基層檢察院案件質量評查實踐及其問題探討

陳曉艷 吳 彤

福建省福州市倉山區(qū)人民檢察院，福建 福州 350007

案件質量評查是檢察院加強內部監(jiān)督、提高辦案質量、促進規(guī)范司法、提升檢察公信力的重要手段，在落實司法責任制、構建司法監(jiān)管機制方面具有特別重要的意義。本文擬從案件質量評查實踐出發(fā)，探討基層檢察院落實案件質量評查、加強內部監(jiān)督管理及落實司法責任制的相關問題。

一、基層檢察院案件質量評查實踐存在的主要問題

（一）評查組織權威性不足

各地基層院的評查組織模式大致可分為以下三種：評查工作領導小組-領導小組辦公室-評查人員的三層級模式、案件管理部門負責評查的單層級模式以及辦案部門自查-案件管理部門抽查的兩層級模式。單純依靠案件管理部門進行評查的單層級模式明顯無法應對日益增長的評查數量。在兩層級模式中，各辦案部門的案件質量評查意識普遍不高，部分隸屬于辦案部門的評查人員甚至還存在評查案件“有數量低質量”的情形。在三層級模式下，評查工作領導小組以檢察長為組長、副檢察長和檢委會專職委員為副組長，各業(yè)務部門及政工、監(jiān)察部門的負責人為成員，下設領導小組辦公室（掛靠在案件管理部門）負責日常工作，該組織模式組織結構較為嚴密，組織權威性相對較高，但是，該種組織模式下的實際執(zhí)行者多為案件管理部門負責人，而其他業(yè)務部門負責人與其是同層級的小組成員，實際上也不可避免地產生組織權威不足的問題。

（二）評查人才緊缺

好的評查員不僅能提高評查質量，還能適時緩解基層檢察院的評查壓力，然而，在基層人民檢察院的案件質量評查實踐中，評查人才緊缺問題尤為突出，案件管理部門專職評查人員緊缺。檢察機關內設機構改革后，基層檢察院承擔案件管理職能的綜合業(yè)務部門通常還需承擔其他業(yè)務職能，專職評查員往往需要身兼數職，難有時間和精力專司其職。雖然說，案件管理部門評查人才短缺的問題可以通過抽調全院的員額檢察官來解決，但實踐中卻問題諸多。大部分隸屬辦案部門的評查人員仍停留在糾正文書格式、查找錯別字等低級評查水平，案件評查流于形式，評查質量普遍不如專職評查員的評查質量。

（三）評查標準不統一

各基層檢察院在評查實踐操作中存在評查標準不統一的情況。主要體現在評查內容標準不統一和評查結果等次認定標準不統一兩個方面。評查內容標準不統一容易導致評查的主觀隨意性增大，貶損評查結果的客觀性，導致后續(xù)的評查結果無法用來進行橫向比較。由于缺乏具體、可操作的評查標準，評查人員在實踐中會通過“重程序、輕實體”的主觀評判標準來規(guī)避評查結果的爭議性，如對法律文書和卷面瑕疵等程序性問題進行評查，對實體性問題一筆帶過。在評查結果等次認定標準方面，也存在著標準不統一的情況。由于《人民檢察院案件質量評查工作規(guī)定（試行））》中對評查結果的認定較為籠統，基于保守，評查人員普遍存在較少認定“優(yōu)質”案件、大規(guī)模認定“合格”案件、盡可能不認定“瑕疵”案件、不存在“不合格”案件的評查現象。

二、基層檢察院案件質量評查實踐存在的問題分析

（一）案件管理部門的職權設定與部門配置之間的矛盾

案件質量評查無法向縱深發(fā)展，實際是由案件管理部門職權設定較強與部門配置較弱之間的矛盾所致。隨著檢察體制改革的不斷深化，權力清單下放職權、“捕訴一體”全面展開都無不是在擴大員額檢察官權力，強化內部監(jiān)督、規(guī)范司法辦案勢在必行。對于基層檢察院而言，由于案件管理人才緊缺、相關配套保障制度落后，其案件管理部門難以將案件質量評查等對專業(yè)性要求較高的業(yè)務向縱深推進，將實質性監(jiān)督落到實處，案件管理部門雖有管理監(jiān)督之名，卻只能更多地承擔“大內勤”的服務職責。

（二）案件管理部門人員流動與人才培養(yǎng)的矛盾

目前，各地區(qū)基層院案件管理部門人員流動性大，案件管理人才青黃不接，普遍存在案件管理部門員額一人獨撐案件質量評查工作的局面?！按蜩F還需自身硬”，內部監(jiān)督出成效，需案件管理人員業(yè)務能力比辦案部門還硬，否則監(jiān)督管理難以推行、難以服眾。2018年廢除案管辦的聲音甚囂塵上，這也從側面反映了部分辦案人員對于案件管理工作的誤解，這也從側面反映了案件管理部門的內部監(jiān)督還不夠專業(yè)化。內部監(jiān)督的專業(yè)化在于案件管理隊伍的建設，如何吸引辦案能力強的一線干警，為案件管理隊伍留住專職的專業(yè)人才，實現人員流動與人才培養(yǎng)的良性互動成為案件管理部門建設的關鍵。

三、基層檢察院案件質量評查實踐的完善建議

（一）健全優(yōu)化評查組織結構

對于評查組織機構的結構優(yōu)化，應處理好單獨管理與業(yè)務管理樞紐的關系?；鶎訖z察院可建立健全案件質量評查工作領導小組，在原有的三層級管理模式，強化評查組織的實質權威。加強領導小組辦公室的單獨管理能力，加強監(jiān)督的相對獨立性，可探索將領導小組辦公室負責人調整為領導小組副組長（組織框架如圖1），避免由于平級關系導致領導小組辦公室落實評查工作時權威性不足的問題。通過理順評查工作關系與權力運行規(guī)律，充分發(fā)揮案件管理部門對決策層的參謀助手和管理觸角延伸作用。

（二）評查人員培養(yǎng)的良性互動

評查工作的順利展開，除了要有強有力的組織保障，更需要有精兵負責案件評查工作的落實。在評查人員培養(yǎng)方面實現與業(yè)務部門實現良性互動，應該從高低端兩條線實行分類培養(yǎng)，而且做到有進有出。低端案件管理人才培養(yǎng)主要目的是向各業(yè)務部門輸送具有案件管理意識的新鮮血液。兼職評查員評查認識不端正，在某種程度上是由于兼職評查員未有中立的視角，單純以辦案部門視角來評價評查活動?；鶎訖z察院可制定相關制度，凡新進院的檢察官助理，都需至案件管理部門進行短期學習，通過協助案件管理部門員額評查案件，逐漸熟悉具體的評查程序和評查標準，以達到最好的規(guī)范司法辦案教育效果。高端案件管理人才培養(yǎng)主要目的是向本院輸送準員額檢察官或準業(yè)務部門負責人。一方面，基層檢察院可探索將專職評查工作經驗列為遴選入額的必要條件。另一方面，基層檢察院可探索將擬提拔為業(yè)務部門負責人人選安排到案件管理部門擔任副職并專司評查工作，以此鍛煉其業(yè)務管理能力。

圖1 案件質量評查工作領導小組組織框架圖

（三）評查實施標準的細化統一

針對評查實踐中，評查人員因評查標準不夠細化導致評查工作無從下手的情況，可通過案件管理部門與相關業(yè)務部門共同出合具體業(yè)務條線的案件質量評査標準，尤其是在案件實體問題審查方面標準的細化，推動案件質量評査向縱深發(fā)展。案件管理部門通過與辦案部門聯合發(fā)案件質量評査標準，有利于提高評查的規(guī)范性，建立評查工作權威，獲得相關業(yè)務部門辦案人員的認同感，同時實現基層院內部評查標準的統一協調。應注意的是，隨著智慧檢務建設的不斷深入，評查子系統的開發(fā)也被高檢院提上了日程。依靠機器進行評查，很大層面上應是從糾正法律文書和卷面瑕疵等程序性問題入手，使案件評查人員在程序性問題方面可以節(jié)約較多的時間，這也就意味著，評査人員在人工評查時，應該把評查重心從程序性問題向實體性題進行轉移，否則其評查的專業(yè)性則無法體現。因此，各地基層檢察院應集思廣益，積極實踐細化標準，為高檢院統一制定具體標準提供更清晰的數據。