基于職能特征分類的政府部門安全生產(chǎn)績效測量評估機(jī)制研究*

李一奇 曾明榮,2

(1.中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院 北京 100012; 2.北京科技大學(xué)土木與資源工程學(xué)院 北京 100083)

0 引言

黨的十八屆三中全會(huì)明確要求，完善發(fā)展成果考核評價(jià)體系，加大安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重?！饵h的十八屆三中全會(huì)重要改革舉措實(shí)施規(guī)劃(2014—2020年)》提出，要制定安全生產(chǎn)工作目標(biāo)指標(biāo)體系和責(zé)任目標(biāo)考核辦法。2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)《省級政府安全生產(chǎn)工作考核辦法》(簡稱《考核辦法》)，要求對省級政府的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行考核。2017年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》(簡稱《改革發(fā)展意見》)明確要求，健全責(zé)任考核機(jī)制，建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)和體現(xiàn)安全發(fā)展水平的考核評價(jià)體系。

目前，對于安全生產(chǎn)績效測量評估的研究主要集中于企業(yè)安全生產(chǎn)績效方面，關(guān)注各類企業(yè)績效測量體系的有效性和指標(biāo)的科學(xué)性，例如相關(guān)專家開展了基于層次分析法的企業(yè)HSE管理績效評估[1]，針對煤礦企業(yè)開展安全生產(chǎn)績效管理考核的應(yīng)用分析[2]等。在政府職能部門安全生產(chǎn)績效評估方面，有部分專家學(xué)者針對政府煤炭安全生產(chǎn)監(jiān)管績效評估體系[3]進(jìn)行了研究，并探討了基于BSC的政府安全生產(chǎn)監(jiān)管績效考核體系[4]等，但更多的是針對某一行業(yè)領(lǐng)域或安監(jiān)部門本身，缺乏基于政府總體職能視角下安全生產(chǎn)績效測量評估機(jī)制的分析與深入。對此，本文擬通過對政府安全生產(chǎn)工作履職特點(diǎn)的梳理分析，研究政府部門安全生產(chǎn)績效測量標(biāo)準(zhǔn)，制定思路和績效評估流程，探尋建立較為規(guī)范、科學(xué)、客觀、公正的安全生產(chǎn)績效評估機(jī)制。

1 績效測量評估對象分類

《改革發(fā)展意見》依據(jù)部門安全生產(chǎn)工作職責(zé)的不同，界定了四類管理部門[5-10]，包括安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門、其他行業(yè)領(lǐng)域主管部門、黨委和政府其他有關(guān)部門。結(jié)合《國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)成員單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)》及各省市安委會(huì)工作職責(zé)分工，在進(jìn)行政府部門安全生產(chǎn)績效評估時(shí)，可將評估對象劃分為4類，見表1。

表1 績效評估對象分類

2 績效測量評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)與構(gòu)建

2.1 指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路

在設(shè)計(jì)政府部門安全生產(chǎn)績效測量指標(biāo)體系過程中，特別關(guān)注安全生產(chǎn)職責(zé)的規(guī)范化、制度化與法治化，力求扭轉(zhuǎn)“事故導(dǎo)向”的結(jié)果性思維。一方面，以安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章及有關(guān)規(guī)定為依據(jù)，緊密結(jié)合政府職能部門“三定方案”中的安全生產(chǎn)工作職責(zé)、年度簽訂的安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任書，圍繞本級政府年度安全生產(chǎn)重點(diǎn)工作分工和決策部署。另一方面，對過程性指標(biāo)和結(jié)果性指標(biāo)進(jìn)行綜合考慮，注重強(qiáng)調(diào)各職能部門安全生產(chǎn)職能的履行效果，避免不同類別部門之間出現(xiàn)“管不管都一樣”的評估結(jié)果。

2.2 指標(biāo)體系構(gòu)建

按照政府各職能部門安全生產(chǎn)考核內(nèi)容各有不同，構(gòu)建核心建設(shè)指標(biāo)(A)、重點(diǎn)工作指標(biāo)(B)、浮動(dòng)指標(biāo)(C)3類指標(biāo)項(xiàng)構(gòu)成的考核指標(biāo)體系。

2.2.1 核心建設(shè)指標(biāo)(A)

主要評估職能部門在履行安全生產(chǎn)責(zé)任中對核心性、基礎(chǔ)性工作的落實(shí)情況，從責(zé)任落實(shí)、依法治理和機(jī)制體制方面提出結(jié)果性標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化責(zé)任制具體要求，關(guān)注責(zé)任履行的長期性、穩(wěn)定性、全覆蓋性，指標(biāo)項(xiàng)目內(nèi)容在一段時(shí)間內(nèi)基本保持穩(wěn)定不變，反映職能部門對于本單位安全生產(chǎn)責(zé)任的認(rèn)知程度、能力保障水平、結(jié)果落實(shí)效果。

其中，將事故發(fā)生情況作為衡量標(biāo)準(zhǔn)之一納入其中，一方面通過系數(shù)折算，能夠弱化傳統(tǒng)的“唯事故結(jié)果論”的考核思想；另一方面以考核對象類別為依據(jù)，可以對不同職能部門實(shí)施差異化評價(jià)。

2.2.2 重點(diǎn)工作指標(biāo)(B)

注重職能部門安全生產(chǎn)責(zé)任在實(shí)際工作中的履行，從安全預(yù)防和基礎(chǔ)建設(shè)方面設(shè)定各類具體工作的過程性指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)具體職能工作的感知度、踐行度和有效性。指標(biāo)內(nèi)容與考核年度的安全生產(chǎn)重點(diǎn)工作安排相結(jié)合，每年進(jìn)行調(diào)整。

2.2.3 浮動(dòng)指標(biāo)(C)

包括加分項(xiàng)和否決項(xiàng)兩部分。加分項(xiàng)旨在引導(dǎo)鼓勵(lì)職能部門積極開展自主性、主動(dòng)性的安全生產(chǎn)創(chuàng)新工作，但標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，避免出現(xiàn)隨意加分。否決項(xiàng)關(guān)注特別重大事故的防控水平，嚴(yán)格落實(shí)“一票否決”制度。

3 績效測量評估模型

3.1 結(jié)果計(jì)算模型

采用各類考核指標(biāo)得分與系數(shù)折算相結(jié)合的計(jì)算方式。依據(jù)各類指標(biāo)中具體工作的目標(biāo)任務(wù)和內(nèi)容要點(diǎn)工作量與重要度，設(shè)定核心建設(shè)指標(biāo)與重點(diǎn)工作指標(biāo)的總分比例為2∶1，考核總分為100分。

具體計(jì)算模型為

xA+yB+C= 100

式中，A為核心建設(shè)指標(biāo)分?jǐn)?shù)；B為重點(diǎn)工作指標(biāo)分?jǐn)?shù)；C為浮動(dòng)指標(biāo)分?jǐn)?shù)；x為核心建設(shè)指標(biāo)得分系數(shù)；y為重點(diǎn)工作指標(biāo)得分系數(shù)。

3.2 系數(shù)確定原則

通過系統(tǒng)分析政府各職能部門的安全生產(chǎn)職責(zé)及任務(wù)，考慮部門類別差異導(dǎo)致的基礎(chǔ)工作與具體工作的側(cè)重性，均衡兩類指標(biāo)占比，根據(jù)“不同類別被考核單位間折算系數(shù)不同，同一類被考核單位內(nèi)折算系數(shù)相同”的原則設(shè)定4類被考核部門折算系數(shù)(見表2)，確保所有被考核單位考核總分的一致性和合理性。其中，核心指標(biāo)得分系數(shù)(x)根據(jù)部門分管行業(yè)(領(lǐng)域)覆蓋面的專一性及自身安全基礎(chǔ)能力建設(shè)需求增加而逐漸加強(qiáng)，并以此強(qiáng)調(diào)事故控制水平在行業(yè)主管部門中的重要性，即：x1>x2>x3>x4；重點(diǎn)工作指標(biāo)得分系數(shù)(y)根據(jù)部門安全生產(chǎn)具體任務(wù)工作量減少而逐漸減弱，側(cè)重綜合監(jiān)管部門年度重點(diǎn)工作的完成度，即：y1

表2 被考核部門折算系數(shù)

4 績效評估流程設(shè)計(jì)

績效評估采用標(biāo)準(zhǔn)化流程，主要包括前期籌備、考核準(zhǔn)備、考核實(shí)施和后續(xù)工作等4個(gè)部分，如圖1所示。

圖1 績效評估流程

在保證評估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的前提下，針對不同評估項(xiàng)目可以選用要素評定法、行為錨定法、量化統(tǒng)計(jì)法、關(guān)鍵事件法、問詢觀察法等適當(dāng)合理的方式。

考核過程中，評估組獨(dú)立運(yùn)行，政府相關(guān)職能部門人員不參與評估過程，不接受被考核單位問詢，不當(dāng)場反饋測評分?jǐn)?shù)和結(jié)果，保證績效評估過程嚴(yán)謹(jǐn)、結(jié)果公平公正。

5 實(shí)證分析

本文建立的政府部門安全生產(chǎn)績效測量評估機(jī)制在華東某省進(jìn)行了實(shí)踐驗(yàn)證，對該省政府安委會(huì)所屬34個(gè)職能部門開展了2017年安全生產(chǎn)工作考核。

5.1 對象部門分類

基于績效評估對象分類表、該省職能部門“三定方案”及安全生產(chǎn)責(zé)任制要求，將34個(gè)部門劃分為4類(見表3)，并確定評估的重點(diǎn)方向和內(nèi)容。

5.1.1綜合監(jiān)管部門

綜合監(jiān)管部門責(zé)任落實(shí)、監(jiān)管能力等基礎(chǔ)性工作相對穩(wěn)定，在實(shí)際職能履行中需要將黨和國家對安全生產(chǎn)的目標(biāo)要求細(xì)化分解、傳達(dá)到位，做好頂層設(shè)計(jì)，抓好具體工作的部署落實(shí)。因此，評估設(shè)計(jì)中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)過程性指標(biāo)，弱化結(jié)果性指標(biāo)，促進(jìn)部門優(yōu)化工作效能，提高工作效果。

5.1.2 重要行業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管部門

主要行業(yè)(領(lǐng)域)基本覆蓋該省國民經(jīng)濟(jì)主要行業(yè)(領(lǐng)域)企業(yè)和社會(huì)職能性單位，安全風(fēng)險(xiǎn)相對較高，部分行業(yè)(領(lǐng)域)容易發(fā)生群死群傷和社會(huì)影響較大的安全生產(chǎn)責(zé)任事故。故此類部門需要強(qiáng)化基礎(chǔ)能力建設(shè)，切實(shí)承擔(dān)起指導(dǎo)安全管理工作的職責(zé)。同時(shí)，這類部門只負(fù)責(zé)本行業(yè)(領(lǐng)域)安全生產(chǎn)工作的落實(shí)，任務(wù)相對綜合監(jiān)管部門較輕，重點(diǎn)工作總量較少。因此，評估中偏重核心建設(shè)指標(biāo)，相對弱化重點(diǎn)工作指標(biāo)，促進(jìn)各部門從意識(shí)上重視安全，從責(zé)任上明晰安全。

5.1.3 其他行業(yè)領(lǐng)域主管部門

與主要行業(yè)領(lǐng)域相比，其他行業(yè)領(lǐng)域所屬生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)條件較好，安全風(fēng)險(xiǎn)較低，發(fā)生安全生產(chǎn)惡性責(zé)任事故的概率較低，這也導(dǎo)致其在安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)方面容易松懈，重視程度不足。因此，在評估中更加偏重核心建設(shè)指標(biāo)，督促這類部門深入貫徹落實(shí)“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，制定實(shí)施有利于本行業(yè)安全生產(chǎn)的政策措施，建立持續(xù)改進(jìn)的安全生產(chǎn)長效機(jī)制，確保本行業(yè)安全生產(chǎn)情況良好穩(wěn)定。

5.1.4 支持保障部門

加強(qiáng)支持保障部門對安全生產(chǎn)工作的認(rèn)知度與配合度的重要方式，就是強(qiáng)化其部門安全生產(chǎn)責(zé)任制貫徹落實(shí)，明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，促進(jìn)安全生產(chǎn)工作職責(zé)與本部門工作職責(zé)有機(jī)結(jié)合。因此，在評估設(shè)計(jì)時(shí)重點(diǎn)關(guān)注核心建設(shè)指標(biāo)，以促進(jìn)各部門提高自身安全能力建設(shè)，加大對安全生產(chǎn)領(lǐng)域工作的支持。

表3 測量評估對象分類

5.2 評估設(shè)計(jì)

依據(jù)被評估部門分類特征、基礎(chǔ)能力建設(shè)要求及該省各類重點(diǎn)工作安排，設(shè)計(jì)具體評估指標(biāo)表，通過資料分析和專家評議確定3類指標(biāo)分?jǐn)?shù)和指標(biāo)得分系數(shù)(見表4)。

5.3 評估實(shí)施

在具體評估環(huán)節(jié)中，根據(jù)各職能部門工作間的聯(lián)系性、參與評估專家的專業(yè)特長等情況，被考核職能部門分成3組(見表5)，各組評估人員穩(wěn)定，可節(jié)約時(shí)間成本，提高評估準(zhǔn)確性。

表4 某省省政府安委會(huì)職能部門安全生產(chǎn)績效測量評估設(shè)計(jì)

表5 被評估單位分組

評估采取要素評定法、量化統(tǒng)計(jì)法、關(guān)鍵事件法、問詢觀察法進(jìn)行，內(nèi)容以被評估部門提供的資料文件及情況匯報(bào)為限，在評估現(xiàn)場形成雙方確認(rèn)《考核問題現(xiàn)場確認(rèn)表》，確保評估流程客觀真實(shí)、獨(dú)立公正。

5.4 評估結(jié)果

按照評估標(biāo)準(zhǔn)，對34個(gè)被評估單位進(jìn)行了逐項(xiàng)評分，形成《2017年安全生產(chǎn)工作考核報(bào)告》及各部門考核結(jié)論，并利用評估，進(jìn)一步發(fā)掘該省安全生產(chǎn)工作中“想不到、管不到、治理不到”的問題，進(jìn)而提出工作改進(jìn)對策建議。部分工作建議在該省省政府安委會(huì)下一年度安全生產(chǎn)工作要點(diǎn)中予以體現(xiàn)，并納入各職能部門下一年度重點(diǎn)工作計(jì)劃。

此外，本次考核工作的實(shí)施協(xié)助該省逐步推進(jìn)地方政府責(zé)任書考核轉(zhuǎn)向責(zé)權(quán)清單及重點(diǎn)工作落實(shí)考核，在一定程度上解決了傳統(tǒng)安全生產(chǎn)績效評估中，評估操作完全由政府自身發(fā)起、政府內(nèi)部確定評價(jià)指標(biāo)權(quán)重、確定采用何種績效數(shù)據(jù)的局限性，推動(dòng)安全生產(chǎn)績效評估逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化與法治化，是該省省政府在安全生產(chǎn)職能落實(shí)中提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和財(cái)政資金使用效率，引入社會(huì)專業(yè)力量滿足個(gè)性化需求的重要體現(xiàn)。

同時(shí)，該省將第三方測量評估的方法推廣到安全監(jiān)管工作的效果測評中，在省綜合監(jiān)管部門和某地級市進(jìn)行實(shí)踐，有效幫助監(jiān)管部門和所屬地級市人民政府強(qiáng)化監(jiān)管能力、提高管理能效、落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。

6 結(jié)語

安全生產(chǎn)工作是政府部門的主要工作職責(zé)之一，針對職能部門履行職責(zé)、責(zé)任落實(shí)等方面開展系統(tǒng)、有效的工作完成度評估，構(gòu)建符合政府部門職能轉(zhuǎn)變要求的科學(xué)評估指標(biāo)體系，是切實(shí)做到“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”的有效手段。

下一步將對績效評估機(jī)制設(shè)計(jì)中的指標(biāo)折算系數(shù)進(jìn)行定量化分析，開展評估結(jié)果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用的延伸性研究，以及推動(dòng)研究成果在更多省市縣的應(yīng)用，積累數(shù)據(jù)，進(jìn)而利用大數(shù)據(jù)分析方法，進(jìn)一步優(yōu)化績效評估機(jī)制的適應(yīng)性和有效性。