國內(nèi)外農(nóng)用地膜使用政策、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與回收狀況

靳拓，薛穎昊，張明明，周濤，劉宏金，張凱，習(xí)斌

1. 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站，北京 100125；2. 沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)土地與環(huán)境學(xué)院，遼寧 沈陽 110866；3. 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，湖南 長沙 410128；4. 山東農(nóng)業(yè)大學(xué)水利土木工程學(xué)院，山東 泰安 271018；5. 甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)技術(shù)推廣總站，甘肅 蘭州 730000；6. 內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010011；7. 山東省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)村能源總站，山東 濟(jì)南 250100

為了滿足日益增長的糧食需求和全球糧食安全的發(fā)展目標(biāo)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)越來越依賴以農(nóng)用地膜、溫室覆蓋物和塑料包裝袋為主的塑料制品。2016年，全球農(nóng)膜市場(chǎng)價(jià)值為74.8億美元，預(yù)計(jì)到2022年，將以復(fù)合年增長率5.9%的速度增長到105.7億美元（MarketsandMarkets，2017）。農(nóng)用地膜應(yīng)用日益廣泛，尤其在中國，農(nóng)用地膜覆蓋面積大、應(yīng)用范圍廣。2017年，中國農(nóng)用地膜使用量140.4萬噸，約占世界總量的70%，覆蓋面積近1.77×107 hm2，約占中國耕地面積的13%，占世界地膜覆蓋面積的90%（中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒委員會(huì)，2019）。農(nóng)用地膜覆蓋具有良好的增溫、保墑、除草等作用（Lament，2017），已成為中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上不可或缺的農(nóng)藝措施，為作物增產(chǎn)增收和保障中國糧食安全做出了巨大貢獻(xiàn)（薛穎昊等，2017）。

然而，由于長期重使用、輕回收，農(nóng)田地膜殘留污染在中國已較為廣泛，部分地區(qū)農(nóng)田地膜殘留污染日益嚴(yán)重，農(nóng)田地膜泛用濫用會(huì)給社會(huì)帶來巨大的環(huán)境成本。由于風(fēng)化作用破損，地膜碎片往往會(huì)混入或遺留在耕地中污染農(nóng)田土壤，進(jìn)而通過徑流污染海洋環(huán)境（Jambeck et al.，2015）。此外，將田間殘留地膜移除、回收處理成本較高。在中國地膜用量較高并多次耕作的地區(qū)，地膜殘留約 72—260 kg·hm-2（Liu et al.，2014）。殘膜會(huì)阻礙水分滲透和氣體交換，抑制植物根系生長并改變土壤微生物群落結(jié)構(gòu)，最終降低土壤生產(chǎn)力（Liu et al.，2014；Qian et al.，2018；嚴(yán)昌榮等，2016）。殘膜部分降解形成的土壤微塑粒污染也被認(rèn)為是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)健康和功能的新興威脅（De Souza Machado et al.，2018；Chae et al.，2018）。

目前中國農(nóng)田地膜殘留的處理方式主要有填埋、焚燒和回收再利用等方式，全國當(dāng)季農(nóng)膜回收率不足2/3（農(nóng)業(yè)部等，2016）。中國農(nóng)田地膜殘留回收再利用方式主要有三類，一是回收、分離篩選、清洗、再加工形成塑料再生顆粒，再進(jìn)行資源化利用，如再生塑料加工形成滴灌帶、育秧盤等；二是回收、打捆、垃圾焚燒發(fā)電能源化利用；三是回收、粗選后加工形成特制塑料制品利用，如木塑材料、井蓋等。缺少殘膜回收網(wǎng)點(diǎn)和再利用企業(yè)的地區(qū)，殘膜的不當(dāng)處理也是環(huán)境污染的重要來源之一，農(nóng)戶通常會(huì)將殘膜就地翻耕或與秸稈一起集中歸置到田頭，由于缺少有效的回收處理手段，導(dǎo)致殘膜被長期堆積在田間地頭，或隨風(fēng)吹散影響村容村貌，或被焚燒造成環(huán)境污染。一般認(rèn)為，焚燒殘膜會(huì)產(chǎn)生有機(jī)污染物呋喃和二噁英，造成大氣污染（Jayasekara et al.，2005）。其中，二噁英具有極強(qiáng)的致癌性和干擾機(jī)體內(nèi)分泌的作用（Levitan et al.，2003）。此外，塑料露天燃燒產(chǎn)生的細(xì)顆粒（直徑小于2.5 mm）還會(huì)引起中風(fēng)、哮喘、肺功能下降等呼吸道疾病（Hong et al.，2002）。鑒于此，世界各國相繼出臺(tái)了相應(yīng)的廢棄塑料回收法律（Koop et al.，2017），對(duì)聚乙烯農(nóng)用地膜等不可降解地膜的生產(chǎn)與使用做出了明確規(guī)范。

為解決地膜殘留引起的農(nóng)田“白色污染”問題，全生物可降解地膜替代技術(shù)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新趨勢(shì)。與傳統(tǒng)聚乙烯農(nóng)用地膜相比，生物降解地膜既可以基本滿足農(nóng)作物生長發(fā)育的需求，又可以消除地膜殘留的環(huán)境危害。但是由于其加工難度大，機(jī)械性能和耐水性要弱于傳統(tǒng)聚乙烯農(nóng)用地膜，在農(nóng)業(yè)氣候、自然條件、作物多樣性等因素的影響下，生物降解膜可控性較差，給推廣和應(yīng)用帶來了很大挑戰(zhàn)。已有不少文獻(xiàn)全面綜述了各種地膜的優(yōu)劣以及對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的影響（Steinmetz et al.，2016；Kyrikou et al.，2011；Yang et al.，2015；Kader et al.，2017）。但是，關(guān)于國內(nèi)外地膜殘留物評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、研究現(xiàn)狀、政策解決方案、回收利用模式，以及對(duì)地膜降解性能的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等尚需系統(tǒng)研究。

1 國內(nèi)外農(nóng)用地膜使用政策與標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)田土壤中聚乙烯農(nóng)用地膜殘留與積累已引起全球關(guān)注。為了遏制“白色污染”蔓延，國際上不約而同展開“限塑”甚至“禁塑”之戰(zhàn)，而農(nóng)用地膜是重要塑料用品，如何科學(xué)合理使用和回收地膜受到越來越多的關(guān)注。目前，全球已有60多個(gè)國家出臺(tái)了相關(guān)限制塑料使用的政策或法令。而為了解決農(nóng)用地膜殘留問題，規(guī)范地膜的市場(chǎng)化應(yīng)用，國內(nèi)外相繼出臺(tái)了相關(guān)使用政策與標(biāo)準(zhǔn)，為地膜覆蓋技術(shù)的合理利用提供了參考借鑒。

1.1 美國農(nóng)用地膜使用政策與標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于農(nóng)用地膜的合理使用制度，1990年的農(nóng)業(yè)法案要求包括農(nóng)用地膜在內(nèi)的農(nóng)業(yè)投入品要合理使用，禁止濫用。美國每年使用農(nóng)用地膜約 45萬噸，并投入較大力度從事新型可降解地膜的研究工作。美國的可降解地膜技術(shù)處于世界領(lǐng)先的地位，有超過 50%的州政府已經(jīng)出臺(tái)法律要求加大可降解地膜的研發(fā)與使用。對(duì)于農(nóng)用地膜標(biāo)準(zhǔn)，美國材料與試驗(yàn)協(xié)會(huì)制定了專門的ASTM D4397-02標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定農(nóng)用地膜的厚度范圍為 0.025—0.250 mm，平均厚度偏差為±20%，即最薄地膜厚度也應(yīng)達(dá)到0.02 mm以上。

但是美國市場(chǎng)上對(duì)農(nóng)用地膜的類型定義含糊不清。以生物可降解地膜為例，2014年，美國農(nóng)業(yè)部（USDA）國家有機(jī)認(rèn)證項(xiàng)目將生物可降解地膜添加到有機(jī)認(rèn)證生產(chǎn)的許可物質(zhì)清單，并為此制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)（OMRI，2015）。但在此之前，北美市場(chǎng)上沒有 100%生物基的生物薄膜，大多產(chǎn)品僅包含10%—20%生物基材料，主要組成部分則為化石燃料、染料以及加工助劑的混合物（表1）。

表1 常見生物可降解聚合物、合成來源和它們?cè)谕寥乐械念A(yù)估降解率1）Table 1 Common biodegradable polymers, synthetic sources and their estimated degradation rate in soil

氧化降解地膜和光降解地膜在美國也有一定的市場(chǎng)，但市場(chǎng)對(duì)其定義同樣混亂，甚至有商家將氧化降解地膜貼上生物可降解地膜的標(biāo)簽進(jìn)行銷售。氧/光降解地膜在陽光或高溫下會(huì)開始裂解，逐步變脆并碎片化，形成更小的塑料碎片，最終分解成納米級(jí)塑料顆粒殘留物。然而，對(duì)大多數(shù)氧/光降解地膜的評(píng)估都需要在光熱條件下進(jìn)行預(yù)處理，即使在溫度和光條件嚴(yán)格控制的實(shí)驗(yàn)室環(huán)境中，其生物降解速度也非常慢（Rillig et al.，2017）。因此，實(shí)驗(yàn)室評(píng)估條件并不能簡單類比為自然環(huán)境條件。在自然環(huán)境條件下，氧/光降解地膜的降解率明顯低于實(shí)驗(yàn)預(yù)估速率，其分解成塑料碎片的時(shí)間約為2—5年。按照國際標(biāo)準(zhǔn)EN 13432和ASTM 6400的定義，氧/光降解地膜是不可堆肥的（The Parliamentary Commissioner for the Environment，2018）。同樣，在自然環(huán)境條件下，氧/光降解地膜在土壤和水中的生物降解程度也非常有限。因此，氧/光降解塑料不應(yīng)被標(biāo)識(shí)為可堆肥或生物降解塑料進(jìn)行銷售。表2為評(píng)估塑料降解速率國際標(biāo)準(zhǔn)和美國標(biāo)準(zhǔn)的匯總。

表2 在堆肥條件下評(píng)估塑料可降解性的國際和美國標(biāo)準(zhǔn)Table 2 International and American standards for evaluating degradability of plastics under composting conditions

1.2 歐盟農(nóng)用地膜使用政策與標(biāo)準(zhǔn)

2012年歐洲地區(qū)農(nóng)用地膜產(chǎn)量達(dá)51.25×104t，2016年增長至 79.01×104t，同比 2015年增長了9.98%。歐洲最主要的標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)是CEN/CENELEC，其頒布的EN 13206標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)已更新到2017年版本，該標(biāo)準(zhǔn)將0.025—0.200 mm地膜的厚度劃分為5個(gè)等級(jí)，地膜生產(chǎn)中允許的地膜最低平均厚度為0.025 mm，偏差±5%。

歐盟市場(chǎng)上每年有超過 3000 t薄膜是可降解的，其中只有2000 t符合最高降解標(biāo)準(zhǔn)，只有法國、意大利出臺(tái)了土壤中塑料生物降解標(biāo)準(zhǔn)，而西班牙、英國和德國還沒有出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)（European Commission，2019a）。2017年7月初，一項(xiàng)關(guān)于生物可降解地膜的修正案獲得歐洲議會(huì)內(nèi)部市場(chǎng)和消費(fèi)保護(hù)委員會(huì)（IMCO）、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展委員會(huì)（AGRI）、歐洲議會(huì)環(huán)境公共衛(wèi)生和食品安全委員會(huì)（ENVI）的批準(zhǔn)。該項(xiàng)修正案提出了生物可降解地膜具備的創(chuàng)新潛力，認(rèn)為生物可降解地膜可以帶來積極的農(nóng)藝效果并有助于避免田間微塑料的堆積問題（European Commission，2018a）。同年 10月，歐洲議會(huì)全體會(huì)議投票支持在歐盟肥料法規(guī)修訂中添加生物可降解地膜，將生物可降解地膜納入歐盟肥料法規(guī)，將有助于協(xié)調(diào)歐盟各成員國的法規(guī)，并創(chuàng)建一個(gè)用于農(nóng)業(yè)的生物基或生物可降解材料的單一市場(chǎng)。2018年 1月，歐洲標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)/塑料技術(shù)委員會(huì)（CEN/TC）聯(lián)合發(fā)布了歐洲標(biāo)準(zhǔn)EN 17033：Plastics Biodegradable mulch films for use in agriculture and horticulture requirements and test methods（CEN，2017；Briassoulis et al.，2018）。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了生物可降解地膜的組成、在土壤中的生物可降解性、生態(tài)毒性、機(jī)械和光學(xué)性能以及上述各類別的測(cè)試程序。在EN 17033頒布之前，沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化組織（如ISO標(biāo)準(zhǔn)、ASTM標(biāo)準(zhǔn)或CEN）頒布過直接與土壤中塑料生物降解相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。自1996年和2001年以來，國際上只分別出臺(tái)了堆肥和海洋環(huán)境下塑料生物降解標(biāo)準(zhǔn)（如ASTM D6400和D6691），而這些標(biāo)準(zhǔn)常被曲解為反映土壤中塑料生物降解的標(biāo)準(zhǔn)。表3為塑料薄膜制品降解性的歐盟標(biāo)準(zhǔn)/國際標(biāo)準(zhǔn)匯總。

1.3 日本農(nóng)用地膜使用政策與標(biāo)準(zhǔn)

1956年，日本工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)制定了聚乙烯農(nóng)用地膜標(biāo)準(zhǔn)，并于1994年對(duì)其進(jìn)行重新修訂，形成了現(xiàn)在的聚乙烯農(nóng)用地膜標(biāo)準(zhǔn)JIS K 6784（李兵，2009）。在該標(biāo)準(zhǔn)中，要求聚乙烯農(nóng)用地膜厚度必須在0.020 mm以上，并具有較高的強(qiáng)度，使用后回收時(shí)不發(fā)生大面積的破碎斷裂，否則產(chǎn)品將被視為不合格。

從 70年代起，日本就已經(jīng)開始提高資源利用率，旨在從源頭上減少垃圾產(chǎn)生。尤其是2000年施行的3R政策——即減少（Reduce）、再使用（Reuse）和循環(huán)再利用（Recycle），使日本的塑料垃圾回收率大幅提高，傳統(tǒng)的垃圾焚燒逐漸失去市場(chǎng)份額。1970年，日本政府頒布實(shí)施了《日本廢棄物處理及清掃法》，對(duì)農(nóng)用地膜污染防治作出明確規(guī)定，要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)將農(nóng)用地膜按類別分揀，并交送至指定的廢舊地膜回收處，期間產(chǎn)生的費(fèi)用由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自己承擔(dān)。對(duì)于按照法定厚度生產(chǎn)的地膜，在使用過程中，要多次重復(fù)利用，以節(jié)約資源，達(dá)到物盡其用的目的。嚴(yán)禁采取法律明確規(guī)定處理方法以外的手段處理廢舊農(nóng)用地膜，只能上交再利用，而不能私自以危害環(huán)境的方式進(jìn)行處理。規(guī)定農(nóng)民不能私自扔掉、或在田頭焚燒和填埋廢舊地膜，如私自焚燒將予以3年以下監(jiān)禁或是1000萬日元罰款。每個(gè)生產(chǎn)者都有義務(wù)將廢舊地膜按照要求回收、清洗、打包、并送至規(guī)定的地點(diǎn)進(jìn)行集中分揀和分類。該條例同時(shí)要求，農(nóng)民要對(duì)使用后地膜進(jìn)行回收、清洗，然后按照重量付費(fèi)交給日本農(nóng)協(xié)管理下的產(chǎn)業(yè)廢物管理公司，公司對(duì)回收地膜進(jìn)行再處理，制成燃料塊后賣給有關(guān)能源企業(yè)（曲陽，2005；于利民，2017）。

2009年，日本成立了生物分解農(nóng)用材料協(xié)會(huì)專門研究和推廣生物降解地膜的使用，目前，生物降解地膜已占日本地膜總量的 5%以上。日本從事生物降解材料標(biāo)準(zhǔn)工作的是日本生物降解材料協(xié)會(huì)（BPS），該機(jī)構(gòu)的主要目的是推廣生物降解塑料技術(shù)和促使生物降解塑料廣泛的商業(yè)化應(yīng)用。1994年，在有關(guān)生物降解塑料降解能力的大量試驗(yàn)基礎(chǔ)上制定了一個(gè)日本工業(yè)方法標(biāo)準(zhǔn) JISK 6590（生物降解塑料測(cè)試方法標(biāo)準(zhǔn)），國際標(biāo)準(zhǔn)組織于1999年在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上制定了 ISO 14851（水系培養(yǎng)液中需氧條件下塑料材料生物降解能力的測(cè)定—通過測(cè)定密封容器中氧氣消耗量的方法）。

1.4 中國農(nóng)用地膜使用政策與標(biāo)準(zhǔn)

近年來，中央和地方有關(guān)部門逐步重視農(nóng)用地膜污染治理工作，相關(guān)文件和政策陸續(xù)出臺(tái)。2016年5月28日，國務(wù)院制定《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，要求盡快出臺(tái)廢棄農(nóng)膜回收利用部門規(guī)章，修訂農(nóng)膜標(biāo)準(zhǔn)，提高厚度要求，研究制定可降解農(nóng)膜標(biāo)準(zhǔn)（國務(wù)院，2016）。近年來，甘肅省政府相繼出臺(tái)了《甘肅省人民政府辦公廳批轉(zhuǎn)省農(nóng)牧廳關(guān)于加強(qiáng)廢舊農(nóng)膜回收利用推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染治理工作意見的通知》《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于集中治理殘留廢舊農(nóng)膜的通知》《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》以及《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用與尾菜處理利用行動(dòng)方案》等。新疆出臺(tái)了《新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)田地膜管理?xiàng)l例》，明確了農(nóng)田地膜生產(chǎn)、銷售、使用和廢舊農(nóng)田地膜回收利用等情況的監(jiān)督檢查準(zhǔn)則。2019年1月1日起，《中華人民共和國土壤污染防治法》正式實(shí)施，明確要求加強(qiáng)農(nóng)用薄膜使用控制，落實(shí)各主體回收廢棄農(nóng)用薄膜的法律責(zé)任，對(duì)于未按照規(guī)定及時(shí)回收農(nóng)用薄膜的行為第一次有了罰則。2019年6月26日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)用地膜污染防治的意見》，更是明確了地膜污染防治的總體要求、制度措施、重點(diǎn)任務(wù)和政策保障，是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)地膜污染防治工作的綱領(lǐng)性文件。2019年12月5日，為建立健全農(nóng)用薄膜管理制度，按照《中華人民共和國土壤污染防治法》有關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部起草形成了《農(nóng)用薄膜管理辦法（試行）（征求意見稿）》，面向社會(huì)公開征求意見（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，2019）。2020年1月16日，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部正式印發(fā)“禁塑令”——《進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》，意見中對(duì)于農(nóng)田地膜有多條明確要求，如禁止生產(chǎn)和銷售厚度小于0.01 mm的聚乙烯農(nóng)用地膜；在重點(diǎn)覆膜區(qū)域，結(jié)合農(nóng)藝措施規(guī)?；茝V可降解地膜；建立健全廢舊農(nóng)膜回收體系；推進(jìn)農(nóng)田殘留地膜清理整治工作，逐步降低農(nóng)田殘留地膜量；開展廢舊農(nóng)膜回收利用試點(diǎn)示范；以降解安全可控性、規(guī)模化應(yīng)用經(jīng)濟(jì)性等為重點(diǎn)，開展可降解地膜等技術(shù)驗(yàn)證和產(chǎn)品遴選（國家發(fā)展改革委等，2020）。

表3 在堆肥條件下評(píng)估塑料可降解性的國際和歐盟標(biāo)準(zhǔn)Table 3 International and European standards for evaluating degradability of plastics under composting conditions

關(guān)于農(nóng)用地膜行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，1984年，原中國輕工部發(fā)布實(shí)施了SG 369—1984《聚乙烯吹塑農(nóng)用地面覆蓋薄膜》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，1992年修訂為國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn) GB 13735—1992《聚乙烯吹塑農(nóng)用地膜覆蓋薄膜》。GB 13735—1992發(fā)布施行以來，標(biāo)齡已長達(dá)20多年，標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)要求已不能滿足生產(chǎn)和使用要求。因此，2017年10月14日，新修訂的GB 13735—2017《聚乙烯吹塑農(nóng)用地膜覆蓋薄膜》國家標(biāo)準(zhǔn)正式頒布（席琳，2018）。新標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地膜的適用范圍、分類、產(chǎn)品等級(jí)、厚度和偏差、拉伸性能、耐候性能等多項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了修訂，提高了地膜的厚度下限，有利于地膜機(jī)播作業(yè)和回收再利用。2018年7月1日，GB/T35795—2017《全生物降解農(nóng)用地面覆蓋薄膜》國家標(biāo)準(zhǔn)正式實(shí)施。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了全生物降解農(nóng)用地膜一些重要性能技術(shù)要求，包括規(guī)格與規(guī)格尺寸偏差、外觀、力學(xué)性能、水蒸氣透過量、重金屬含量、生物降解性能、人工氣候老化性能（翁云宣等，2017）。這些新國標(biāo)的發(fā)布對(duì)于解決中國農(nóng)田地膜殘留問題、減少農(nóng)田“白色污染”、逐步改善土壤環(huán)境質(zhì)量等具有重要意義。

2 國內(nèi)外廢舊農(nóng)用地膜回收及處理現(xiàn)狀

2.1 國外廢舊農(nóng)用地膜回收及處理現(xiàn)狀

美國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2013年美國農(nóng)用地膜用量為65×104t，比2003年增長35%，其中聚乙烯農(nóng)用地膜 16.6×104t，聚氯乙烯農(nóng)用地膜6.6×104t。美國是全世界較早制定廢舊地膜回收立法的國家會(huì)議，在1970年就頒布了《資源回收法》，對(duì)廢舊農(nóng)膜的回收主體、回收方法、相關(guān)主體的義務(wù)都做了較為詳盡的規(guī)定。該方案提出，農(nóng)民有義務(wù)回收廢舊的農(nóng)用薄膜，并應(yīng)將廢舊的農(nóng)用薄膜送到廢膜中轉(zhuǎn)配送中心或者廢物處理廠，農(nóng)用薄膜制造商和進(jìn)口商也有義務(wù)收集和處理廢舊農(nóng)用薄膜，美國各州都有政府批準(zhǔn)并公示在相關(guān)網(wǎng)站上的回收企業(yè)。目前，美國30個(gè)州政府已出臺(tái)農(nóng)用塑料法規(guī)，促進(jìn)農(nóng)用薄膜廢棄物的回收。同時(shí)，美國很多州成立了農(nóng)用薄膜管理協(xié)會(huì)，通常會(huì)以附加銷售農(nóng)用薄膜費(fèi)用的方式收取回收費(fèi)用，也有很多州建立了鼓勵(lì)優(yōu)惠政策，以上交的回收量為依據(jù)，收取農(nóng)民更加便宜的回收處理費(fèi)用，收取的費(fèi)用再由協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)用于協(xié)助回收塑料（胡鈺等，2019）。

在歐洲，農(nóng)用地膜是唯一一種沒有任何立法就可以回收的塑料廢棄物。以2014年為例，歐盟產(chǎn)生了132.6×104t農(nóng)用地膜垃圾，德國、意大利、西班牙、英國、法國和波蘭是最大的6個(gè)廢舊地膜生產(chǎn)國。目前，有5個(gè)歐盟成員國實(shí)施了國家回收計(jì)劃，大部分國家的回收率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于平均水平。廢舊地膜回收率最高的為瑞典（68%）和愛爾蘭（63%），而東歐國家的回收率則較低（保加利亞、羅馬尼亞、斯洛文尼亞和斯洛伐克基本為0%）。盡管農(nóng)用塑料由于產(chǎn)量大、材料相對(duì)均勻，具有很高的回收潛力，但在歐盟，只有28%的農(nóng)用廢舊地膜被回收，30%被送到能源回收設(shè)施，42%被送到垃圾填埋場(chǎng)（European Commission，2018b；European Commission，2018a；European Commission，2019b；European Commission，2019c）。許多原因造成了廢舊膜的低回用率和回收率。首先，歐盟農(nóng)用地膜回收沒有充分的檢測(cè)框架，不能為市場(chǎng)提供足夠透明和可靠的廢舊膜信息；其次，日益復(fù)雜的加工工藝和包裝加大了地膜回收的復(fù)雜性和回收成本，如各種聚合物添加劑、包裝上標(biāo)簽油墨、包裝的不良設(shè)計(jì)都會(huì)對(duì)最終回收物產(chǎn)生負(fù)面影響。雖然回收和分類技術(shù)在過去幾年有了很大的改善，但是，回收再利用技術(shù)還有很大的發(fā)展空間，再生材料質(zhì)量的提高仍需要更多的投資和研究。

在日本，廢舊地膜回收處理納入農(nóng)業(yè)塑料回收處理系統(tǒng)，日本農(nóng)協(xié)是組織地膜覆蓋技術(shù)應(yīng)用和地膜回收的主體。日本基層農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)按照《日本廢棄物處理及清掃法》的有關(guān)規(guī)定，組織地膜使用后的回收處理工作（Ministry of the Environment，2012）。地膜從田間到地頭的回收，直接由農(nóng)民自己完成。因地膜強(qiáng)度較高，回收較為容易，農(nóng)民既有用小型卷膜回收機(jī)回收的，也有直接手工回收的?；厥盏教镱^的地膜，需要農(nóng)民清雜處理，余下的轉(zhuǎn)運(yùn)和處理環(huán)節(jié)，交由日本農(nóng)協(xié)下屬的農(nóng)業(yè)廢舊塑料回收處理公司進(jìn)行。在日本農(nóng)村，地膜以村鎮(zhèn)為單元分散或集中回收，農(nóng)業(yè)廢舊塑料回收處理公司每年發(fā)放2—3次傳單提前告知農(nóng)民?；厥仗幚碣M(fèi)用每公斤30—35日元，加上事務(wù)性費(fèi)用，每公斤共需40—50日元。這筆費(fèi)用大部分由農(nóng)民承擔(dān)，在一些地方也有村鎮(zhèn)政府、日本農(nóng)協(xié)和農(nóng)民各自承擔(dān)1/3。一般情況下，農(nóng)協(xié)往往比村鎮(zhèn)政府承擔(dān)得更多一些。近年，由于各地農(nóng)協(xié)合并調(diào)整導(dǎo)致回收?qǐng)鏊鶞p少，正在成為一個(gè)新出現(xiàn)的問題。另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者老齡化趨勢(shì)嚴(yán)重，年老體弱者搬運(yùn)困難，也正在成為地膜回收面臨的新難題。據(jù)日本《每日新聞》報(bào)道，日本政府的新政策旨在到2035年實(shí)現(xiàn)新塑料的100%回收，并鼓勵(lì)使用來自植物的生物塑料。日本也想推廣生物可降解材料，但到目前為止，這些政策主要是理論上的，沒有具體的立法實(shí)踐。

2.2 國內(nèi)廢舊農(nóng)用地膜回收及處理現(xiàn)狀

與國外相比，長期以來，中國對(duì)農(nóng)用地膜的厚度要求較低，在GB 13735—2017《聚乙烯吹塑農(nóng)用地膜覆蓋薄膜》頒布以前，推廣使用的是0.008 mm左右的農(nóng)用地膜，但標(biāo)準(zhǔn)值極限偏差正負(fù)0.003 mm都為合格品，且允許有20%的測(cè)量點(diǎn)超過極限偏差正負(fù)0.001 mm。因此，市場(chǎng)上生產(chǎn)流通的地膜厚度多為 0.004—0.006 mm，這種厚度的地膜抗拉能力低，容易破碎且易老化，殘留在土壤中，人工和機(jī)械都很難清除，即使勉強(qiáng)清除也會(huì)與土壤雜草混合，回收再利用的難度大（馬蕾等，2019）。同時(shí)隨著農(nóng)用薄膜用量和使用年限的不斷增加，在局部地區(qū)造成“白色污染”，已成為中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展面臨的突出問題。國家相關(guān)部門出臺(tái)了一系列文件，以遏制“白色污染”。2016年5月28日，國務(wù)院制定的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定了以下目標(biāo)：加強(qiáng)廢棄農(nóng)膜回收利用，嚴(yán)厲打擊違法生產(chǎn)和銷售不合格農(nóng)膜的行為，建立健全廢棄農(nóng)膜回收貯運(yùn)和綜合利用網(wǎng)絡(luò)，開展廢棄農(nóng)膜回收利用試點(diǎn)；到2020年，河北、遼寧、山東、河南、甘肅、新疆等農(nóng)用薄膜使用量較高省份力爭實(shí)現(xiàn)廢棄農(nóng)用薄膜全面回收利用。2017年5月18日，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)膜回收行動(dòng)方案》，提出農(nóng)膜回收行動(dòng)要以西北為重點(diǎn)區(qū)域，以棉花、玉米、馬鈴薯為重點(diǎn)作物，以加厚地膜應(yīng)用、機(jī)械化撿拾、專業(yè)化回收、資源化利用為主攻方向，完善扶持政策，加強(qiáng)試點(diǎn)示范，強(qiáng)化科技支撐，創(chuàng)新回收機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)用薄膜回收，提升廢舊農(nóng)用薄膜資源化利用水平，防控“白色污染”（農(nóng)業(yè)部新聞辦公室，2017）。中國機(jī)械化地膜回收研究方面也取得了一定進(jìn)展，如研發(fā)了鏈條導(dǎo)軌式、鏟鏈?zhǔn)?、鏟篩式、齒鏈?zhǔn)脚c鏟掘篩分式等多種殘膜回收機(jī)，并形成了比較合理的技術(shù)方案（薛穎昊等，2017）。

近年來，各級(jí)農(nóng)業(yè)部門也加大了農(nóng)用薄膜回收利用和污染治理的工作力度，農(nóng)用薄膜回收示范面積不斷擴(kuò)大，一些重點(diǎn)區(qū)域的“白色污染”已得到有效控制，廢舊農(nóng)膜回收率也不斷提高。甘肅于2011年在全國率先設(shè)立了省級(jí)財(cái)政廢舊農(nóng)用薄膜回收利用專項(xiàng)資金，采用“財(cái)政貼息、先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式，扶持建設(shè)了一批基本覆蓋全省主要用膜地區(qū)的加工企業(yè)和回收網(wǎng)點(diǎn)。目前，甘肅已建成廢舊地膜回收利用企業(yè)200余家、回收網(wǎng)點(diǎn)2000多個(gè)，基本健全了涵蓋撿拾、回收、資源化利用等環(huán)節(jié)的廢舊農(nóng)用薄膜回收利用網(wǎng)絡(luò)體系。2018年，甘肅地膜用量17.07×104t，回收近14×104t，回收利用率達(dá)到81%。新疆累計(jì)建成104個(gè)廢舊地膜回收加工廠，499個(gè)廢舊農(nóng)膜回收站，基本實(shí)現(xiàn)了重點(diǎn)區(qū)域全覆蓋，新疆 40個(gè)廢舊地膜回收利用示范縣覆膜面積203.40×104hm-2，使用農(nóng)膜13.47×104t，回收率已接近80%。內(nèi)蒙扶持培育回收加工的企業(yè)、合作社共計(jì)21家，新設(shè)鄉(xiāng)村回收網(wǎng)點(diǎn)225個(gè)，內(nèi)蒙古 15個(gè)農(nóng)膜回收行動(dòng)示范旗縣累計(jì)回收面積超過36×104hm-2，當(dāng)季回收率達(dá)到80%。

甘肅、新疆、內(nèi)蒙古等的農(nóng)用薄膜回收實(shí)踐為其它省份積累了經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了條件，起到了一定的示范和導(dǎo)向作用，其他地區(qū)的地膜回收工作也取得明顯進(jìn)展。河北在地膜使用量大和污染問題突出的24個(gè)縣（市、區(qū)），實(shí)施了地膜科學(xué)使用農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)示范項(xiàng)目，建設(shè)廢舊地膜回收加工企業(yè) 24家和一批回收網(wǎng)點(diǎn)，廢舊地膜企業(yè)加工能力達(dá)到2.29×104t，覆蓋回收面積 36×104hm-2。遼寧利用春耕備耕、積極開展農(nóng)用地膜回收，全省通過行政推動(dòng)、宣傳培訓(xùn)等方式，廣泛動(dòng)員群眾，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶和農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體積極性，在春播前，鼓勵(lì)和支持增加農(nóng)膜回收機(jī)械，充分發(fā)揮農(nóng)機(jī)作業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高了地膜回收效率，鞍山市、營口市和阜新市等地區(qū)的地膜回收率達(dá)到了80%以上。山東積極開展了包括地膜污染防治的耕地質(zhì)量提升計(jì)劃，新建了5個(gè)地膜污染防治工程示范縣。山西深入實(shí)施地膜污染治理，打造了3個(gè)地膜回收示范縣，整縣推進(jìn)地膜回收與綜合利用。寧夏積極索建立覆膜收膜一條龍服務(wù)、殘膜回收獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、“以舊換新”等機(jī)制，新建回收網(wǎng)點(diǎn)220個(gè)，扶持加工企業(yè)28家。吉林長春新建農(nóng)膜回收網(wǎng)點(diǎn)17個(gè)，回收加工企業(yè)3個(gè)，實(shí)現(xiàn)地膜回收面積3.63×104hm-2。

3 對(duì)中國農(nóng)用地膜政策標(biāo)準(zhǔn)制定的啟發(fā)和建議

其他國家農(nóng)膜回收的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和有效做法，對(duì)中國制定農(nóng)用地膜政策和標(biāo)準(zhǔn)有一定的借鑒意義?？偨Y(jié)國內(nèi)外相關(guān)農(nóng)膜政策標(biāo)準(zhǔn)及廢舊地膜回收體系，可以看出，發(fā)達(dá)國家農(nóng)膜政策與標(biāo)準(zhǔn)以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，立法體系相對(duì)完善。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想指導(dǎo)下，發(fā)達(dá)國家對(duì)農(nóng)膜污染的防治貫穿到了農(nóng)膜生產(chǎn)利用回收的全過程。2015年歐盟啟動(dòng)了相應(yīng)的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃”，塑料戰(zhàn)略是該計(jì)劃中第一個(gè)歐盟層面的政策框架，通過引入特定材料生命周期的辦法，將循環(huán)設(shè)計(jì)、使用、再利用和再循環(huán)等活動(dòng)納入到整個(gè)塑料產(chǎn)品的價(jià)值鏈中。事實(shí)上，農(nóng)用地膜產(chǎn)品的整個(gè)生命周期（生產(chǎn)、銷售、使用、回收、再利用）既相互獨(dú)立，又相互依存。例如，在產(chǎn)品的上游生產(chǎn)階段，很多自然科學(xué)和工程學(xué)在此發(fā)揮作用，以解決技術(shù)問題；但在回收處理這一下游階段，往往因產(chǎn)品來源不同，回收處理方式也不同，意味著對(duì)廢舊農(nóng)膜回收再利用不能采取一刀切的處理方式。有了科學(xué)思想的指導(dǎo)，還需要完善相關(guān)的配套法規(guī)。從上述發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，這些國家大都建立了自己的固體廢棄物處理相關(guān)的法律法規(guī)，體現(xiàn)著發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)的基本思想，發(fā)達(dá)國家在防治農(nóng)膜環(huán)境污染時(shí)，大都涉及到全流程的監(jiān)督管理，具體從農(nóng)膜的生產(chǎn)、流通、銷售、使用、回收、監(jiān)督等一系列的流程。如日本對(duì)農(nóng)膜生產(chǎn)環(huán)節(jié)的厚度予以嚴(yán)格監(jiān)管，在回收農(nóng)膜方面規(guī)定不等私自焚燒。這些國家不僅在法律中明文規(guī)定如何防治這些污染，而且在行政方面予以相關(guān)配套政策和專門性立法的強(qiáng)有力配合。

中國的農(nóng)用地膜污染防治工作總體起步較晚，雖然取得了一定成效，但還面臨一些困難和問題，防治任務(wù)依然艱巨。具體來看，一是政策不健全，以綠色發(fā)展為導(dǎo)向的農(nóng)用地膜污染防治政策尚未建立，對(duì)回收利用環(huán)節(jié)的激勵(lì)作用有限，農(nóng)膜回收加工行業(yè)盈利空間有限，缺乏稅費(fèi)、用電、用地等方面的政策扶持。二是監(jiān)管有難度，執(zhí)行不到位，新地膜強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)已實(shí)施近兩年，但市場(chǎng)上銷售的不達(dá)標(biāo)地膜比例依然較高，超薄、易碎地膜依然大量存在，撿拾困難，同時(shí)，農(nóng)膜生產(chǎn)企業(yè)存在小散亂現(xiàn)象，生產(chǎn)準(zhǔn)入門檻低，導(dǎo)致無序競爭，從源頭上增加了農(nóng)膜回收的難度。三是回收、替代技術(shù)不成熟，目前，農(nóng)用地膜回收主要以人工撿拾為主，缺乏經(jīng)濟(jì)可行的機(jī)械回收技術(shù)，回收作業(yè)成本高、效率低；全生物降解地膜替代技術(shù)仍處于試驗(yàn)示范階段，產(chǎn)品價(jià)格高，穩(wěn)定性和安全性有待驗(yàn)證，短期難以大面積推廣應(yīng)用。

農(nóng)用地膜使用涉及到自然條件、生產(chǎn)技術(shù)、耕作方式等一系列綜合因素作用，因此，其防治也需綜合施策。有效的政策既要減少污染造成的社會(huì)成本，又要保護(hù)環(huán)境，這不僅需要可靠的科學(xué)依據(jù)，有效的政策流程，還需要專門的立法支持。因此，建議以回收利用、減量替代為主要治理方式，因地制宜、重點(diǎn)突破，統(tǒng)籌農(nóng)膜污染的環(huán)境壓力、農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力和廢舊農(nóng)膜回收利用能力，協(xié)同推進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)農(nóng)田“白色污染”防治。一是推進(jìn)全程監(jiān)管。加快出臺(tái)《農(nóng)用薄膜管理辦法》，明確生產(chǎn)、流通、使用、回收利用等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任，建立全程監(jiān)管體系。大力推廣普及標(biāo)準(zhǔn)地膜，配合市場(chǎng)監(jiān)管等部門做好地膜產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管和流通流域監(jiān)管，從源頭上杜絕脫標(biāo)地膜進(jìn)入市場(chǎng)、鋪進(jìn)農(nóng)田。二是推進(jìn)源頭減量。開展地膜覆蓋技術(shù)適宜性評(píng)價(jià)，強(qiáng)化地膜使用控制。對(duì)水熱資源條件較好的地區(qū)，通過抗旱品種選育、倒茬輪作、適期揭膜等方式，減少地膜覆蓋或不再使用地膜；對(duì)資源稟賦較差的地區(qū)，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整、一膜多年使用、改進(jìn)覆蓋等方式，提高使用效率，降低使用強(qiáng)度。三是推進(jìn)回收利用。推動(dòng)完善政府扶持、市場(chǎng)主導(dǎo)的農(nóng)膜回收利用體系，加大財(cái)政補(bǔ)貼調(diào)整力度，逐步擴(kuò)大農(nóng)膜治理示范縣實(shí)施范圍。探索農(nóng)膜回收利用長效機(jī)制，推動(dòng)建立區(qū)域性綠色補(bǔ)貼政策，繼續(xù)探索“誰生產(chǎn)、誰回收”的農(nóng)膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸機(jī)制。四是推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。依托國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系等平臺(tái)，加大高強(qiáng)度地膜、地膜回收撿拾機(jī)具、地膜資源化利用等產(chǎn)品設(shè)備的研發(fā)力度。加強(qiáng)可降解地膜產(chǎn)品和技術(shù)跟蹤，重點(diǎn)開展可控性、經(jīng)濟(jì)性、安全性驗(yàn)證及環(huán)境影響評(píng)價(jià)，制定完善評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。