“寧錫常接合片區(qū)”農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題研究

■姚德波

（江蘇蘇地仁合土地房地產(chǎn)資產(chǎn)評估測繪造價咨詢有限公司）

引 言

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，是現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。2019年12月19日，國家發(fā)改委、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等印發(fā)《關(guān)于開展國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)工作的通知》明確“江蘇寧錫常接合片區(qū)”為國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)之一，實驗范圍含南京市溧水區(qū)、高淳區(qū)，宜興市，常州市金壇區(qū)、溧陽市，總面積約6361平方公里，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度建立是其試驗重點內(nèi)容之一。因此，對“寧錫常接合片區(qū)”農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作展開實地調(diào)研，深入了解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點現(xiàn)狀、使用情況、入市需求、收益分配、入市路徑等內(nèi)容，正是本文圍繞農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開展具體研究的原因所在。

1 實地調(diào)研

1.1 調(diào)研內(nèi)容

為明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題所在，選取“寧錫常接合片區(qū)”10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取座談、問卷調(diào)查等形式進行調(diào)研，具體內(nèi)容主要為: ①農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀，如分布、數(shù)量、用途等；②農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用情況，如自用、出租、閑置等；③農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需求情況，如工業(yè)、商業(yè)、養(yǎng)老等門類需求；④農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主要方式，如異地調(diào)整入市、就地入市、集中整治入市等；⑤農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市形式、流程、主體、收益分配等；⑥農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需要解決的關(guān)鍵問題等。

1.2 調(diào)研結(jié)果

共收集整理農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地地塊401個，總面積5963.06畝，以出租、出讓、聯(lián)營、自用四種形式使用，其中出租方式使用土地居于主導(dǎo)地位，占總用地面積比例達(dá)65.52%；用途主要集中在工業(yè)、商業(yè)、鄉(xiāng)村旅游及養(yǎng)老四個方面，其中以工業(yè)用途為主，占總用地面積比例64.55%；全部地塊均有入市需求，且所期望的入市途徑多為就地入市，但多數(shù)地塊無法明晰入市主體、形式、程序及收益分配等。

圖1 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地地塊使用情況

圖2 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地地塊用途情況

2 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的困境所在

2.1 制度困境

結(jié)合現(xiàn)階段相關(guān)理論研究及“寧錫常接合片區(qū)”10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實地調(diào)研，筆者認(rèn)為當(dāng)下農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市困境主要體現(xiàn)在兩個方面：①農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的法律地位缺失；②城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同等入市、同權(quán)同價”的規(guī)則不清。針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的法律地位缺失問題進行研究可以發(fā)現(xiàn)，我國缺少關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的專門系統(tǒng)立法，相關(guān)規(guī)定散于《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律法規(guī)中[1]。由于相關(guān)規(guī)定存在一定沖突和對立，法律適用出現(xiàn)差錯的情況較為常見，作為用益物權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)也因此未能發(fā)揮應(yīng)有的價值和效果?！巴热胧?、同權(quán)同價”作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革的核心目標(biāo)，為打破我國城鄉(xiāng)“二元”土地市場結(jié)構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場指明了方向。目前，學(xué)界對其認(rèn)識典型觀點主要有付冬梅[2]等人主張的城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)“同地同權(quán)”,實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；黃建水[3]等人認(rèn)為的“同等入市、同權(quán)同價”僅僅是道德夙愿，根本不可能實現(xiàn)等。本文認(rèn)為造成這種認(rèn)識差異的根本原因現(xiàn)階段相關(guān)法律尚未對“同等入市、同權(quán)同價”的內(nèi)涵進行嚴(yán)格、科學(xué)的法律界定。

2.2 具體問題

在具體的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度構(gòu)建中，結(jié)合實地調(diào)研，可了解到現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中面臨的具體問題，主要包括農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前的確權(quán)登記，入市中的配套體系構(gòu)建及入市后的收益分配等。以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓為例，出讓機制不完善、出讓收益分配制度不明確等均屬于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓中存在的常見性問題，相關(guān)改革應(yīng)重點關(guān)注這類問題的處理。

3 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的路徑構(gòu)建

構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市路徑，應(yīng)針對其存在的上述問題和矛盾，著重圍繞入市前的確權(quán)登記、入市中的配套體系構(gòu)建及入市后的收益分配等方面展開，以此來構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度體系，進而培育農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等二級市場。

3.1 明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立規(guī)則

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提條件[4]?，F(xiàn)行制度僅明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)有權(quán)機關(guān)審批后設(shè)立,并未體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓主體與受讓主體的合意，亦未規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立所應(yīng)具備的“招拍掛”等出讓程序。因此，為促進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的順利開展應(yīng)盡快明確其使用權(quán)設(shè)立規(guī)則。

3.2 完成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)登記

使用權(quán)登記是不動產(chǎn)物權(quán)登記制度的重要內(nèi)容，但《物權(quán)法》并未對其作出明確規(guī)定?！皩庡a常接合片區(qū)”10個鎮(zhèn)的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)證的辦理狀況不佳，僅有21.6%的土地完成了確權(quán)登記頒證工作。作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律基礎(chǔ)，確權(quán)登記若未完成，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市便會嚴(yán)重受阻?！皩庡a常接合片區(qū)”作為國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度建立的重點試驗片區(qū)，急需完成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)登記。

3.3 加快村莊規(guī)劃、交易平臺等相關(guān)配套政策體系構(gòu)建

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在具體實施過程中，受到現(xiàn)行村莊規(guī)劃、價格體系、交易機制等諸多因素制約。由于村莊規(guī)劃體系的不完善，致使哪些地塊可以入市，哪些地塊禁止入市等入市范圍難以確定。且由于鎮(zhèn)和村莊控制性詳細(xì)規(guī)劃的缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃條件不充足、不充分，產(chǎn)業(yè)布局相對滯后。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價格多由入市雙方參照土地整理和拆遷安置成本及相鄰地塊成交案例中的價格來協(xié)商確定，并無基準(zhǔn)地價等公示地價進行參照，由于交易雙方均缺乏科學(xué)的參考價格，易導(dǎo)致土地使用權(quán)價格難以真實顯現(xiàn)，進而對實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)同價”造成阻礙。同時，由于交易平臺建設(shè)尚未完成，進一步加劇了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市難度。為此，應(yīng)加快制定村莊規(guī)劃，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地公示價格體系，完善交易平臺，使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市做到有章可循，有據(jù)可依。

3.4 構(gòu)造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地收益分配制度

土地制度的改革應(yīng)以土地收益在全社會的公平分享為原則,構(gòu)造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地收益分配制度?，F(xiàn)階段國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓收益分配制度已經(jīng)相對完善，構(gòu)造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地收益分配制度，重點是構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓收益分配機制[5]。結(jié)合“寧錫常接合片區(qū)”發(fā)展實際,構(gòu)造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地收益分配制度，應(yīng)將出讓收益在所有權(quán)人、農(nóng)村集體、農(nóng)民以及政府之間進行合理分配。所有權(quán)人享有主要的出讓收益，政府則通過收取土地增值收益調(diào)節(jié)稅收方式分享土地增值收益，農(nóng)民可通過指標(biāo)交易分享土地增值收益等。

4 結(jié) 論

綜上所述，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需關(guān)注多方面因素影響。在此基礎(chǔ)上，本文涉及的明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立規(guī)則、完成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記、加快村莊規(guī)劃、公示價格體系、交易平臺等相關(guān)配套政策體系構(gòu)建、構(gòu)造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地收益分配制度等內(nèi)容，則提供了可行性較高的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市路徑。