土地整治：一個安徽農(nóng)業(yè)村的振興樣本

夏柱智 夏日

當(dāng)前，土地整治是各地鄉(xiāng)村振興最大的一塊資金，爭取土地整治項目成為地方政府的重要工作。但同時，由于土地整治觸動了農(nóng)村土地利益，難免引起矛盾糾紛，地方對土地整治“又愛又恨”。

發(fā)揮土地整治效應(yīng)、提升農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)，是國家戰(zhàn)略議題。從皖中一個農(nóng)業(yè)村莊的成功經(jīng)驗來看，問題并非是無解的，關(guān)鍵在于發(fā)揮村社集體的主動性和創(chuàng)造性，把農(nóng)民充分動員起來，創(chuàng)新土地配置機制，形成承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置的新格局。

土地整治后沒預(yù)料到的難題

沈弄村位于安徽省繁昌縣峨山鎮(zhèn)，人口約4500人、1150戶，轄24個村民小組，耕地面積6200畝。村書記坦言：“僅依靠這些土地，村民的溫飽問題都沒法完全解決。隨著村莊人口的增長，人地矛盾更加明顯?！?/p>

依靠地處縣郊的區(qū)位優(yōu)勢，沈弄村非農(nóng)化就業(yè)比中西部其他地區(qū)早10年左右。非農(nóng)就業(yè)主要分為三類：一是小商小販，該村有販賣茶葉的傳統(tǒng);二是進(jìn)城從事建筑、木工等傳統(tǒng)手藝;三是進(jìn)入縣城服裝廠等中小企業(yè)務(wù)工。2000年以后，村莊勞動力非農(nóng)化就業(yè)比例持續(xù)增加，農(nóng)戶離開土地的趨勢明顯，同時由于土地細(xì)碎化和分散化，以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的限制，留守農(nóng)戶耕種面積普遍在3到10畝，少量達(dá)到20畝。兩者相互作用，造成了土地拋荒。

這種背景下，村集體認(rèn)為只有集體主動推動土地流轉(zhuǎn)，才能解決土地拋荒的問題。稅費改革、新農(nóng)村建設(shè)之后的土地整治為此提供了契機。2007年開始，借助農(nóng)業(yè)部、財政部、國土部等部委的項目，作為試點村的沈弄村先后獲得三個土地整治項目，村莊耕地基本完成整治，是全國較早的整村實現(xiàn)土地整治的村莊。從現(xiàn)場看，項目區(qū)已被打造成“田成方，林成網(wǎng)，路相連，旱能灌，澇能排”的現(xiàn)代農(nóng)田格局。

土地整治后，最大的難題是原來承包地塊的位置變動了?！皼]有明確的地界，有的村民擔(dān)憂會不會失去土地?！痹陬愃粕蚺暹@樣的平原地區(qū)，土地整治項目不可避免地會打破田埂，如何分田或者說如何重新配置土地權(quán)利，成了棘手的事。村書記說：“標(biāo)準(zhǔn)田塊面積基本上是確定的，沒有辦法按照原來的方式把土地面積分割到戶，否則土地整治就沒有意義了。”

“虛擬確權(quán)”的撬動效應(yīng)

怎么辦？地方政府和村集體協(xié)商，確定“虛擬地塊”的確權(quán)方案，給土地整治區(qū)農(nóng)戶發(fā)放“耕地權(quán)益證書”，在國家統(tǒng)一確權(quán)時，寫入確權(quán)證書，載明受益面積，而不再有明確的四至邊界。這相當(dāng)于把承包權(quán)股份化，打破了傳統(tǒng)的固定在特定位置上的承包經(jīng)營權(quán)，從制度上分置了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，是非常前瞻性的創(chuàng)新探索。

同時產(chǎn)生的問題是，整治后土地面積減少了怎么辦？機耕道和水溝等基礎(chǔ)設(shè)施占地超過田埂、填埋坑塘新增的面積?！爱?dāng)時我們也沒有預(yù)料會出現(xiàn)這個問題?！贝鍟洷硎尽？紤]到歷史形成的土地所有權(quán)單位，村集體決定把土地按照同增同減確權(quán)到村民小組;在村民小組內(nèi)，同樣按照同增同減分配給農(nóng)戶;最后采用耕地權(quán)益證書的方式，確定承包權(quán)面積。

一開始，村民的意見有很大的分化，大體分為三類：1/3贊成、1/3中立、1/3反對。深諳群眾工作的村兩委以村民組為單位，下組分別召開村民組長、黨員和群眾代表會議。接著按照村民同意、中立和反對的順序分別開會，最終中立者中贊成的達(dá)到90%;反對者中贊成的也有30%。對于“反對的少數(shù)”，通過村干部、村莊能人繼續(xù)做思想工作。最后在村民組大會中，以少數(shù)服從多數(shù)的原則，新方案順利通過。

另一個焦點問題是，預(yù)期的征地利益如何分配？沈弄村地處縣郊，在城市繼續(xù)擴張背景下，土地征用后會出現(xiàn)怎樣的局面？村干部清醒地認(rèn)識到，“一旦征地，就很可能出現(xiàn)為了爭取利益而導(dǎo)致矛盾?！?/p>

如何分配利益？沈弄村的辦法是，除去一定比例的村集體留用部分，征地收益按照村民小組內(nèi)農(nóng)戶承包面積平均分配，征地收益分配后，耕地受益面積也相應(yīng)調(diào)整?！坝捎谑聦嵾€沒發(fā)生，誰家原來的土地可能被征收也是未知的。”最終絕大多數(shù)農(nóng)民同意征地收益平均分配的方案。

這樣操作，即使有征地補償，少數(shù)農(nóng)戶說“這塊田是我的”，也是站不住腳的。村書記解釋道，因為一方面，已經(jīng)有村規(guī)民約規(guī)定如何分配征地收益，反對農(nóng)戶會受到約束;另一方面，農(nóng)戶獲得的虛擬化、股份化的“承包權(quán)”，村民沒有權(quán)利處置。

利益難題的巧妙化解

解決了承包權(quán)這個最根本的農(nóng)戶利益問題，經(jīng)營權(quán)配置問題就自然得到解決。按照群眾的意見，土地整治后的土地經(jīng)營權(quán)配置實踐中，保證本村民組優(yōu)先經(jīng)營土地的權(quán)利，可以選擇最好的田塊。這就充分保障了本村務(wù)農(nóng)戶的利益。

對于這些務(wù)農(nóng)戶，村集體劃出最好的地塊讓其經(jīng)營，他們也就沒有反對意見。但是，為了不破壞土地整治形成的“大田”，村集體創(chuàng)新采用土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式調(diào)節(jié)農(nóng)戶土地收益。如果農(nóng)戶經(jīng)營面積超出承包權(quán)面積，則要付租金，反之則獲得租金;如果農(nóng)戶不經(jīng)營土地，那么就委托村社集體流轉(zhuǎn)，獲得土地租金。

這就需要村集體組織土地流轉(zhuǎn)，形成村社中介型的土地流轉(zhuǎn)模式，其特征是采用村民自治的辦法，充分尊重農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿。

村集體圍繞土地整治后的土地流轉(zhuǎn)，陸續(xù)召開四輪座談會，主要參加者是村民組長、黨員、村民代表、老干部和鄉(xiāng)賢等村莊精英。經(jīng)過多次開會動員宣傳，第一次土地整治后，最終85%農(nóng)戶同意流轉(zhuǎn)出土地，15%農(nóng)戶反對流轉(zhuǎn)出土地。

如何確定土地租金？這是村民最關(guān)心的事情。村兩委以及村民組長組織農(nóng)戶反復(fù)商討，確定一個合適的利益平衡點，有農(nóng)戶提出500斤水稻每畝，有農(nóng)戶提出600斤水稻每畝，有的甚至提出直接給現(xiàn)金。

實際上，對于村干部和村民而言，土地的投入與收益是透明的。通過綜合考慮到土地流入者和土地流出者的收益預(yù)期，根據(jù)計算正常情況下土地平均收益，村民同意將租金確定為400斤水稻每畝，根據(jù)上一年10月31日的稻價折算成現(xiàn)金支付，每年元月由集體兌付給村民。

最后是誰來流轉(zhuǎn)土地從事經(jīng)營的問題。第一批土地整治項目實施存在兩個問題，一是剝離了原有的耕作層，而地表熟土卻被埋到地下;二是仍然存在地塊高低不平問題，需要經(jīng)營者自行推平。這導(dǎo)致“農(nóng)戶不要土地，土地又無人承包”的情況。如何找到第一批土地規(guī)模經(jīng)營者成為一個棘手問題。村書記說道：“沒人種田，給我們帶來極大的負(fù)擔(dān)，當(dāng)時分管農(nóng)業(yè)的副縣長也很頭疼。”

村集體只能說服鎮(zhèn)村附近的企業(yè)主動流轉(zhuǎn)土地，一開始，土地整治項目后的2個大戶是大米加工廠和農(nóng)資店老板，他們有能力大規(guī)模流入土地。然而問題是他們不會種田，不愿意承包。最終政府不得不給予支持，主要是給予土地流轉(zhuǎn)補貼，每畝80元。

土地整治項目實施后，農(nóng)戶積極流入土地，形成了適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場主導(dǎo)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局。其中原因包括，惠農(nóng)政策持續(xù)加強、農(nóng)業(yè)機械化和糧食價格提升。糧食價格從2007年的0.7元上漲到2015年的1.5元以上，租種每畝土地能獲得600元的純收入，經(jīng)營100畝土地，只需要夫妻兩人勞動3個月，能獲得6萬元，這對普通農(nóng)戶有吸引力。

相對于大戶，這些家庭農(nóng)場的經(jīng)營有更強的穩(wěn)定性。他們采用家庭經(jīng)營的方式耕作，一般不雇工，管理起來得心應(yīng)手，在保障土地租金及糧食生產(chǎn)能力層面都是被認(rèn)可的。

安徽省沈弄村的改革創(chuàng)新具有全國性的樣本意義。當(dāng)前制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要問題已不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，而是土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)碎化。城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，為土地集中連片經(jīng)營提供了經(jīng)濟條件，這是第一步。田改項目則為解決土地細(xì)碎化提供了工程條件，這是第二步。沈弄村以“虛擬確權(quán)”為核心的農(nóng)地制度改革則是制度條件，解決土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)碎化問題，這是第三步。

因此，無論是小農(nóng)戶，或者是實行規(guī)模經(jīng)營的種田大戶都可以實現(xiàn)土地集中連片經(jīng)營，釋放現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的設(shè)施，國家將會投入上萬億元進(jìn)行農(nóng)村土地整治。這一背景下，廣大農(nóng)村有望結(jié)合土地整治推進(jìn)如沈弄村一樣的農(nóng)地制度創(chuàng)新，通過虛化承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，徹底解決長期困擾農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的土地細(xì)碎化問題。