論中央與地方金融監(jiān)管權(quán)配置之優(yōu)化

摘 要：近年來，我國各類地方性影子銀行的涌現(xiàn)及其引發(fā)的諸多地方金融風(fēng)險(xiǎn)事件，使完全依賴中央政府一己之力的垂直監(jiān)管模式弊端凸現(xiàn)，地方金融監(jiān)管的補(bǔ)充作用越發(fā)明顯。長期以來，我國較關(guān)注金融監(jiān)管權(quán)在中央部門間的橫向配置，對(duì)其在中央與地方之間的縱向配置幾無觸及，導(dǎo)致地方金融監(jiān)管權(quán)的實(shí)現(xiàn)只能端賴中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)“一事一議”的規(guī)章、規(guī)范性文件乃至政策的授權(quán)方式，缺乏應(yīng)有的正當(dāng)性。地方金融辦也因此“名不正、言不順”，普遍存在職能錯(cuò)位、監(jiān)管權(quán)被隨意干預(yù)和監(jiān)管資源配備不足等困境。是故，國家應(yīng)盡早通過更高位階的立法對(duì)“央地”金融監(jiān)管權(quán)的配置加以優(yōu)化，包括明晰“央地”金融監(jiān)管邊界，一攬子授予地方完整的金融監(jiān)管權(quán)，設(shè)置相應(yīng)的外部監(jiān)督問責(zé)制度，并建立起以國家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)為主導(dǎo)的縱向金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，使兩者形成監(jiān)管合力，依法共治。

關(guān)鍵詞：地方金融;影子銀行;垂直監(jiān)管;監(jiān)管權(quán)配置

中圖分類號(hào)：DF438 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.01.08 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

一、問題的提出：影子銀行的地域性和風(fēng)險(xiǎn)性亟須地方政府的監(jiān)管

與正規(guī)金融體系如銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等由中央政府這只“有形的手”自上而下主導(dǎo)創(chuàng)建的路徑不同，我國的影子銀行體系根植于民間，主要由市場(chǎng)這只“無形的手”由下而上推動(dòng)出現(xiàn)，其形成帶有與生俱來的地域性和草根性。在既有正規(guī)金融無法滿足本地中小企業(yè)融資需求的情形下，很多地方閑散的民間資本力量自發(fā)創(chuàng)建了小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、P2P、融資租賃公司及民間合會(huì)、臺(tái)會(huì)等。這些影子銀行在運(yùn)作上都離不開一定的地緣、血緣、親緣或者業(yè)緣關(guān)系作為保障，其數(shù)量龐雜，經(jīng)營范圍一般限于所在地域或某個(gè)特定范圍，產(chǎn)品供給呈現(xiàn)地方化、區(qū)域化和閉合化態(tài)勢(shì)，信用鏈條較為單一，鮮有像商業(yè)銀行、證券公司或保險(xiǎn)公司那樣開展全國性經(jīng)營。然而，這些影子銀行游離于銀行監(jiān)管體系之外的運(yùn)作特征，使之在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也增加了當(dāng)?shù)氐慕鹑陲L(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者以2005年至2014年為區(qū)間，分東部、中部、西部三大區(qū)域，對(duì)我國各省市影子銀行的規(guī)模進(jìn)行測(cè)算比較，通過非線性回歸模型研究了影子銀行發(fā)展規(guī)模與地方金融風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系，結(jié)果發(fā)現(xiàn)一個(gè)地方的影子銀行規(guī)模與該地金融體系的穩(wěn)定性之間呈倒“U”形關(guān)系，存在較為顯著的“閾值效應(yīng)”（其中，閥值點(diǎn)就是倒“U”形關(guān)系的拐點(diǎn)）。這種“閾值效應(yīng)”證實(shí)了影子銀行對(duì)地方發(fā)展的雙重影響：一方面，它有力地彌補(bǔ)了當(dāng)?shù)卣?guī)金融信貸覆蓋的不足，滿足了中小企業(yè)日益增長的融資需求，對(duì)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和經(jīng)濟(jì)增長有著積極意義;另一方面，它的過度擴(kuò)張會(huì)在一定程度上弱化和扭曲傳統(tǒng)信貸渠道，增加地方金融體系的不穩(wěn)定性和調(diào)控難度。2018年7月，被稱為“互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新中心”的浙江杭州成為全國P2P爆雷的重災(zāi)區(qū)。據(jù)網(wǎng)貸天眼跟蹤報(bào)告顯示，杭州累計(jì)發(fā)生自融、拆標(biāo)、資金池泛濫等問題的P2P平臺(tái)就超過100家，合計(jì)欠款高達(dá)1000多億元，上百萬投資者被卷入其中。與接二連三的P2P倒閉潮相伴的，則是近年來全國各地層出不窮的影子銀行非法集資案。典型如2016年的北京“E租寶案”、昆明“泛亞有色金屬案”，2017年的惠州“E速貸案”、北京“華融普銀案”，2018年的南京“錢寶網(wǎng)案”及2019年的北京“通金所資金斷裂案”等。這些動(dòng)輒集資數(shù)百億元、投資受害者數(shù)十萬人的大案、要案，不僅造成了當(dāng)?shù)亟鹑谥刃虻奈蓙y和投資恐慌，還引發(fā)了系列群體性維權(quán)事件，對(duì)地方社會(huì)秩序的穩(wěn)定構(gòu)成了極大威脅和沖擊?？梢?，我國影子銀行的地域性和風(fēng)險(xiǎn)性決定了對(duì)其亂象的治理已非傳統(tǒng)中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)一己之力可以解決，亟須地方政府的監(jiān)管參與。

其一，由地方政府參與本地影子銀行監(jiān)管，不僅能有效彌補(bǔ)現(xiàn)行中央垂直監(jiān)管范圍有限、資源不足的缺陷，還可以矯正“一刀切”的監(jiān)管弊端。雖然金融監(jiān)管權(quán)在我國是中央政府的事權(quán)，金融監(jiān)管制度安排亦由中央政府主導(dǎo)，但中央政府的監(jiān)管主要針對(duì)正規(guī)金融體系內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)。2018年3月17日，我國進(jìn)行了金融監(jiān)管體制改革，將銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)合二為一，但中央分業(yè)垂直監(jiān)管模式依舊沒有改變。以合并后的“一行兩會(huì)”為例，從下表1可見，其監(jiān)管力量主要布局在省、自治區(qū)、直轄市以及地市兩級(jí)，其中的“兩會(huì)”在第三級(jí)（縣級(jí)）及以下區(qū)域還存在著空白。然而，伴隨著近年來城鎮(zhèn)化的推進(jìn)及民間金融的深化，我國大多數(shù)影子銀行恰恰活躍于市縣或市縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村級(jí)行政區(qū)域內(nèi)。它們?cè)诘胤阶?cè)并立基于該地域范圍開展經(jīng)營活動(dòng)，服務(wù)對(duì)象為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或者個(gè)人，不僅分布廣，數(shù)量多，而且增長迅猛，使得本就勢(shì)單力薄的中央監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)越發(fā)力不從心。以北京為例，其銀監(jiān)局也就260名工作人員，卻要承擔(dān)著21.6萬億元資產(chǎn)、4788家機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的監(jiān)管任務(wù)。足見，由地方政府設(shè)立專門金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，參與本地影子銀行的監(jiān)管，既能分擔(dān)和減輕中央政府的監(jiān)管負(fù)荷，降低一對(duì)多的監(jiān)管周旋成本，又能克服中央垂直監(jiān)管鞭長莫及的困境，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。另外，我國幅員遼闊，不同地區(qū)影子銀行的發(fā)展水平和風(fēng)險(xiǎn)暴露系數(shù)不盡相同，若不加區(qū)別地套用中央政府整齊劃一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，不僅無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的精準(zhǔn)性，還會(huì)造成監(jiān)管資源配置的失衡。是故，讓地方政府參與監(jiān)管，既可以紓緩中央垂直監(jiān)管網(wǎng)點(diǎn)不足、觸角受限的困境，又能量體裁衣，針對(duì)本地影子銀行的運(yùn)營實(shí)況，施行輕重有別的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和措施，避免陷入“一刀切”的監(jiān)管窠臼。

其二，由地方政府參與本地影子銀行的監(jiān)管較中央政府垂直監(jiān)管更具效率。依美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家華萊士·E·奧茨（W. E. Oates）1972年提出的“權(quán)力分散理論”（decentralization theory），一國提供公共物品的職責(zé)應(yīng)當(dāng)盡可能下放到能夠使成本與利益內(nèi)部化的最小地理轄區(qū)中。如果中央和地方兩級(jí)政府均能同時(shí)提供一種公共服務(wù)職能，則地方政府應(yīng)優(yōu)先于中央政府來履行職能。除非地方政府無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)或可能影響宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，該職能才應(yīng)交給中央政府?？梢?，這種優(yōu)先性的立論基礎(chǔ)在于地方對(duì)轄區(qū)內(nèi)資源、信息的了解要比中央政府更充分、全面，更能減少信息偏在和實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的差異性與有效性。具體到影子銀行的監(jiān)管上，由于“一行兩會(huì)”等中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能憑借表1所列的派出機(jī)構(gòu)收集地方信息，而這些派出機(jī)構(gòu)在地方不僅不具人緣優(yōu)勢(shì)，而且在很多市縣級(jí)以下的區(qū)域并無布點(diǎn)。這就使得它們很難隨時(shí)跟蹤和掌握地方影子銀行的運(yùn)營動(dòng)態(tài)，更遑論對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管。與之不同，地方政府具有天然的人緣和地緣優(yōu)勢(shì)，其對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦耐度谫Y文化、投資者的認(rèn)知偏好、影子銀行的創(chuàng)新需求及風(fēng)險(xiǎn)狀況的把握，都要比中央政府機(jī)構(gòu)全面完整得多。顯然，由其參與本地影子銀行的監(jiān)管，會(huì)更接地氣，更具機(jī)動(dòng)靈活性，從而更易作出契合本地影子銀行運(yùn)營圖景的監(jiān)管決策。

其三，地方政府有動(dòng)力也有義務(wù)參與本地影子銀行的監(jiān)管。隨著我國信貸政策日益趨緊，地方財(cái)政收入與支出間的缺口日益增大。為了破解地方基建資金的不足，很多地方政府競(jìng)相設(shè)立融資平臺(tái)（如城投公司等），尋求當(dāng)?shù)赜白鱼y行幫忙，包括借助私募股權(quán)基金、信托公司的信托貸款、委托貸款等方式獲取融資。這就使得很多影子銀行與當(dāng)?shù)卣?lián)結(jié)纏繞在一起，倘若地方政府對(duì)本地影子銀行置若罔聞，甚至為求一時(shí)融資之便而縱容其大肆擴(kuò)張和冒險(xiǎn)經(jīng)營，一旦流動(dòng)性受阻或不能兌現(xiàn)其對(duì)投資者的收益承諾而“爆雷”，必然會(huì)釀成地方金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和群體性維權(quán)事件。就此而言，在影子銀行的監(jiān)管方面，我國地方政府絕不能袖手旁觀，而應(yīng)主動(dòng)參與其中，及時(shí)對(duì)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警和處置。這不僅是地方政府配置金融資源，維護(hù)本地金融和社會(huì)秩序穩(wěn)定的內(nèi)在需求，更是其防范和阻止本地影子銀行風(fēng)險(xiǎn)外溢，避免出現(xiàn)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)所在。

二、我國金融監(jiān)管權(quán)縱向配置的變遷與地方政府對(duì)影子銀行的監(jiān)管困境

（一）央地金融監(jiān)管權(quán)配置之變遷：從中央單一監(jiān)管到“央主地輔”的雙層監(jiān)管

我國是單一制國家，中央政府在政治體制中具有絕對(duì)權(quán)威，這種權(quán)威決定了我國國家權(quán)力的縱向配置以中央政府的集中統(tǒng)一模式為主。作為國家權(quán)力的一種，金融監(jiān)管權(quán)的縱向配置亦不例外。中華人民共和國成立后，為了集中有限的資金進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我國就一直沿襲由中國人民銀行統(tǒng)領(lǐng)銀行、證券、保險(xiǎn)等各類金融業(yè)務(wù)的“大一統(tǒng)”金融監(jiān)管格局。直至1978年改革開放，為了激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，中央政府向地方政府下放部分零星的金融監(jiān)管權(quán)，典型如20世紀(jì)80年代初人民銀行信貸計(jì)劃權(quán)力和信托公司審批權(quán)的下放等。不過，到了20世紀(jì)90年代，我國出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)增長大幅波動(dòng)和通貨膨脹并存的局面，加之類似“327國債期貨交易”等地方重大金融風(fēng)險(xiǎn)事件的沖擊，彼時(shí)的中央政府為了確保經(jīng)濟(jì)“軟著陸”和阻止地方政府對(duì)本地金融資源的不當(dāng)干預(yù)，于1993年頒發(fā)了《關(guān)于金融體制改革的決定》，重申人民銀行作為國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理全國金融事業(yè)的國家機(jī)關(guān)地位。1997年東南亞金融危機(jī)爆發(fā)后，我國于同年11月召開了第一次全國金融工作會(huì)議，旋即作出將金融監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一回收至中央的決定。會(huì)后不久，中央政府于1998年對(duì)人民銀行主導(dǎo)的金融監(jiān)管體制進(jìn)行了改革：撤銷了原有的31個(gè)省級(jí)人民銀行分行，重新劃分了9大分行，并于同年成立保監(jiān)會(huì)，將國務(wù)院證券委員會(huì)并入證監(jiān)會(huì)。2003年4月，中央政府又組建了銀監(jiān)會(huì)。至此，我國在中央政府層面正式形成了以“一行三會(huì)”為主，涵蓋銀行、證券、保險(xiǎn)的分業(yè)垂直監(jiān)管體制。

不言而喻，在金融組織行政權(quán)力體系自上而下放射狀的分布結(jié)構(gòu)中，中央金融監(jiān)管機(jī)關(guān)位于最高處，擁有最高權(quán)威。由其集中垂直監(jiān)管的最大優(yōu)勢(shì)在于，能憑借這種最高權(quán)威在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)各地金融發(fā)展走勢(shì)和節(jié)奏的統(tǒng)一規(guī)劃和控制。但與此同時(shí)，此一監(jiān)管體制也會(huì)留下監(jiān)管供給不足和監(jiān)管過于剛性之硬傷。例如，隨著近年來各地以影子銀行為代表的地方性金融組織的涌現(xiàn)和地方金融服務(wù)體量的擴(kuò)張，“一行兩會(huì)”及其派出機(jī)構(gòu)在監(jiān)管方面越發(fā)捉襟見肘（見表2）。在此情境下，為了緩解兩者之間的張力與矛盾，中央政府便開始主動(dòng)打破上述集中監(jiān)管模式，通過部門規(guī)章、規(guī)范性文件和政策文件等形式，授予或委托地方政府行使部分金融監(jiān)管權(quán)（見表3）。具體到影子銀行領(lǐng)域，以2008年5月小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)下放為肇端，中央政府開始陸續(xù)將融資擔(dān)保公司、股權(quán)投資基金、典當(dāng)行、融資租賃公司、P2P等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任賦予省級(jí)地方政府或其所屬的金融辦，我國由此迎來了以“中央為主，地方為輔”的雙層金融監(jiān)管格局。

（二）地方政府對(duì)影子銀行的監(jiān)管困局：以金融辦為例

為了分析方便，若非特別說明，本文以下內(nèi)容中的“地方政府”或“地方”系指省、自治區(qū)或直轄市人民政府。相應(yīng)地，“金融辦”均指省級(jí)政府設(shè)置的金融辦。

為了承接和行使中央政府上述文件授予的地方金融監(jiān)管權(quán)，自2008年開始，地方政府開始不同程度地對(duì)原有金融工作辦公室（以下簡稱“金融辦”）進(jìn)行定編和擴(kuò)權(quán)。綜合近年來全國各?。ㄗ灾螀^(qū)）或直轄市人民政府公布的關(guān)于金融辦“三定”（定部門職責(zé)、定機(jī)構(gòu)設(shè)置、定人員編制）方案，我們不難發(fā)現(xiàn)，將金融辦從原有的政府掛靠部門打造成代表政府行使地方金融監(jiān)管權(quán)的職能部門，已成各地共識(shí)。許多地方政府都在金融辦固有的金融“服務(wù)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)”職能基礎(chǔ)上增加了“監(jiān)管”方面的職能。與之相應(yīng)，金融辦也從政府掛靠機(jī)構(gòu)（事業(yè)單位）增容擴(kuò)編為地方行政機(jī)構(gòu)。例如，在組織形式上，很多副省級(jí)城市的金融辦均按正局級(jí)建制，地市級(jí)城市金融辦大都改為政府直屬機(jī)構(gòu)。金融辦的機(jī)構(gòu)升級(jí)確已填補(bǔ)了地方專門性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的空白，是地方金融監(jiān)管改革的一大進(jìn)步。然而，經(jīng)過“三定”后的金融辦表面上握有本地金融監(jiān)管職權(quán)，在實(shí)際運(yùn)作中，卻陷入了困境。

1.金融辦監(jiān)管職責(zé)的履行常為當(dāng)?shù)卣S意干預(yù)和利用

就金融辦的起源而論，其本身就是源于地方政府圍繞GDP增長進(jìn)行“政治錦標(biāo)賽”而產(chǎn)生的融資需求，是地方政府為滿足自身的融資利益訴求而設(shè)。就此而言，金融辦的金融“服務(wù)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)”職能實(shí)際上是一體的，即都圍繞著如何幫助本地政府爭(zhēng)奪更多金融資源和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長這一主旨展開，這種情形在那些金融資源匱乏的中西部地區(qū)如廣西、貴州、四川等地尤甚。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，這些地方的金融辦為了配合所在地政府籌措項(xiàng)目建設(shè)資金，經(jīng)常主動(dòng)協(xié)調(diào)所在地的城商行、農(nóng)商行、信托公司、擔(dān)保公司、小額貸款公司等影子銀行機(jī)構(gòu)，為本地政府融資平臺(tái)注資“輸血”或提供項(xiàng)目擔(dān)保。參見張莫、蔡穎：《地方金融辦將被剝離融資職責(zé)——分層監(jiān)管仍面臨多重博弈》，載《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2014年5月8日，第5版。更有甚者，有些地方政府不僅指使金融辦支持地方融資平臺(tái)發(fā)行具有融資功能的影子銀行產(chǎn)品——城投債，還放縱一些具有融資功能的影子銀行通過違規(guī)經(jīng)營來截留全國跨地域流動(dòng)的金融資源。無疑，地方政府的這種背后干預(yù)和指使，必使金融辦的監(jiān)管職能讓位或附屬于融資職能。因?yàn)閷?duì)地方而言，以融資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，不僅立竿見影，還易于察覺，而通過監(jiān)管維護(hù)金融穩(wěn)定，則需要長期、漸進(jìn)的努力，且業(yè)績難以被量化。是故，在以“GDP為綱”的地方政績考核機(jī)制導(dǎo)向下，“理性”的地方政府可能會(huì)通過干預(yù)地方金融監(jiān)管的立法與執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融資源的爭(zhēng)奪和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長，金融辦卻無法按照其自身意愿審慎有效地對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)管。長此以往，金融辦這種職能行使的偏頗必會(huì)銷蝕地方金融秩序的穩(wěn)定，甚至集聚、引發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

2.金融辦作為地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主體地位“無法可依”

首先，雖然各省“三定”方案均不約而同地賦予金融辦對(duì)本地金融市場(chǎng)的“監(jiān)管”職能，然而這種“三定”方案只是地方黨委、政府對(duì)其內(nèi)部機(jī)構(gòu)編制管理工作的一種體現(xiàn)，究其本質(zhì)，仍是一種地方黨委的內(nèi)部批準(zhǔn)文件而非法律授權(quán)文件。而且，金融監(jiān)管權(quán)本來就非純粹的行政權(quán)，其同時(shí)還蘊(yùn)含著一定范圍的立法權(quán)和司法權(quán)。故而，缺乏法律授權(quán)的金融辦在行使金融監(jiān)管職能時(shí)經(jīng)常面臨著權(quán)威性和規(guī)范性不夠的質(zhì)疑，但又不得不做。難怪有學(xué)者批評(píng)目前我國金融辦的監(jiān)管權(quán)，稱其“只是一種含義更廣泛的行政管理權(quán)而非真正意義上的監(jiān)管權(quán)”。

其次，從表3所列中央政府授予地方金融監(jiān)管權(quán)的各類規(guī)范性文件來看，金融辦行使監(jiān)管權(quán)可謂“名不正，言不順”。因?yàn)檫@些授權(quán)，除了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）明確要求省級(jí)政府指定金融辦負(fù)責(zé)小額貸款公司監(jiān)管外，其余的都只是直接授權(quán)給省級(jí)人民政府。然而，至今各省并沒有將小貸公司之外其他影子銀行的監(jiān)管權(quán)劃歸給金融辦，而是分散交付給與金融辦同級(jí)的其他政府職能部門，從而形成了“九龍治水，各管一頭”的局面。例如，很多地方將融資擔(dān)保公司交由經(jīng)信委或財(cái)政廳負(fù)責(zé)監(jiān)管;典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司交由商務(wù)廳監(jiān)管;私募股權(quán)投資基金等則由發(fā)改委監(jiān)管?？梢?，盡管各地的“三定”方案試圖擴(kuò)張和增強(qiáng)金融辦的地方金融監(jiān)管職能，但現(xiàn)實(shí)中的金融辦充其量僅擁有對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)而已。

最后，退一步講，即使金融辦在小額貸款公司監(jiān)管方面獲得了中央部門的授權(quán)，這種監(jiān)管授權(quán)的正當(dāng)性也令人生疑。根據(jù)《立法法》第91條的規(guī)定，作為與省級(jí)政府平級(jí)的“一行兩會(huì)”，無權(quán)通過頒發(fā)規(guī)章或其他規(guī)范性文件的方式，對(duì)金融辦進(jìn)行類似授權(quán)。不僅如此，就《指導(dǎo)意見》為金融辦設(shè)置的“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立小額貸款公司，應(yīng)向金融辦提出正式申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，到當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T申請(qǐng)辦理注冊(cè)登記手續(xù)并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照”這一項(xiàng)行政許可而言，也同樣存在正當(dāng)性危機(jī)。因?yàn)橐馈缎姓S可法》第14條和第15條，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)才能設(shè)定行政許可。換言之，作為部門規(guī)范性文件的《指導(dǎo)意見》，無權(quán)為小額貸款公司設(shè)定登記的前置性許可。事實(shí)上，表3所列的部門規(guī)章及其規(guī)范性文件，均無權(quán)為地方性影子銀行設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政許可，也不能在日常檢查中對(duì)違反監(jiān)管規(guī)定的影子銀行創(chuàng)設(shè)包括“沒收違法所得、責(zé)令停止?fàn)I業(yè)、暫扣或吊銷執(zhí)照”等在內(nèi)的行政處罰權(quán)。以上分析表明，盡管“三定”后的金融辦可能會(huì)化身為地方金融監(jiān)管的職能部門，但不擁有日常監(jiān)管所需的全部處罰權(quán)，不具備法律意義上的監(jiān)管主體地位。

3.金融辦與中央金融監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管權(quán)責(zé)邊界不明

從管理體制看，中央金融監(jiān)管是一種由上至下的縱向監(jiān)管，屬于“條”型專業(yè)管理，而地方監(jiān)管是一種由點(diǎn)帶面的橫向監(jiān)管，屬于“塊”狀綜合管理，兩者的目標(biāo)訴求不一。中央金融監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)多從整個(gè)國家視角來考量和關(guān)注地方的金融問題，而金融辦隸屬地方政府，必然更多地從地方政府關(guān)注的利益出發(fā)，傾向于選擇性地配合中央金融政策，導(dǎo)致金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控在基層執(zhí)行受阻。有的地方甚至突破中央有關(guān)部門的監(jiān)管規(guī)定，濫設(shè)具有融資功能的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，不僅削弱了國家監(jiān)管政策的權(quán)威性，還易引發(fā)監(jiān)管套利行為。此外，表3列舉的中央授權(quán)文件在一定程度上緩解了兩者因監(jiān)管權(quán)配置不明引發(fā)的監(jiān)管沖突，但這些文件畢竟只針對(duì)部分影子銀行，不僅不完整，而且效力層次低，依舊無法滿足地方政府的橫向監(jiān)管所需。進(jìn)言之，迄今我國地方政府擁有的金融監(jiān)管權(quán)只限于表3中的農(nóng)村信用社、小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、股權(quán)投資企業(yè)、典當(dāng)行、融資租賃公司、P2P等7個(gè)類別。其今后能否獲得這7個(gè)類別之外其他影子銀行的監(jiān)管權(quán)，則完全依賴中央政府的后續(xù)授權(quán)。中央政府后續(xù)是否再予以授權(quán)，在多大范圍內(nèi)授權(quán)，地方均不得而知。可見，央地雙方在地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)上的界定不明，不僅使地方監(jiān)管權(quán)力存在極大不確定性，還影響地方政府監(jiān)管權(quán)力來源的合法性。

4.金融辦的監(jiān)管能力嚴(yán)重不足，公共執(zhí)法資源稀缺

“打鐵還需自身硬”，撇開上述法律授權(quán)的正當(dāng)性與否不談，地方政府要把金融辦打造成具有地方金融監(jiān)管職能的實(shí)體化部門，首先必須夯實(shí)自身的監(jiān)管能力和人才儲(chǔ)備。表2顯示，截至2018年底，先不說其他影子銀行，單就小額貸款公司而言，全國批準(zhǔn)設(shè)立的就多達(dá)8133家，數(shù)量遠(yuǎn)超現(xiàn)行“一行兩會(huì)”監(jiān)管的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的總和。然而，與體量龐大的小額貸款公司相比，全國各地金融辦人員編制、技術(shù)儲(chǔ)備和經(jīng)費(fèi)支持嚴(yán)重不足，則是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。以廣東為例，目前全省就有小額貸款公司525家，融資擔(dān)保公司529家，而其金融辦的行政編制46人，扣除正副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和后勤服務(wù)人員，真正有金融業(yè)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)管人員才15人，僅占32%左右。這種人員配備不足引發(fā)的“小馬拉大車”問題非常嚴(yán)峻。事實(shí)上，廣東金融辦的編制配備在全國已算走在前列。據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》記者的實(shí)地調(diào)查，一般省級(jí)金融辦只有十幾至二十幾位編制人員，地市級(jí)金融辦也就3至4人，縣區(qū)1至2人。更有甚者，有的縣（區(qū)） 級(jí)金融辦仍與其他部門合署辦公，并無專門編制和人員?？梢哉f，時(shí)下的“現(xiàn)金貸”之所以屢屢涉及大量“過度借貸、重復(fù)授信及畸高利率”等高風(fēng)險(xiǎn)行為，很大程度上就是各地金融辦一線執(zhí)法人員不足，未能對(duì)本地小額貸款公司的線上業(yè)務(wù)施予日常監(jiān)管所致。因此，倘若未來銀保監(jiān)會(huì)再把其從商務(wù)部承接的典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司的監(jiān)管權(quán)下放給地方，則新增的2萬家影子銀行必使金融辦更加不堪重負(fù)。由此可見，從機(jī)構(gòu)設(shè)置到執(zhí)法人員配備，各地金融辦的實(shí)際配置普遍反映了執(zhí)法資源對(duì)于監(jiān)管績效的嚴(yán)重掣肘。面對(duì)急劇增長的地方性影子銀行，地方金融辦人員編制少、權(quán)力配置不足、監(jiān)管基礎(chǔ)能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入不足，其日后可否勝任地方金融的監(jiān)管任務(wù)，無疑是個(gè)極大的考驗(yàn)。

三、優(yōu)化央地影子銀行監(jiān)管權(quán)配置的法律思考和對(duì)策

早在2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就明確要求“界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”，但究竟如何界定？此后遲遲未見相應(yīng)的文件出臺(tái)。2017年7月15日，全國第五次金融工作會(huì)議進(jìn)一步重申了“央主地輔”的雙層金融監(jiān)管配置模式，但迄今亦無從見到與該模式相關(guān)的具體措施安排。無疑，這種基于會(huì)議政策紀(jì)要而非法治驅(qū)動(dòng)的配置框架，很容易導(dǎo)致央地雙方的監(jiān)管權(quán)配置陷入“二律背反”僵局。對(duì)中央政府而言，面對(duì)地方影子銀行的不斷涌現(xiàn)和地方金融的日益多樣化，囿于自身監(jiān)管力量不足，總是處于尷尬狀態(tài)：一方面，其在內(nèi)心深處確有尋求地方政府給予監(jiān)管支持和分擔(dān)的意愿，另一方面，又對(duì)地方政府可能濫用監(jiān)管權(quán)干預(yù)地方金融發(fā)展心存憂慮。在此兩難情形下，中央政府只好“一事一議”，采用“擠牙膏”的方式漸進(jìn)地將部分影子銀行的監(jiān)管權(quán)（如小額貸款公司、融資擔(dān)保公司及典當(dāng)行等）下放給地方政府;對(duì)地方政府而言，其固有的地方經(jīng)濟(jì)管理使命決定了其需要的金融監(jiān)管權(quán)應(yīng)是一種“塊”型綜合管理權(quán)，僅靠中央政府這種碎片化的授權(quán)顯然難以為繼。于是，為突破中央對(duì)金融監(jiān)管權(quán)的掌控，地方政府或者通過“打擦邊球”“用足政策”等方式自行擴(kuò)展中央政府下授的監(jiān)管權(quán)力，或者打著方便管理或金融維穩(wěn)的幌子自設(shè)監(jiān)管權(quán)力，實(shí)施地方金融保護(hù)，從而導(dǎo)致很多事實(shí)上無法律授權(quán)的監(jiān)管行為出現(xiàn)。無疑，地方政府在尋求金融監(jiān)管權(quán)擴(kuò)張方面的這種“蠢蠢欲動(dòng)”和“黑箱操作”，反過來又會(huì)加劇中央政府對(duì)金融監(jiān)管權(quán)力下放的顧慮。兩者既相互依賴又相互不信任，自然難以形成監(jiān)管合力。

總之，盡管地方影子銀行蓬勃發(fā)展的事實(shí)已迫使中央垂直監(jiān)管架構(gòu)出現(xiàn)松動(dòng)，促其形成了“央主地輔”的雙層監(jiān)管格局，但在兩者監(jiān)管權(quán)的配置上，我國當(dāng)前采取的主要是行政而非法律調(diào)整的思路。故而，與中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有法律上完整統(tǒng)一的金融監(jiān)管權(quán)形成反差的是，我國地方的金融監(jiān)管權(quán)不僅殘缺不全，而且“無法可依”。這種“無法可依”既有配置內(nèi)容（如監(jiān)管事項(xiàng)）和配置期限的闕如，更有配置方式（如規(guī)章或規(guī)范性文件等）與上位法的抵觸?？磥?，欲破解央地監(jiān)管權(quán)配置“二律背反”之僵局，當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)在立法上狠下功夫，針對(duì)上述痛點(diǎn)問題，施以補(bǔ)強(qiáng)和完善之策。

（一）明晰央地金融監(jiān)管事項(xiàng)的范圍與分工

對(duì)此，筆者主張按照機(jī)構(gòu)屬性和業(yè)務(wù)范圍兩個(gè)維度對(duì)央地監(jiān)管的權(quán)力邊界加以明晰。凡取得全國性牌照、跨省區(qū)營業(yè)的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)（如商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等）和全國性影子銀行業(yè)務(wù)（如各類銀行理財(cái)類產(chǎn)品、第三方支付等），均由 “一行兩會(huì)”負(fù)責(zé)監(jiān)管。對(duì)地方政府而言，其除了負(fù)責(zé)中央政府業(yè)已授權(quán)的那些規(guī)模較小、主要在當(dāng)?shù)亻_展業(yè)務(wù)的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)（如農(nóng)村信用合作社）的監(jiān)管工作外，還應(yīng)按照“屬地管理，權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則承擔(dān)起本地各類影子銀行的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。另外，基于權(quán)責(zé)統(tǒng)一的授權(quán)原則和地方金融體系的完整性，應(yīng)將“一事一議”的個(gè)案授權(quán)變更為“一攬子”授權(quán)，賦予地方政府在轄區(qū)內(nèi)廣泛完整的監(jiān)管權(quán)。此舉不僅可以杜絕地方監(jiān)管的死角，還能消除地方金融監(jiān)管權(quán)來源的不確定性，從而極大地調(diào)動(dòng)地方政府開展監(jiān)管的積極性和能動(dòng)性。

需要指出的是，上述立法建言攸關(guān)一國金融的基本制度，已非“一行兩會(huì)”等部委的規(guī)章或規(guī)范性文件所能承載，理應(yīng)上升到國家正式法律或行政法規(guī)的高度。在筆者看來，若制定地方性金融法律的條件一時(shí)尚未成熟，為保障地方金融基本制度與政策的穩(wěn)定性和常態(tài)化，全國人大或其常務(wù)委員會(huì)也應(yīng)盡快授權(quán)國務(wù)院根據(jù)地方金融發(fā)展訴求先行制定關(guān)涉地方金融監(jiān)管的行政法規(guī)。對(duì)國務(wù)院而言，應(yīng)摒棄用“國發(fā)[xx年]xx號(hào)”等規(guī)范性文件調(diào)整的慣性思維，改采諸如條例、規(guī)定、辦法等更高位階的行政法規(guī)，將央地雙方監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管權(quán)配置和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的分工固化下來，以正本清源，確保地方金融監(jiān)管權(quán)力有法可依。

（二）將金融辦提升為地方金融監(jiān)管局，賦予其地方金融監(jiān)管的主體地位和橫向統(tǒng)合的地方金融監(jiān)管權(quán)

截至2018年底，除西藏外，我國大陸地區(qū)的30個(gè)省、市、自治區(qū)人民政府均公布了金融辦的“三定”方案，皆在將其定性為地方政府履行本地金融監(jiān)管職責(zé)的政府直屬機(jī)構(gòu)。是故，為實(shí)至名歸，筆者力主各地應(yīng)趁熱打鐵，將“金融辦”提升為“地方金融監(jiān)管局”，以凸顯其監(jiān)管的核心職能定位。當(dāng)然，這種從“辦”到“局”的升級(jí)改革絕非僅止于招牌的更迭，更應(yīng)有實(shí)質(zhì)監(jiān)管權(quán)力的整合和監(jiān)管資源的充實(shí)舉措。進(jìn)言之，地方政府不僅要根據(jù)本地工作所需，擴(kuò)大地方金融監(jiān)管局的編制配備和資金投入，還應(yīng)補(bǔ)強(qiáng)其既有的金融監(jiān)管權(quán)，將分散在經(jīng)信委、商務(wù)廳、財(cái)政廳等機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管權(quán)整合交付其統(tǒng)一行使。如此方能發(fā)揮地方金融監(jiān)管的協(xié)同性和專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，從而有效避免當(dāng)前多部門監(jiān)管形成的監(jiān)管盲區(qū)與監(jiān)管重疊。

然而，金融監(jiān)管有效性的發(fā)揮離不開完備的法治保障與支撐。地方政府在完成地方金融監(jiān)管權(quán)整合，將金融辦升格為金融監(jiān)管局的同時(shí)，還應(yīng)通過立法對(duì)之加以明確。當(dāng)然，這種明確絕非地方一己之力可以奏效。地方除了通過立法將其獲得的監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)授給地方金融監(jiān)管局之外，關(guān)鍵還需要國務(wù)院事先通過行政法規(guī)將地方金融監(jiān)管權(quán)配置給地方政府。任何缺乏此前置行政法規(guī)的地方授權(quán)立法都是無權(quán)者的立法。進(jìn)言之，只有國務(wù)院通過了對(duì)地方金融監(jiān)管授權(quán)的行政法規(guī)，地方才能提請(qǐng)所在地的省級(jí)人大制定類似《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》這樣的地方性法規(guī)以執(zhí)行此授權(quán);或者，以此行政法規(guī)為“母法”制定地方規(guī)章，將其獲得的地方金融監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)授給地方金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)落實(shí)，并對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管范圍與方式手段等內(nèi)容作出細(xì)化。唯其如此，地方金融監(jiān)管局方能如同 “一行兩會(huì)”那樣有法可依，成為法律上名正言順的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

（三）設(shè)置外部監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化地方金融監(jiān)管的獨(dú)立性

獨(dú)立性是監(jiān)管機(jī)構(gòu)維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和保證監(jiān)管有效性的決定性因素。然如上所述，我國金融辦的監(jiān)管職能常因所在地方政府的背后干預(yù)而異化為融資職能的附屬物，故其獨(dú)立性問題一直令人詬病。因此，未來立法在賦予地方金融監(jiān)管局對(duì)地方金融統(tǒng)合監(jiān)管權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)思考如何避免其重蹈金融辦的覆轍。以筆者之見，在短期內(nèi)我國以“GDP為中心”的地方政績考核機(jī)制改革未有實(shí)質(zhì)性突破的情境下，貿(mào)然剝離地方金融監(jiān)管局“融資”職能的做法并不現(xiàn)實(shí)。相反，唯有在肯定地方金融監(jiān)管局“融資”職能對(duì)當(dāng)?shù)卣l(fā)展地方經(jīng)濟(jì)功不可沒的基礎(chǔ)上，通過制度創(chuàng)新構(gòu)筑外部監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，防控地方政府對(duì)其監(jiān)管權(quán)的隨意干預(yù)，才是正確調(diào)和其“監(jiān)管”與“融資”職能互斥的可行之舉。

具體來說，這些可供構(gòu)筑的外部監(jiān)督問責(zé)創(chuàng)新機(jī)制包括：（1）制定地方金融監(jiān)管的權(quán)力清單，將地方金融監(jiān)管局的職權(quán)依據(jù)、監(jiān)管流程及其與其他地方政府職能部門的權(quán)力界限和對(duì)應(yīng)責(zé)任明確列示出來，并向社會(huì)公開，使公眾得以知曉和監(jiān)督地方金融監(jiān)管局的權(quán)力行使，避免其在地方政府的壓力之下“以監(jiān)管之名，行融資之實(shí)”。（2）推行省級(jí)垂直監(jiān)管體制。為減少地方政府尤其是市、縣（區(qū)）政府對(duì)本級(jí)地方金融監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，確保金融監(jiān)管政令在地方各級(jí)上下暢通，建議組建后的地方金融監(jiān)管局推行省級(jí)直管的運(yùn)行模式，即將其直接定位為省級(jí)人民政府的直屬機(jī)構(gòu)，而省級(jí)以下的金融辦則與本級(jí)地方政府脫鉤，直接改制為金融監(jiān)管局的駐地派出機(jī)構(gòu)，并將先前的機(jī)構(gòu)編制管理工作、人事任免和監(jiān)管業(yè)務(wù)等收歸至省級(jí)金融監(jiān)管局統(tǒng)一管理和部署。如此，既可在一定程度上強(qiáng)化地方金融監(jiān)管的權(quán)威，又能大面積減少市、縣（區(qū)）政府對(duì)金融辦履職的干預(yù)與控制。（3）引入中央金融監(jiān)管的督察機(jī)制。上述省以下的垂直監(jiān)管模式雖可在一定程度上緩解“監(jiān)管”與“融資”任務(wù)合于一體的矛盾，但并不能從根本上解決問題。其原因在于，金融監(jiān)管局這種半垂直的監(jiān)管模式對(duì)直管的省級(jí)政府依然不敢“說不”，同樣無法抗拒來自省、市、自治區(qū)人民政府為競(jìng)逐轄區(qū)金融競(jìng)爭(zhēng)力排名而對(duì)之施加的干預(yù)和攤派。為彌補(bǔ)此一缺陷，保證省級(jí)層面地方金融監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立行使，我國亦可像監(jiān)督國有土地一樣，建立類似的中央督察問責(zé)制度。

在此，由新成立的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（以下簡稱“金穩(wěn)委”）代表中央政府對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市地方金融監(jiān)管情況進(jìn)行督察和問責(zé)，可謂適得其所。在筆者看來，金穩(wěn)委不妨根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置相應(yīng)的派出機(jī)構(gòu)，致力于以下幾個(gè)方面的巡回督察問責(zé)工作：一是對(duì)各省及所屬地方金融監(jiān)管局出臺(tái)的關(guān)涉地方金融監(jiān)管的各類規(guī)范性文件進(jìn)行“備案審查”，防止地方為求短期經(jīng)濟(jì)利益而借監(jiān)管之名干預(yù)、扭曲地方金融發(fā)展。二是在地方政府績效考核機(jī)制中增加與金融監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置效果相關(guān)的指標(biāo)，據(jù)此對(duì)地方金融監(jiān)管日常行為施以定期引導(dǎo)和考核。三是一旦督察中發(fā)現(xiàn)地方金融監(jiān)管文件或監(jiān)管權(quán)的行使有悖中央政府的授權(quán)要求或被地方政府干預(yù)、濫用于為其“融資”服務(wù)，則可徑直向所在地方政府提出整改意見，責(zé)令其限期整改。整改不力或效果不彰的，在全國進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，甚至在必要時(shí)對(duì)地方黨政一把手進(jìn)行約談和問責(zé)。要之，金穩(wěn)委作為副國級(jí)單位，由其實(shí)施監(jiān)督和問責(zé)，顯然較“一行兩會(huì)”更具權(quán)威性。這就好比在地方政府頭上懸放了一把“達(dá)摩克利斯之劍”，對(duì)約束和防止地方政府干預(yù)、濫用地方金融監(jiān)管權(quán)，引導(dǎo)其從“金融資源競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“金融法治競(jìng)爭(zhēng)”頗具鞭策意義。

（四） 構(gòu)建以金穩(wěn)委主導(dǎo)的央地金融監(jiān)管權(quán)縱向協(xié)調(diào)機(jī)制

金融的內(nèi)在脆弱性與社會(huì)公共性表明，地方金融監(jiān)管不能也不可能同中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)不相往來。然而，我國地方金融辦只存于省、市、縣三級(jí)，在中央機(jī)構(gòu)層面缺乏直接的對(duì)口部門，無法在中央橫向?qū)用媾c“一行兩會(huì)”等監(jiān)管部門展開直接對(duì)話溝通，故為了避免地方性影子銀行運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)外溢擴(kuò)散成區(qū)域乃至系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)，在縱向?qū)用娼⒀氲貎蓚€(gè)層級(jí)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制亟顯必要。其中，作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)我國金融穩(wěn)定和改革發(fā)展問題的金穩(wěn)委更應(yīng)責(zé)無旁貸。

筆者認(rèn)為，金穩(wěn)委主導(dǎo)的這種縱向協(xié)調(diào)機(jī)制至少應(yīng)涵蓋以下四點(diǎn)：一是監(jiān)管信息的對(duì)接共享。即建立中央與地方兩級(jí)政府金融監(jiān)管信息收集、交換和共享的管道，實(shí)現(xiàn)地方政府監(jiān)管執(zhí)行優(yōu)勢(shì)與中央政府監(jiān)管權(quán)威優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)，改變當(dāng)前地方正規(guī)金融風(fēng)險(xiǎn)狀況信息由“一行兩會(huì)”派出機(jī)構(gòu)掌握，而地方影子銀行等新型金融組織業(yè)務(wù)信息由地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握的割裂狀態(tài)，從而為中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更好地指導(dǎo)地方金融監(jiān)管工作和防范、化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)提供全面、準(zhǔn)確的決策依據(jù)。二是征信信息的對(duì)接共享。即督促地方金融監(jiān)管局制訂本地金融的征信標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)地方性影子銀行完善信用管理制度和征信平臺(tái)建設(shè)，將其盡快納入人民銀行的征信系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)信用信息共享，為地方金融風(fēng)險(xiǎn)的防范提供信用支持。三是定期的監(jiān)管會(huì)商。即中央金融監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)和各省地方金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)人定期（如以一個(gè)月為準(zhǔn)）在當(dāng)?shù)赝ㄟ^聯(lián)席會(huì)議形式相互通報(bào)監(jiān)管情況，進(jìn)行跨省區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和部署，確立中央政府督促和指導(dǎo)地方金融監(jiān)管工作的常規(guī)化模式。四是風(fēng)險(xiǎn)處置的協(xié)調(diào)與合作。雖然按照責(zé)權(quán)統(tǒng)一原則，中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)全國性或跨省區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)的處置職責(zé)，地方政府承擔(dān)屬地風(fēng)險(xiǎn)的處置職責(zé)，但屬地風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)和全國性風(fēng)險(xiǎn)有時(shí)并非那么涇渭分明。特別地，一些地方性影子銀行表面上深耕于地方，但借力互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等金融科技“暗渡陳倉”，其交易不受傳統(tǒng)物理網(wǎng)點(diǎn)的限制，風(fēng)險(xiǎn)傳播范圍早已突破了地域性限制。加上地方金融監(jiān)管目前專業(yè)人員、資源配備等不足的困境，一些地方政府可能會(huì)因此無法識(shí)別或忽視跨區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)的存在，故亟須中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)援手相助。

總之，在地方風(fēng)險(xiǎn)的處置方面，既要壓實(shí)地方政府一線的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，同時(shí)又需要中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方政府在事先的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中展開溝通協(xié)調(diào)，以建立立體化、全面化的地方及區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，如此才能為各自的風(fēng)險(xiǎn)處置及合作提供準(zhǔn)確指引，避免雙方相互推諉而錯(cuò)過最佳風(fēng)險(xiǎn)處置時(shí)機(jī)。

四、結(jié)語

毫無疑問，由于近年來地方性影子銀行出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)事件，金融監(jiān)管領(lǐng)域的中央和地方關(guān)系問題一直是我國的中心工作之一。中央政府和地方政府金融監(jiān)管權(quán)的配置優(yōu)化，正是在既有中央集中垂直監(jiān)管模式無法因應(yīng)當(dāng)前地方性影子銀行勃興這一現(xiàn)實(shí)背景下推進(jìn)的。其中，如何確保地方政府金融監(jiān)管權(quán)來源的正當(dāng)性，實(shí)現(xiàn)兩者監(jiān)管“分權(quán)”的法治化，已然成為優(yōu)化的重要內(nèi)容。時(shí)下無論是“一行兩會(huì)”等中央部委立基于規(guī)章、規(guī)范性文件或會(huì)議政策對(duì)地方進(jìn)行所謂“一事一議”的金融監(jiān)管授權(quán)，抑或是全國很多地方正在掀起的針對(duì)本地金融辦開展的由“辦”到“局”的機(jī)構(gòu)升級(jí)改革和地方人大的立法賦權(quán)嘗試，均存在法治意義上的規(guī)范缺失，并未觸及該問題的本質(zhì)，即如何在現(xiàn)有立法框架內(nèi)賦權(quán)地方金融監(jiān)管局（金融辦），使之同“一行兩會(huì)”那樣成為法律上名正言順的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這既是依法治國和依法行政背景下我國地方政府推進(jìn)和施行地方金融監(jiān)管時(shí)必須考慮的命題，也是我國在金融領(lǐng)域處理中央與地方監(jiān)管權(quán)配置關(guān)系時(shí)無法回避的難題。欲破解此難題，中央政府應(yīng)通過更高位階的立法明晰“央地”金融監(jiān)管邊界，一攬子授予地方完整的金融監(jiān)管權(quán)，設(shè)置相應(yīng)的外部監(jiān)督問責(zé)制度，并建立起以金穩(wěn)委主導(dǎo)的縱向金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，如此方能使兩者形成監(jiān)管合力，依法共治。

The Optimization of the Allocation of Central and Local Financial Regulatory Power：

From the Perspective of Local Shadow Banks Supervision

CHEN Binbin

（Law Faculty of Huaqiao University， Quanzhou 362021， China）Abstract：

With the emerging of various local shadow banks in China in recent years and many risks caused by them， the disadvantage of the traditional vertical supervision model relying on the central power to regulate is becoming increasingly prominent， and the complementary role of local financial supervision is becoming more and more indispensable. However， our legislation has been paying more attention to the horizontal allocation of financial regulatory power between the central departments， while the vertical allocation between the central and local authorities has been barely addressed. As a result， the exercise of local financial regulatory power can only rely on the central “case by case” authorization mode， lacking of sufficient legitimacy basis. Hence the local financial offices are faced with many dilemmas， such as functional dislocation， the arbitrary intervention to regulatory power and inadequate supervision. Therefore， China should optimize the allocation of central and local financial regulatory power as soon as possible through the rule of law， including clarifying the boundary between the central and local financial regulatory power， integrating local financial regulatory powers and setting up corresponding external monitoring measures， and establishing a vertical financial regulatory coordination mechanism led by the National Committee for Financial Stability and Development， so as to end the fragmented state of supervision， and be feasible to form a joint supervision force between the central government and local governments.

Key Words： ?local finance; shadow banks; vertical regulation; financial regulatory power allocation

本文責(zé)任編輯：邵 海

收稿日期：2019-10-20

基金項(xiàng)目：2015年度中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目“金改背景下規(guī)范和促進(jìn)我國民間融資發(fā)展的法律構(gòu)建”（14SKGC-QT06）;2016年度福建省高等學(xué)校新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃項(xiàng)目（JA16022S）;2019年度福建省法學(xué)會(huì)重點(diǎn)課題“區(qū)塊鏈金融風(fēng)險(xiǎn)溯源與監(jiān)管創(chuàng)新”（FLS2019A07）

作者簡介：

陳斌彬（1977），男，福建漳浦人，華僑大學(xué)法學(xué)院教授，地方法治研究中心研究員，法學(xué)博士。