜合考慮違規(guī)占用、超規(guī)劃超計(jì)劃批準(zhǔn)建設(shè)用地和土地開發(fā)強(qiáng)度在平衡土地開發(fā)利用和土地環(huán)境資源承載力中的重要性、土地腐敗滋生可能性和土地執(zhí)法過程中案件查處辦結(jié)能力。同時(shí),由于主要管理人員和領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤或土地開發(fā)利用不當(dāng)?shù)热藶橐蛩兀赡軙?huì)引起一些突發(fā)土地環(huán)境事件的發(fā)生,故將“重大突發(fā)土地環(huán)境事件數(shù)量”列入其中[9]。具體指標(biāo)說明見表3。

    4.3 土地資源保護(hù)情況

    4.3.1 耕地保護(hù)情況

    耕地是土地資源的重要組成部分和糧食生產(chǎn)的重要保障。自十八億畝耕地紅線提出以來,對(duì)耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)愈加得到各方的重視。在選取反映耕地保護(hù)情況的指標(biāo)時(shí),以《全國國土規(guī)劃綱要》《土地利用總體規(guī)劃》等土地規(guī)劃中列明的耕地和基本農(nóng)田約束性指標(biāo)為主,綜合專家意見,確定選取指標(biāo)(見表4)。

    4.3.2 土地整治情況

    土地整治是修復(fù)配置不當(dāng)、利用不合理、生態(tài)敏感脆弱、污染嚴(yán)重等問題土地,提高土地集約節(jié)約利用和土地產(chǎn)出率,增強(qiáng)土地生態(tài)環(huán)境安全和功能的重要手段。具體說明見表5。

    4.3.3 污染防治情況

    土壤環(huán)境質(zhì)量與土地功能、質(zhì)量、性質(zhì)等息息相關(guān),開展土地資源資產(chǎn)審計(jì),應(yīng)當(dāng)關(guān)注土壤質(zhì)量變化情況和區(qū)域土壤污染防治工作情況。

    參照2016 年出臺(tái)的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中的目標(biāo)要求和主要指標(biāo),2018 年出臺(tái)的《中華人民共和國土壤污染防治法》以及新修訂的《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)(試行)》的相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn),選定了6 個(gè)具體指標(biāo)(表6)。

    表1 生態(tài)保護(hù)紅線約束下的土地資源資產(chǎn)審計(jì)評(píng)價(jià)體系框架

    表2 土地資源法律政策制定執(zhí)行情況指標(biāo)

    表3 土地資源開發(fā)利用情況指標(biāo)

    表4 耕地保護(hù)情況指標(biāo)

    表5 土地整治情況指標(biāo)說明

    4.4 土地資金管理使用情況

    土地資金的流失,不僅會(huì)影響當(dāng)?shù)刎?cái)政的可持續(xù)性、被征地單位和個(gè)人利益,還會(huì)制約土地資源合理開發(fā)。在選取具體指標(biāo)時(shí),根據(jù)在以往土地資金審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的傾向性問題,參照《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》,從涉地資金的主要內(nèi)容和腐敗可能性較大的項(xiàng)目資金入手,發(fā)現(xiàn)其中可能存在違規(guī)行為。指標(biāo)說明見表7。

    4.5 生態(tài)保護(hù)紅線管理情況

    作為國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線,生態(tài)保護(hù)紅線在維系區(qū)域生態(tài)安全格局、保持生態(tài)系統(tǒng)功能等方面具有重要意義,圍繞土地資源資產(chǎn)開展審計(jì),對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線管理情況的審查必不可少[10]。在選取該部分指標(biāo)時(shí),參照《紅線管理辦法》以及《紅線劃定指南》中的管理原則和管控要求,選擇了以下5 個(gè)指標(biāo),具體說明見表8。

    5 評(píng)價(jià)方法

    評(píng)價(jià)中使用層次分析法。指標(biāo)體系評(píng)價(jià)總分為100 分,各項(xiàng)指標(biāo)打分時(shí)均選用百分制。根據(jù)定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的差異,以及各項(xiàng)指標(biāo)的特征,選擇不同的評(píng)分方法,結(jié)合實(shí)際審計(jì)情況進(jìn)行打分。在對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)打分后,將所有指標(biāo)得分乘以相應(yīng)權(quán)重后加和,得出最終的審計(jì)評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù),并根據(jù)總得分給出綜合評(píng)價(jià)等級(jí)(表9)。

    6 評(píng)價(jià)制度的構(gòu)建

    客觀評(píng)價(jià)區(qū)域土地資源資產(chǎn)狀況和相關(guān)責(zé)任人土地資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況是土地資源資產(chǎn)審計(jì)的重要環(huán)節(jié)。首先,需要集聚各方力量,發(fā)揮審計(jì)工作者的和專家學(xué)者的專業(yè)性,融合生態(tài)保護(hù)紅線思想,出臺(tái)具有普適性和實(shí)用性審計(jì)評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),客觀公正地判定資源狀況和相關(guān)責(zé)任人履職情況,不斷完善土地資源資產(chǎn)審計(jì)工作。其次,要加強(qiáng)各地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)間的交流,建立長(zhǎng)效的經(jīng)驗(yàn)交流機(jī)制,不斷改進(jìn)創(chuàng)新審計(jì)方法,完善審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,加大審查力度,更好地實(shí)現(xiàn)土地資源資產(chǎn)審計(jì)目標(biāo),落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線政策,減少城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地生態(tài)環(huán)境問題的滋生,促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。

    表6 污染防治情況指標(biāo)說明

    表7 土地資金管理使用情況指標(biāo)說明

    表8 生態(tài)保護(hù)紅線管理情況指標(biāo)說明

    表9 等級(jí)評(píng)價(jià)表

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