鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃改革探路

胥大偉

2019年11月1日，四川新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作全面啟動(dòng)，各市（州）、區(qū)縣的調(diào)整方案陸續(xù)出臺(tái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為行政區(qū)劃的基礎(chǔ)單元，類(lèi)似于“神經(jīng)末梢”，但它卻是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的根基所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，極具挑戰(zhàn)性。

“宜合則合”

“數(shù)量多、規(guī)模小、密度大、實(shí)力弱”是四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀。

一組數(shù)據(jù)顯示，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量居全國(guó)第一，全省平均每個(gè)縣設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)25個(gè)，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。而四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口為1.8萬(wàn)人，只占全國(guó)平均水平的51.7%，人口最少的鄉(xiāng)僅265人。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均面積106平方千米，只占全國(guó)平均水平的44.2%，面積最小的鎮(zhèn)不到0.3平方千米。鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP平均8.8億元，比河南省平均水平少了10.8億元。

四川省委書(shū)記彭清華指出，不合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置，導(dǎo)致微觀體系不適應(yīng)宏觀戰(zhàn)略、空間布局不適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、管理架構(gòu)不適應(yīng)治理現(xiàn)代化要求。四川希望推動(dòng)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，從根本上來(lái)清除鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展上存在的體制機(jī)制障礙。

據(jù)悉，四川這輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革計(jì)劃兩年內(nèi)完成，力爭(zhēng)在現(xiàn)有數(shù)量的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制減少30%左右。

自今年6月初啟動(dòng)調(diào)整以來(lái)，百日之內(nèi)，遂寧市鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量由131個(gè)減少到95個(gè)，減幅27.5%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口達(dá)3.95萬(wàn)人、平均面積56.57平方千米，均比調(diào)整前提高38%。

在此輪四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革中，遂寧市的角色類(lèi)似于“探路者”。領(lǐng)到任務(wù)的遂寧市，首先要解決的是“哪些鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要撤并”以及“誰(shuí)和誰(shuí)合并”的問(wèn)題。

遂寧市民政局副局長(zhǎng)劉文明介紹，遂寧采用“正向模式”來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的撤并重組。按照地域相連、產(chǎn)業(yè)相似、人緣相親、生活相融的原則，打破原有行政壁壘，撤銷(xiāo)合并“犬牙交錯(cuò)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的撤并總體思路是大鎮(zhèn)并小鎮(zhèn)，強(qiáng)鎮(zhèn)并弱鎮(zhèn)，向中心鎮(zhèn)集聚、往產(chǎn)業(yè)連片地區(qū)撤并，結(jié)合交通區(qū)位進(jìn)行合并重組，不存在“弱弱”組合。例如，赤城鎮(zhèn)兼并了交通閉塞的下東鄉(xiāng);地處邊緣地區(qū)的青堤鄉(xiāng)被撤并到經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的沱牌鎮(zhèn)。

而鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的設(shè)置如何做到科學(xué)性，則是另一道難題。

按照四川省擬定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，人口需要達(dá)到3萬(wàn)人，面積達(dá)60平方公里。而在基層的實(shí)際操作中，其實(shí)并不完全按照省定指標(biāo)來(lái)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模。例如在此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革中，遂寧市射洪市將玉太鄉(xiāng)、金鶴鄉(xiāng)合并到大榆鎮(zhèn)。“三合一”后，新大榆鎮(zhèn)面積達(dá)到112平方公里，成為射洪面積最大、人口最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此番撤并操作的背后，是出于未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮，射洪市希望借此推進(jìn)“中國(guó)鋰電之都”、西部國(guó)際技術(shù)合作產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)。

力求平順

事實(shí)上，自1986年各地開(kāi)展“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”開(kāi)始，中國(guó)經(jīng)歷了數(shù)輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并浪潮，期間鮮有成功案例，反而撤并之后常出現(xiàn)分合反復(fù)的現(xiàn)象。

今年11月8日，廣東韶關(guān)市翁源縣15年前被撤銷(xiāo)建制的鐵龍鎮(zhèn)再度掛牌。據(jù)了解，鐵龍鎮(zhèn)2004年撤銷(xiāo)建制以后，群眾辦事不方便、管理體制不順暢、惠民政策難落實(shí)等問(wèn)題一直制約著鐵龍的發(fā)展。湖北省廣水市吸取盲目撤銷(xiāo)李店鄉(xiāng)的教訓(xùn)，于 2011 年正式恢復(fù)該鄉(xiāng)建制。李店鄉(xiāng)恢復(fù)建制后發(fā)展迅速，于 2014 年撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，成為遠(yuǎn)近聞名的鄂北中心鎮(zhèn)。

劉文明介紹，遂寧市通過(guò)“工作留任一批、用好新增職數(shù)安排一批、交流市縣部門(mén)使用一批、晉升職級(jí)安排一批、保留待遇安排一批”等渠道，對(duì)涉改官員進(jìn)行安置，對(duì)因調(diào)整暫時(shí)超配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子，計(jì)劃用3年時(shí)間進(jìn)行消化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整并非是孤立的，改革的任務(wù)也不是單純的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在遂寧，此輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革同步進(jìn)行。在此次調(diào)整中，新組建的沱牌鎮(zhèn)轄33個(gè)村委會(huì)和5個(gè)居委會(huì)，戶籍人口75747人，幅員面積達(dá)91.17平方公里。人口和面積的增加，沱牌鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)也相應(yīng)增加。

遂寧市射洪市沱牌鎮(zhèn)黨委書(shū)記趙東告訴記者，新組建的沱牌鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)由9人擴(kuò)大到了12人。蓬溪縣赤城鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子也從9人擴(kuò)大到12人，同時(shí)還將當(dāng)?shù)嘏沙鏊L(zhǎng)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子里來(lái)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、編制的新增與擴(kuò)充是為了解決“鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多、但人員編制有限”的頑疾。以遂寧市為例，遂寧平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有行政編制22.7名、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)8.4名、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)4.1個(gè)，有崗無(wú)人的現(xiàn)象較為突出，甚至有34個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）連領(lǐng)導(dǎo)班子都沒(méi)有配齊。

此外，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面，遂寧對(duì)均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障獎(jiǎng)補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村綜合改革“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金等分配，不因鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)減少而減少。

在劉文明看來(lái)，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多，與原來(lái)財(cái)政的撥款體制有關(guān)系。原先上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多寡來(lái)?yè)芨叮l(xiāng)鎮(zhèn)越多這意味著轉(zhuǎn)移支付就多?！爸形鞑康貐^(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都依靠財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)意味著少了一個(gè)盤(pán)子?！眲⑽拿髡J(rèn)為，如今財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付方式發(fā)生變化，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、面積、困難程度來(lái)進(jìn)行撥付，打消了大家的疑慮，也利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的推進(jìn)。

能否降低行政成本？

四川此輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整，經(jīng)濟(jì)上的訴求更加明確。四川希望通過(guò)撤并重組，集聚要素來(lái)做大做強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以抵消鄉(xiāng)村日益嚴(yán)重的老齡化和空心化帶來(lái)的發(fā)展困境。

赤城鎮(zhèn)黨委書(shū)記姜文認(rèn)為，鄉(xiāng)村空心化加劇耕地的荒廢，缺失人的要素，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展苦難重重，也給基層治理帶來(lái)挑戰(zhàn)。

前幾輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，江蘇、山東、浙江等省都將機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、提高行政效率列為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革的核心目標(biāo)，蘇魯浙三省平均裁減機(jī)構(gòu)比例達(dá)20%以上，精簡(jiǎn)人員比例超40%。

根據(jù)江蘇省所做的一項(xiàng)抽樣調(diào)查顯示：所調(diào)查的116個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，行政工作效率有較大提高的有16個(gè)，占 13 %;有些提高的有65個(gè)，占56%;其余35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作效率則有不同程度的下降。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少與機(jī)構(gòu)臃腫同時(shí)存在的局面。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)正副書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)人數(shù)達(dá)到二十多人，人浮于事，大大降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運(yùn)行效率，也增加了行政成本 。

摘自《中國(guó)新聞周刊》