環(huán)境公益訴訟相關(guān)問題研究
——以《民事訴訟法》第55條為分析對象

吳海航 庫爾班白克·艾尼瓦

關(guān)于公益訴訟制度，2017年修正的《民事訴訟法》第55條相比于2012年有所完善，規(guī)定了檢察機關(guān)附條件參加民事公益訴訟的權(quán)利。通過對該法條的分析不難發(fā)現(xiàn)，該法條的制定仍不夠完善，存在幾點待磋商之處。

一、法律關(guān)系定位之考量

公共利益具有法定性、社會性和抽象性的特征，法定性要求何為公共利益的范疇?wèi)?yīng)由立法機關(guān)通過制定法律、法規(guī)的方式予以確定。公益性要求其滿足全社會共同需要之目的。需引起注意的問題是因公共利益具有抽象性，易出現(xiàn)公共利益和國家利益相混淆的問題。因此，需要通過法治的思維對法律關(guān)系及相關(guān)概念予以明確。

(一)關(guān)于公共利益的法律位接考量不充分

《民事訴訟法》第55條規(guī)定：對損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)、有關(guān)組織和人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。值得深思的是損害社會公共利益的行為應(yīng)該是憲法法律關(guān)系還是公益訴訟的法律關(guān)系問題，《中華人民共和國憲法》第9條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。從《憲法》第9條的規(guī)定可以看出：第一，礦藏、水流、森林等自然資源屬于國家所有，國家有保障自然資源、保護動物和植物的權(quán)利和義務(wù)。第二，國家的權(quán)力來自于人民，國家代為人民行使享有的權(quán)利和履行的義務(wù)。第三，憲法規(guī)定了自然資源屬于國家所有，生態(tài)環(huán)境等涉及不特定公眾公共利益的資源不屬于國家所有，屬于集體所有。筆者認(rèn)為，公共利益的概念應(yīng)當(dāng)是憲法規(guī)定的范疇，正如男女平等權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、平等休息權(quán)、平等受教育權(quán)、稅收公平、環(huán)境權(quán)等涉及公民訴權(quán)的憲法權(quán)利應(yīng)當(dāng)是與憲法意義上的公共利益一樣。但是我國的憲法有很多公共利益的概念，但沒有解釋什么是公共利益(1)《中華人民共和國民法典》頒布以前，我國憲法、民法、民事訴訟法、環(huán)境保護法以及司法解釋均沒有明確規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán)。環(huán)境保護法第6條規(guī)定：一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)。，僅規(guī)定了國家為了公共利益的需要依法享有對土地征收征用的權(quán)力以及公民行使權(quán)利不得同國家、社會、集體利益相抵觸。

損害社會公共利益的行為應(yīng)由實體法還是程序法加以規(guī)定較為合適？由于公共利益為不特定多數(shù)人之利益，相比較于程序法，對權(quán)利義務(wù)內(nèi)容進行具體規(guī)定的實體法對公共利益的具體內(nèi)容做出規(guī)定更加合理。但是我國現(xiàn)行法律法規(guī)對損害社會公共利益行為提起公益訴訟的規(guī)定并不是由憲法、民法、環(huán)境保護法等實體法規(guī)定，而是民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定?！翱梢?，將環(huán)境權(quán)作為實現(xiàn)人權(quán)的工具、通過既存人權(quán)保障機制給予被害人法律救濟是目前最為行之有效的方法?！盵1]我國沒有規(guī)定違憲審查制度和憲法訴權(quán)制度，也沒有明確規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán)，在現(xiàn)有的制度下通過行政訴訟和民事訴訟加以解決是較合理的途徑。無論是從國家層面還是個人層面，綠色環(huán)保理念被越來越重視?！吨腥A人民共和國憲法》序言部分強調(diào)，推動構(gòu)建人類命運共同體建設(shè)。2020年兩會審議通過《中華人民共和國民法典》第9條規(guī)定：“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源，保護生態(tài)環(huán)境。”將環(huán)境權(quán)作為貫穿民法始終的基本原則加以確定，在法治中國建設(shè)道路上具有劃時代的意義。

因此，無論是從憲法的基本人權(quán)角度出發(fā)還是公序良俗的道德層面考慮，環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)被明確規(guī)定在憲法條文當(dāng)中。

(二)相關(guān)概念界定不夠清晰

為保護公共利益而提起的環(huán)境訴訟為環(huán)境公益訴訟，公益訴訟中公共利益依據(jù)的是民法和行政法上的公共利益，并非代表憲法上的公共利益。實踐中大量存在著將國家利益、公共利益、公共秩序以及公共政策利益等概念混淆的情形。那么，什么是國家利益，什么是公共利益，它們與公共秩序、公共政策、公序良俗以及私人利益的聯(lián)系與區(qū)別如何。

對于公共利益和不特定多數(shù)人利益的概念，現(xiàn)行法律、法規(guī)或司法解釋都沒有確切的界定。根據(jù)學(xué)界的普遍認(rèn)同，公共利益是指不特定多數(shù)人共同的利益。在環(huán)境保護領(lǐng)域社會公共利益是指，“為不特定多數(shù)人獨立享受生態(tài)服務(wù)功能的私人利益?！盵2]如果僅根據(jù)條文字面解釋，國家利益不應(yīng)當(dāng)是環(huán)境公益訴訟保護的對象。但根據(jù)公共信托理論，包括自然資源所有權(quán)在內(nèi)的一切權(quán)力來自于全體公民，但是每個公民行使這項權(quán)力又不切實際，因此由國家作為自然資源所有權(quán)的管理人代為不特定多數(shù)人保護社會公共利益。“國家利益是基于公共利益信托而由國家代表不特定多數(shù)人持有的重要利益。”[3]現(xiàn)實生活中經(jīng)常遇到公共利益被隨意化和被擴大化，凡是涉及公共利益就可能牽扯到公共政策，大量出于公共政策價值追求的問題都被“公共利益”化。例如，政府拆遷房屋是出于公共利益的需要還是公共政策的需要，或是出于商業(yè)利益的需要？公共利益被濫用除了法律規(guī)定不明確之外，另一個原因是我國的公共政策制度不夠完善，公共利益和公共政策界定不清，以公共政策取代公共利益現(xiàn)象較為普遍。

公共政策是指政府為維護社會秩序運用一套科學(xué)、民主、法治程序和方法制定的一系列方針和決策。為防止濫用公共政策損害公共利益，以實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化為目標(biāo)，政府制定涉及國家利益或不特定多數(shù)人公共利益的公共政策時應(yīng)當(dāng)通過業(yè)內(nèi)專家學(xué)者、普通民眾廣泛參與的聽證會，網(wǎng)絡(luò)征求意見，同專業(yè)性智囊、智庫機構(gòu)合作等多種方式，在制定政策過程中，在追求多數(shù)人利益的同時，充分考慮和照顧到公共政策可能受到影響的少數(shù)群體尤其是弱勢群體的利益，以達到最大限度地實現(xiàn)公平與正義，不能片面追求部門利益和工作業(yè)績。見表1、表2。

表1 行業(yè)規(guī)定中的社會公共利益

表2 行業(yè)規(guī)定中社會公共利益的制定主體及文件名稱

(續(xù))表2

通過表1和表2可知：一是，我國規(guī)章制度中將社會公共利益和公共利益、公眾利益和社會公眾利益等概念混淆使用或并列使用情況較為普遍(2)截至2019年6月1日，通過“北大法寶”數(shù)據(jù)庫檢索“社會公共利益”(范圍限定在中央法規(guī))可檢索到2 637篇文件，其中法律233部、行政法規(guī)234部、司法解釋298部、部門規(guī)章1 658部、軍事法規(guī)規(guī)章7部、黨內(nèi)法規(guī)51部、團體規(guī)定7件、行業(yè)規(guī)定149件。其中行業(yè)規(guī)定中經(jīng)甄別排除1件，剩余148件，被排除文件系中國法學(xué)會關(guān)于表彰第二屆“中國法學(xué)優(yōu)秀成果獎”獲獎?wù)叩臎Q定，非條文類。。二是，規(guī)章制度中涉及社會公共利益的內(nèi)容或規(guī)定較多(3)需要說明兩點：第一，因為涉及社會公共利益的條文占四分之三左右，因此未一一列舉。第二，這148篇文章中有3件規(guī)定存在2種概念并列現(xiàn)象，故表1數(shù)字總和為151篇。其中，同一規(guī)定中社會公共利益和公共利益均出現(xiàn)的2篇，即中華全國律師協(xié)會律師提供房屋租賃合同非訴訟法律服務(wù)操作指引和中國建設(shè)工程造價管理協(xié)會《關(guān)于印發(fā)工程造價糾紛調(diào)解制度文件的通知》。同一規(guī)定中社會公共利益和公眾利益均出現(xiàn)的1篇，即《中華全國律師協(xié)會律師辦理商業(yè)秘密法律業(yè)務(wù)操作指引(2015修訂)》。。

公共秩序是指國家和政府以公共利益為價值追求，以公共權(quán)力為主要手段，通過尋求公民權(quán)利與公共服務(wù)、經(jīng)濟效果與社會效果的有效平衡，為達到穩(wěn)定、有序的統(tǒng)治狀態(tài)對社會生活的方方面面制定行為規(guī)范和管理制度。公序良俗是維護公共秩序和保障公共利益的重要保障。公序良俗是從社會道德角度出發(fā)鼓勵和提倡人們應(yīng)當(dāng)遵守的行為準(zhǔn)則，是道德與法律相結(jié)合共同治理社會事務(wù)的集中體現(xiàn)。社會秩序與善良風(fēng)俗合稱為公序良俗。守法與公序良俗是我國民法基本原則之一，為法官行使民事自由裁量權(quán)，有效解決司法糾紛發(fā)揮著特殊作用。

雖然公共秩序與公共利益有緊密的關(guān)聯(lián)，但公共秩序不等于公共利益，公共秩序非公共利益唯一的價值追求。雖然公共權(quán)力是非人格化的理性權(quán)力，但用權(quán)者是具體的人，是人就可能存在利益驅(qū)動。如果公共秩序制定者過分追求達到政府利益、個人功績等利益，忽視對公民權(quán)利尤其是弱勢群體的保護，在缺乏有效對抗和監(jiān)督公共權(quán)力與生俱來的強制性特征前提下，公共權(quán)力就可能被濫用，公共秩序所追求的社會秩序和社會效果就會大大折扣?！爱?dāng)這種特殊利益和社會公共利益存在沖突的時候，作為政策執(zhí)行者的政府如果缺少外在的監(jiān)督，很容易犧牲社會利益，而公共權(quán)力的特性如強制力等使得對政府利益的制約成為難題?！盵4]公共秩序是一把雙刃劍，用好了既可以維護社會秩序，服務(wù)公共利益，實現(xiàn)社會公平，提高人民群眾的滿意度；用不好也可能成為損害社會利益和侵害公民權(quán)利的工具。

二、有權(quán)提起公益訴訟的主體過窄

我國立法機關(guān)賦予社會組織提起公益訴訟的權(quán)力，但社會組織與公共利益之間的“共識”不夠明顯?！肮沧R的達成是社會組織直接推進社會公共利益之實現(xiàn)的前提 ?！盵5]由于社會組織與生俱來的某些特性與公共利益所追求的價值目標(biāo)具有一致性，非強制性共識的達成對維護公共利益具有積極作用。因此，對現(xiàn)行立法關(guān)于公益訴訟主體資格問題的研究，有助于推進公益訴訟工作的可持續(xù)發(fā)展。

(一)前后兩款規(guī)定的損害社會公共利益不完全一致

《民事訴訟法》第55條仍存在一些需要進一步完善之處，立法活動最大障礙是立法機關(guān)的立法意思不明。損害社會公共利益是否僅限于污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益？《民事訴訟法》第55條第1款和第2款規(guī)定的損害社會公共利益的情形不同，第1款和第2款之間的法律銜接不夠規(guī)范，好像兩款規(guī)定指向的可救濟性損害并非同一類違法行為。當(dāng)然，《民事訴訟法》第55條第1款和第2款修訂的時間相隔5年(4)第1款是2012年修訂的，第2款是2017年在前款后增加一條作為第2款。，前后兩款可能并非出于相同立法者之手，也有可能是發(fā)現(xiàn)問題后對第1款進行的改進。第1款規(guī)定的情形是污染環(huán)境和侵害眾多消費者合法權(quán)益的情形，第2款規(guī)定的是發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益的情形，兩者情形存在一定的交叉又相對不同，且兩款規(guī)定的主體不同并存在先后順序，因此，當(dāng)兩者未交叉，第2款所附條件不成立時，可能存在環(huán)境公益訴訟主體空缺問題(5)根據(jù)被侵害合法權(quán)益的消費者人數(shù)及案件具體情形，當(dāng)事人可以根據(jù)《消費者權(quán)益保護法》的規(guī)定提起侵權(quán)訴訟和違約訴訟，即代表人訴訟、侵權(quán)損害賠償之訴或個人名義提起違約之訴。但此種方式均為私益訴訟，而不具有公益訴訟的公益性。。以侵害眾多消費者合法權(quán)益為目的的損害社會公共利益行為為例可以看出，第1款規(guī)定的侵害眾多消費者合法權(quán)益范圍較大，而第2款規(guī)定的侵害眾多消費者合法權(quán)益范圍僅限于食品藥品安全領(lǐng)域。當(dāng)遇到針對非食品藥品安全領(lǐng)域而發(fā)生的侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，第1款規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織怠于行使權(quán)利時，根據(jù)第2款的規(guī)定，檢察院只能對食品藥品安全領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為提起訴訟，因此該法條規(guī)定得稍有不當(dāng)。當(dāng)然，有人可能會反駁，法條明確規(guī)定了侵害眾多消費者合法權(quán)益“等”損害社會公共利益的行為，“等”字說明檢察院提起公益訴訟不限于食品藥品安全領(lǐng)域，只要實施了侵害眾多消費者合法權(quán)益從而損害社會公共利益的行為，在規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織怠于行使權(quán)利時就可以提起訴訟。但筆者認(rèn)為，既然“等”字不限于這類范圍，且第1款也在侵害眾多消費者合法權(quán)益后加了一個“等”字來概括損害社會公共利益的行為。兩款規(guī)定出現(xiàn)不一致情形，而單單列出食品藥品安全領(lǐng)域，可以得出，無論是在環(huán)境保護領(lǐng)域還是保護消費者合法權(quán)益領(lǐng)域，第2款規(guī)定的范圍要比第1款的范圍要窄，歸根到底是沒能將制定該法條立法目的之核心問題“社會公共利益”概括和表現(xiàn)出來。

(二)法律規(guī)定的機關(guān)和組織門檻過高、作用不明顯

2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)第58條對提起環(huán)境公益訴訟的社會組織進行了明確規(guī)定，但因該條文設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)過高，符合條件的社會組織數(shù)量相對較少，2015年最高院出臺了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》)，“明確了‘社會組織’的具體類型，并放寬了社會組織的范圍；明確并擴大了審批的民政部門；明確了‘無違法記錄’的內(nèi)涵，這些在立法框架下的司法解釋，能有效提高立法的可操作性?！盵6]結(jié)合《環(huán)境保護法》第58條和《環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋》放寬范圍的規(guī)定(6)符合放寬后的社會組織需要滿足3個條件：一是組織宗旨和主營范圍系維護社會公共利益；二是在設(shè)區(qū)的市、自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級市，直轄市的區(qū)以上人民政府民政部門登記的；三是5年內(nèi)未因從事的業(yè)務(wù)活動違法而受到行政、刑事處罰。，有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織主要包括但不僅限于以下三類：社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。

與《民事訴訟法》第55條和《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定不同的是，《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款僅規(guī)定海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門有權(quán)代表國家提起海洋環(huán)境公益訴訟，未賦予法律規(guī)定的機關(guān)及有關(guān)組織和人民檢察院的環(huán)境公益訴訟適格原告主體地位。針對海洋污染案件，司法實踐中檢察機關(guān)作為公訴人提起刑事附帶民事公益訴訟被普遍認(rèn)可。例如：山東榮成偉伯漁業(yè)有限公司非法捕撈水產(chǎn)品案在江蘇省連云港市灌南縣檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟。但社會組織是否能提起海洋環(huán)境公益訴訟具有較大爭議，因《海洋環(huán)境保護法》相較《環(huán)境保護法》具有特殊法地位，社會組織提起海洋環(huán)境公益訴訟會受到阻力，司法實踐中各地法院裁判有所不同。王文波、被上訴人何延青破壞海洋生態(tài)責(zé)任糾紛一案，山東高院裁定駁回上訴，維持原裁定(7)針對自然之友不服一審青島海事法院(2018)魯72民初741號民事裁定認(rèn)定其不具備海洋環(huán)境公益訴訟原告主體資格提起的上訴，二審法院山東省高級人民法院(2018)魯民終1334號民事裁定書認(rèn)為，雖然《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》均賦予符合條件的社會組織有權(quán)提起民事公益訴訟，但《海洋環(huán)境保護法》明確規(guī)定只有海洋環(huán)境監(jiān)管部門有權(quán)提起海洋公益訴訟，《海洋環(huán)境保護法》同《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》是特別規(guī)定和一般規(guī)定的關(guān)系，根據(jù)特別法優(yōu)先于一般法的原則，裁定駁回上訴維持原判。，認(rèn)定自然之友不具備提起海洋環(huán)境公益訴訟原告主體資格。廣東世紀(jì)青山鎳業(yè)有限公司等三被告環(huán)境污染責(zé)任糾紛公益訴訟一案，廣東高院裁定撤銷一審裁定，發(fā)回重審(8)針對重慶兩江志愿者服務(wù)發(fā)展中心和廣東省環(huán)境保護基金會不服廣東省茂名市中級人民法院(2016)粵09民初122號民事裁定認(rèn)定其不具備海洋環(huán)境公益訴訟原告主體資格提起的上訴，二審法院廣東省高級人民法院(2017)粵民終2635號民事裁定書認(rèn)為，此案并不單純破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，同樣破壞了陸地生態(tài)環(huán)境，根據(jù)《環(huán)境保護法》第58條的規(guī)定，重慶兩江志愿者服務(wù)發(fā)展中心和廣東省環(huán)境保護基金會具有提起公益訴訟的主體資格，裁定撤銷一審判決，指令一審法院重審。，認(rèn)定重慶兩江志愿者服務(wù)發(fā)展中心和廣東省環(huán)境保護基金會具備提起海洋環(huán)境公益訴訟原告主體資格。

此外，雖然《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》規(guī)定環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟可擴區(qū)域進行，“并非是在一個地方登記就只能在這個地方活動，而是可以在全國范圍內(nèi)活動，這樣就擴大了環(huán)保組織起訴的范圍，有利于調(diào)動環(huán)保組織的積極性”[7]。然而，公益訴訟主體的社會組織范圍仍舊相對較少，自然之友、中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會等近700家社會組織獲得環(huán)境公益訴訟適格主體資格，但數(shù)量仍然較少。

(三)自然人參與環(huán)境民事公益訴訟渠道不暢

采取何種模式，應(yīng)由一國的歷史背景、政治體制、法律制度和文化傳統(tǒng)所決定?，F(xiàn)階段無論是民事訴訟法、行政訴訟法、環(huán)境保護法以及司法解釋均未賦予自然人參與公益訴訟的權(quán)利。在當(dāng)前環(huán)境公益訴訟案件劇增，環(huán)境污染問題仍然較為凸顯的狀況下，“已有統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，在中國當(dāng)下，呈現(xiàn)出環(huán)境法律猛增與環(huán)境危機頻發(fā)的悖論”[8]。考慮到司法實踐中遇到的問題，2019年6月，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《生態(tài)環(huán)境損害賠償若干規(guī)定》)，明確了人民法院在審理基于同一損害生態(tài)環(huán)境行為過程中優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的地位(9)《生態(tài)環(huán)境損害賠償若干規(guī)定》第16條、第17條和第18條規(guī)定，根據(jù)不同情形分別不同處理。第一種情形：某一法院在已經(jīng)受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟過程中另一法院又提起了環(huán)境民事公益訴訟，應(yīng)由受理生態(tài)環(huán)境賠償訴訟的法院的同一審判組織一并審理。第二種情形：同一法院在受理以上兩種環(huán)境訴訟案件時，應(yīng)現(xiàn)行中止審理環(huán)境民事公益訴訟，待生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審理完畢后，繼續(xù)審理民事環(huán)境公益訴訟中未覆蓋的訴訟請求。第三種情況：以上兩類環(huán)境訴訟中的某一類判決生效后，如發(fā)現(xiàn)新證據(jù)，有權(quán)提起訴訟的主體提起另一種環(huán)境訴訟，人民法院應(yīng)予受理。?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償若干規(guī)定》司法解釋的出臺對司法實踐中法院審理環(huán)境公益訴訟具有重要作用。然而，仍未賦予自然人參與環(huán)境公益訴訟的地位，自然人因環(huán)境侵權(quán)導(dǎo)致人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受到侵害時，與案件有直接利害關(guān)系的自然人只能通過環(huán)境侵權(quán)訴訟維護合法權(quán)益。在目前社會組織未能有效發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟原告職責(zé)以及檢查機關(guān)行使法律監(jiān)督的法定職責(zé)困境下，黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)以及2018年憲法修正案確定生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展和美麗中國的發(fā)展理念，“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念已深入人心，公民的法律文化修養(yǎng)也得到了較大提升，考慮嚴(yán)格限定條件后賦予自然人提起環(huán)境公益訴訟地位不失為一個好的方法。

三、法益保護的正當(dāng)順序

《民事訴訟法》《行政訴訟法》《檢察公益訴訟司法解釋》《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》《生態(tài)環(huán)境損害賠償若干規(guī)定》等法律、司法解釋因保護法益的角度不同，故對環(huán)境資源案件做了不同規(guī)定?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償若干規(guī)定》頒布以前，立法或司法解釋未對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和環(huán)境民事公益訴訟案件、環(huán)境行政公益訴訟案件的法益保護順序做出明確規(guī)定。在《生態(tài)環(huán)境損害賠償若干規(guī)定》制定之前，一些學(xué)者就已經(jīng)敏銳地觀察到行政權(quán)和司法權(quán)的錯位問題，發(fā)表論文主張自己的觀點?！碍h(huán)保組織和檢察機關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟前，應(yīng)先通知主管行政機關(guān)，只有在行政機關(guān)既不開啟磋商程序又不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時，民事公益訴訟才能繼續(xù)進行。”[9]值得深思的是，我國的環(huán)境公益訴訟立法順序是否顛倒？針對污染環(huán)境行為隱蔽性強和影響力大等特點，作為承擔(dān)環(huán)境保護第一責(zé)任人的行政機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)通過行政手段要求違法者糾正違法行為、修復(fù)生態(tài)功能和彌補受損的生態(tài)價值？答案是肯定的。

首先，相比較于環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟案件的審理周期長、訴訟成本高、“可以”提起訴訟規(guī)定下的非強制性等特點，行政機關(guān)以國家強制力為后盾，具有較強的威懾力和執(zhí)行手段，政府環(huán)保部門配有較為完善的專業(yè)隊伍，掌握本地區(qū)環(huán)境資源第一手資料，并能夠及時預(yù)防和發(fā)現(xiàn)各類污染生態(tài)環(huán)境的問題。此外，對于行政機關(guān)濫用職權(quán)或消極不履行職責(zé)的行為，既可以由公民通過行政舉報要求上級行政機關(guān)進行內(nèi)部監(jiān)督，也可以由人民檢察院通過提起行政公益訴訟案件督促行政機關(guān)糾正違法行為，還可以由人民檢察院提起行政附帶民事公益訴訟要求行政機關(guān)消除危險、恢復(fù)原狀(10)全國首例行政附帶民事公益訴訟案——吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局、白山市江源區(qū)中醫(yī)院環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案。2016年7月15日，吉林省白山市中級人民法院做出判決：確認(rèn)江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局的行政行為違法，責(zé)令其監(jiān)督江源區(qū)中醫(yī)院3個月內(nèi)整改醫(yī)療污水處理設(shè)施；責(zé)令江源區(qū)中醫(yī)院立即停止違法排放醫(yī)療污水。。

其次，在立案標(biāo)準(zhǔn)和舉證責(zé)任方面，相比較于環(huán)境民事公益訴訟案件以實際損害結(jié)果的發(fā)生為前提，行政公益訴訟和生態(tài)損害賠償訴訟應(yīng)當(dāng)具有預(yù)防性訴訟和法律監(jiān)督的功能?！罢嬲饬x上的檢察‘公益訴訟實施權(quán)’僅可在侵害未造成不特定多數(shù)受害人時產(chǎn)生，立法應(yīng)對此予以甄別?！盵10]由于成熟性原則的要求，行政訴訟呈現(xiàn)出事后救濟的基本特征，這一原則在我國制定行政公益訴訟時被立法予以確定，即提起訴訟的相關(guān)證據(jù)必須達到事實清楚、證據(jù)確鑿的標(biāo)準(zhǔn)，其中損害事實的發(fā)生被認(rèn)定為成熟性原則的重要體現(xiàn)。

最后，無論是根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，即國家作為自然資源所有權(quán)的，還是根據(jù)公共信托理論，即國家作為自然資源所有權(quán)的受托人行使管理職責(zé)，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中與案件存在直接利害關(guān)系。而在環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟中法律規(guī)定的有關(guān)組織和檢察機關(guān)，都與案件沒有直接的利害關(guān)系，其能夠成為原告或支持起訴人是通過法律擬制，規(guī)定其作為訴訟擔(dān)當(dāng)人參加訴訟。

基于同一損害生態(tài)環(huán)境事實引起的以上三類案件的適用順序如何？第一，行政機關(guān)作為原告提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有優(yōu)先適用性。第二，當(dāng)行政機關(guān)不依法追究加害者的賠償責(zé)任或消極不履行提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟權(quán)時，根據(jù)所選的訴訟模式和被告的不同，可以分別提起行政公益訴訟和民事公益訴訟。第三，針對行政機關(guān)的不作為，人民檢察院應(yīng)先提出檢察建議，如行政機關(guān)仍不履職盡責(zé)，檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟。第四，針對污染者的加害行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以直接提起民事公益訴訟。第五，《民事訴訟法》第55條第2款規(guī)定的條件成就時，人民檢察院在履行訴前程序后，根據(jù)第1款規(guī)定的有關(guān)組織是否提起訴訟的不同情形，分別作為支持起訴人或者起訴人身份參加民事公益訴訟。

綜上所述，加強《民事訴訟法》與《憲法》《環(huán)境保護法》《行政訴訟法》等法律法規(guī)間的有效銜接，并做好社會公共利益與國家利益、公共政策、公共秩序等相關(guān)概念之間的區(qū)分，尤其是在私法領(lǐng)域內(nèi)防止公共政策假借國家利益或公共利益的需要過多侵犯私權(quán)利。努力做到最大限度地調(diào)動公眾環(huán)境保護的積極性，賦予與案件存在直接利害關(guān)系的自然人參與環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。