突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政府角色厘定

如何應(yīng)對(duì)和解決對(duì)外開放和信息多元化背景下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，既關(guān)系到民眾的生命健康，也是對(duì)政府執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)?；仡櫼酝袊?003年經(jīng)歷了“非典”，在2009年經(jīng)歷了“甲流”等重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。這些重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)展一般都要經(jīng)歷危機(jī)事件生命周期中的先兆、緊急、持久和解決等四個(gè)階段。政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理過程中往往都要起主導(dǎo)作用：在先兆階段，事件出現(xiàn)后，醫(yī)療衛(wèi)生等政府部門要對(duì)事件特征進(jìn)行研判以確定事件的危脅程度并及早準(zhǔn)備和防控；在緊急階段，該事件的負(fù)面影響顯現(xiàn)，政府需要組織力量調(diào)整事件的處置方案、開展相關(guān)研究，及時(shí)進(jìn)行不同程度的動(dòng)員與防控；在持久階段，政府部門需要繼續(xù)采取緊急措施，不斷投入、動(dòng)員資源以應(yīng)對(duì)事件的次生衍生風(fēng)險(xiǎn)；在解決階段，危機(jī)得以解除，政府部門向民眾宣布應(yīng)對(duì)結(jié)束，并需要啟動(dòng)事后調(diào)查及學(xué)習(xí)機(jī)制，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并進(jìn)行系統(tǒng)性的改革完善。隨著社會(huì)發(fā)展，在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情過程中我們發(fā)現(xiàn)，如今社會(huì)環(huán)境的新情景對(duì)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件提出了一系列新挑戰(zhàn)。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政府角色分析

非典、甲流、新冠肺炎等突發(fā)急性傳染病類公共衛(wèi)生事件是一項(xiàng)復(fù)合危機(jī)，對(duì)社會(huì)秩序、政府行為、經(jīng)濟(jì)管理、國際交流等多個(gè)方面均有廣泛而深刻的影響。這就要求政府要高度重視疫情應(yīng)對(duì)的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，要更全面地發(fā)揮作用。

2003年5月9日，也是非典疫情爆發(fā)期間，國務(wù)院總理溫家寶簽署國務(wù)院第376號(hào)令，綜合各方危機(jī)應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)形成了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。該條例“明確規(guī)定了處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的組織領(lǐng)導(dǎo)、遵循原則和各項(xiàng)制度、措施，明確了各級(jí)政府及有關(guān)部門、社會(huì)有關(guān)組織和公民在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作中承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)”，“使政府及其各有關(guān)部門的職責(zé)有了明確的規(guī)定，有利于調(diào)動(dòng)全社會(huì)一切力量，充分發(fā)揮社區(qū)和群眾的積極性”。因此，通過對(duì)此條例和相關(guān)研究資料的梳理，本文將政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的角色主要?dú)w為四類：應(yīng)急主導(dǎo)者、風(fēng)險(xiǎn)溝通者、資源協(xié)調(diào)者、創(chuàng)新促進(jìn)者（詳見表1）。

第一，政府是應(yīng)急主導(dǎo)者。突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件將對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，其時(shí)間緊迫性和高度不確定性對(duì)政府的應(yīng)對(duì)能力提出了挑戰(zhàn)。首先，在先兆階段，當(dāng)?shù)卣缲?fù)監(jiān)測(cè)預(yù)警職責(zé)，并明確有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急處置職責(zé)分工。衛(wèi)生行政主管部門和地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)疫情及事件信息進(jìn)行核實(shí)和調(diào)查，并采取必要的預(yù)防控制措施。其次，在緊急階段，政府應(yīng)依照需要啟動(dòng)相對(duì)應(yīng)級(jí)別的應(yīng)急預(yù)案，并組織力量進(jìn)行相關(guān)調(diào)查和醫(yī)療救治工作，采取保護(hù)措施對(duì)易感人群進(jìn)行防護(hù)。再次，在持久階段，衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)醫(yī)療救治工作。同時(shí)，政府加強(qiáng)對(duì)普通群眾的動(dòng)員工作，通過街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及居民委員會(huì)、村民委員動(dòng)員民眾共同參與疫情防治。最后，在解決階段，政府需要向社會(huì)宣布危機(jī)狀態(tài)解除。

第二，政府是風(fēng)險(xiǎn)溝通者。政府是具有公信力的組織，其應(yīng)對(duì)危機(jī)的態(tài)度和宣傳危機(jī)的力度將極大影響民眾的危機(jī)應(yīng)對(duì)行為。一方面，政府需要在事件應(yīng)對(duì)的各個(gè)階段向上級(jí)、本級(jí)政府有關(guān)部門及時(shí)報(bào)告或通報(bào)事件信息，也要向社會(huì)、毗鄰地區(qū)及國際社會(huì)及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布或分享事件信息。另一方面，政府需要在緊急階段和持久階段對(duì)易感人群開展健康教育等風(fēng)險(xiǎn)溝通工作，及時(shí)普及事件相關(guān)的醫(yī)療和防護(hù)知識(shí)，促進(jìn)民眾采取適當(dāng)措施進(jìn)行自我防護(hù)；同時(shí)，政府需要及時(shí)制止謠言，安撫民眾恐慌情緒。

第三，政府是資源協(xié)調(diào)者。首先，在先兆階段，政府部門負(fù)責(zé)建立突發(fā)事件相關(guān)資源協(xié)調(diào)制度；及早開展醫(yī)療人力、財(cái)力、物資及裝備等資源的準(zhǔn)備工作。其次，在緊急階段，政府部門要統(tǒng)一指揮醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)及社會(huì)力量參與突發(fā)事件應(yīng)急處理，及時(shí)協(xié)調(diào)并保證所需的醫(yī)療救護(hù)人力、財(cái)力資源跟進(jìn)供給，并確保醫(yī)護(hù)設(shè)備、救治藥品、醫(yī)療器械等物資資源的生產(chǎn)、運(yùn)輸與供應(yīng)。再次，在持久階段，一些疫情嚴(yán)重的地區(qū)或者偏遠(yuǎn)地區(qū)可能出現(xiàn)人員、物資緊缺的情況，需要政府協(xié)調(diào)相應(yīng)的人力、物力進(jìn)行支援，并開始關(guān)注疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。最后，在疫情逐漸減輕、解除后，政府需要統(tǒng)籌推進(jìn)疫情反彈防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)功能的運(yùn)轉(zhuǎn)和恢復(fù)。

表1：政府角色總結(jié)表

第四，政府是創(chuàng)新促進(jìn)者。對(duì)疫情的相關(guān)研究是耗時(shí)、耗力、危險(xiǎn)存在失敗風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)成為創(chuàng)新的促進(jìn)者以維護(hù)民眾福祉。首先，在先兆階段，政府衛(wèi)生、技術(shù)部門應(yīng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、采樣、技術(shù)分析和檢驗(yàn)，并對(duì)政府其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)的相關(guān)工作提供專業(yè)意見，保障公共安全。其次，在疫情應(yīng)對(duì)的緊急階段和持久階段，政府相關(guān)部門組織力量、協(xié)調(diào)國際力量進(jìn)行疫情防治的科學(xué)研究，并根據(jù)相關(guān)研究結(jié)果制定相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和控制措施。最后，在疫情解除后，仍需持續(xù)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)研究的資助和國際交流合作。

新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中政府角色的新挑戰(zhàn)

現(xiàn)階段，社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，政府在此次新冠肺炎疫情的應(yīng)急響應(yīng)中也面臨新的挑戰(zhàn)。

第一，應(yīng)急力量變化為政府的應(yīng)急主導(dǎo)者角色帶來新挑戰(zhàn)。非典之后，中國建立了以政府應(yīng)急響應(yīng)為主導(dǎo)的“一案三制”制度，并且我國政府衛(wèi)生支出不斷增長(zhǎng)，如2018年政府公共衛(wèi)生支持達(dá)為16399.13億元。但是，此次新冠肺炎疫情在武漢和湖北爆發(fā)時(shí)當(dāng)?shù)蒯t(yī)護(hù)力量嚴(yán)重不足和地區(qū)間不均衡問題仍然突出。同時(shí)，社會(huì)力量不斷增強(qiáng)，此次新冠肺炎應(yīng)對(duì)期間，社會(huì)組織在資源搜集、疫情報(bào)送、基層社區(qū)服務(wù)等各方面的作用不容忽視。如何調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性，充分發(fā)揮其作用對(duì)政府的主導(dǎo)者角色帶來了新挑戰(zhàn)。

第二，媒體環(huán)境給政府的風(fēng)險(xiǎn)溝通角色帶來新挑戰(zhàn)。現(xiàn)階段，中國媒體環(huán)境發(fā)生了巨大變化。新媒體發(fā)展勢(shì)頭迅猛，公眾獲取信息的渠道已經(jīng)由傳統(tǒng)媒體轉(zhuǎn)為新媒體，截至2019年微信已經(jīng)有超過11億用戶，截至2018年已經(jīng)有超過6.5億用戶使用搜狐、騰訊、網(wǎng)易新聞等新聞客戶端。一方面，新媒體的發(fā)展帶來了輿論引導(dǎo)的不確定性。新媒體為謠言傳播、輿論聚焦提供了便利的條件，甚至引發(fā)民眾恐慌，危害社會(huì)和諧穩(wěn)定。另一方面，新媒體的迅猛發(fā)展為政府在風(fēng)險(xiǎn)溝通中創(chuàng)新新媒體使用策略帶來了挑戰(zhàn)。在新冠肺炎的應(yīng)對(duì)過程中，丁香醫(yī)生等醫(yī)學(xué)類自媒體借助微信、QQ等平臺(tái)的力量將整合后的疫情信息用直觀、可接受的方式傳遞給公眾。截至2020年2月13日，其疫情實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)頁面的瀏覽量達(dá)到19.8億次，影響很大。

第三，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化為政府的資源協(xié)調(diào)者角色帶來新挑戰(zhàn)。首先，國際國內(nèi)人口流動(dòng)和交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展為傳染病防控帶來更嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國2020年城市流動(dòng)人口數(shù)將達(dá)到4.5億。并且，中國基建發(fā)展迅速，截至2019年，全國鐵路營業(yè)里程已達(dá)13.9萬公里,其中高鐵3.5萬公里。人口的流動(dòng)性和交通的便利性使得流行病的發(fā)病從點(diǎn)狀迅速擴(kuò)展為片狀，客觀上大大增加了防控難度。其次，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，對(duì)個(gè)人提供服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重不斷提升，2019年我國第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占比為54%。新冠肺炎疫情的出現(xiàn)導(dǎo)致需要人和人接觸進(jìn)行服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)受影響巨大，且復(fù)工非常困難。再次，政府面臨更加嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)下行壓力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的挑戰(zhàn)。長(zhǎng)時(shí)間的社會(huì)“停擺”將可能對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大的破壞作用，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來更大的不確定性，并進(jìn)一步擠壓政府采取停工、停產(chǎn)等疫情防控措施的空間。

第四，國際環(huán)境變化為政府的創(chuàng)新促進(jìn)者角色帶來新挑戰(zhàn)?，F(xiàn)階段，世衛(wèi)組織將新冠肺炎列為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。隨之，世衛(wèi)組織開始匯集各方資源，為應(yīng)對(duì)疫情提供了先進(jìn)的科研條件。在全球化條件下，中國政府的疫情防控工作要以科學(xué)研究為指導(dǎo)，并促進(jìn)科技創(chuàng)新與進(jìn)步。其中，我國的疫情防控要更多地利用好國際組織和其他國家地區(qū)的優(yōu)勢(shì)科技創(chuàng)新資源，為自身科技創(chuàng)新服務(wù)。同時(shí)，中國政府還需要一定程度上履行大國責(zé)任，有助于推動(dòng)人類命運(yùn)共同體建設(shè)。

總體來說，政府作為應(yīng)急主導(dǎo)者面臨應(yīng)急力量不充分、不均衡，以及應(yīng)急力量發(fā)展多元化的挑戰(zhàn)；政府作為風(fēng)險(xiǎn)溝通者面臨新媒體爆發(fā)的挑戰(zhàn)，新媒體導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情治理形勢(shì)更加緊張；政府作為資源協(xié)調(diào)者，現(xiàn)階段人口流動(dòng)增加，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更依賴人際直接服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)下行等都為政府協(xié)調(diào)疫情防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系帶來新的挑戰(zhàn)；政府作為創(chuàng)新推動(dòng)者則面臨著自身科技創(chuàng)新的挑戰(zhàn)，同時(shí)也面臨國際交流與國際責(zé)任的挑戰(zhàn)。

應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)的對(duì)策建議

第一，政府作為應(yīng)急主導(dǎo)者要增強(qiáng)防控體系能力、社會(huì)組織動(dòng)員能力和政策的適應(yīng)性調(diào)整能力。首先要重視政府自身主導(dǎo)能力建設(shè)。從應(yīng)急主體分析，我國仍然需要一個(gè)獨(dú)立而專業(yè)的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系。該體系應(yīng)能更加科學(xué)地獨(dú)立判斷和發(fā)布相關(guān)疫情信息，并能迅速調(diào)動(dòng)力量做出及時(shí)、有效的反應(yīng)。這就要求各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)傳染病疫情和其他可能發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生事件情況來建設(shè)好自身應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和各類醫(yī)院及疾控機(jī)構(gòu)，同時(shí)增大對(duì)公共衛(wèi)生體系建設(shè)的投入，配套建設(shè)好公共衛(wèi)生其它相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，提升公共衛(wèi)生部門“基層守門人”的人員數(shù)量和專業(yè)能力。其次，要充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，并推動(dòng)提升社會(huì)組織的專業(yè)性參與水平。第三，要重視有關(guān)衛(wèi)生應(yīng)急法律與預(yù)案體系建設(shè)。應(yīng)進(jìn)一步修改完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等，同時(shí)也應(yīng)不斷修改、細(xì)化突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理各項(xiàng)專門預(yù)案和部門預(yù)案，出臺(tái)傳染病大流行預(yù)案，并增強(qiáng)相關(guān)預(yù)案的實(shí)用性和科學(xué)性，真正讓預(yù)案發(fā)揮作用。

第二，政府作為風(fēng)險(xiǎn)溝通者應(yīng)積極適應(yīng)新媒體環(huán)境變化。首先，政府要充分團(tuán)結(jié)自媒體的力量，占領(lǐng)輿論場(chǎng)地。政府不僅要具備信息公開的意識(shí)，更要增強(qiáng)信息傳達(dá)的能力。政府可以借助新媒體渠道增強(qiáng)應(yīng)急科普和政策宣傳效果。其次，突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往伴隨著網(wǎng)絡(luò)謠言泛濫，引發(fā)民眾恐慌。公眾應(yīng)對(duì)疫情需要具備相關(guān)的科學(xué)知識(shí)以識(shí)別謠言。因此，政府應(yīng)引入專業(yè)人士和公眾人物參與到風(fēng)險(xiǎn)溝通過程，從而提升應(yīng)急科普和輿論引導(dǎo)的效果。

第三，政府作為資源協(xié)調(diào)者在經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化條件下，不僅要協(xié)調(diào)好應(yīng)對(duì)疫情的資源，更要協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系。首先，經(jīng)濟(jì)全球化背景下，長(zhǎng)期來看，只要疫情得到控制，經(jīng)濟(jì)損失將會(huì)被迅速彌補(bǔ)，所以現(xiàn)在的治理重點(diǎn)除了要解決國內(nèi)的疫情蔓延問題，還應(yīng)防范疫情境外輸入問題。其次，新冠肺炎危機(jī)導(dǎo)致一些行業(yè)和企業(yè)經(jīng)營困難、宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下滑、人員管理復(fù)雜度增加等一系列挑戰(zhàn)，需要政府平衡疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系，在充分考慮疫情風(fēng)險(xiǎn)可控情況下大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)復(fù)工，分地區(qū)（根據(jù)地區(qū)疫情風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性劃分）、分批次（根據(jù)需求的緊急性劃分）復(fù)工，同時(shí)重視及時(shí)給予一些受影響嚴(yán)重的行業(yè)和企業(yè)以必要的財(cái)稅政策支撐。

第四，政府還要充分發(fā)揮好創(chuàng)新推動(dòng)者角色的作用，在當(dāng)今國際環(huán)境下以更加開放的態(tài)度開展國際合作。一方面，醫(yī)療技術(shù)創(chuàng)新往往耗費(fèi)巨大，且新藥開發(fā)、生物科技等新技術(shù)的基礎(chǔ)性研究存在失敗風(fēng)險(xiǎn)，但一旦成功卻可以為民眾帶來福祉。醫(yī)療技術(shù)創(chuàng)新的特征決定了政府需要擔(dān)負(fù)起促進(jìn)創(chuàng)新的責(zé)任，政府應(yīng)保持對(duì)基礎(chǔ)研究資金投入的持續(xù)性，保障相關(guān)科研和產(chǎn)業(yè)得到充分發(fā)展。另一方面，新技術(shù)的發(fā)展日新月異，在保障國家安全的前提下，政府應(yīng)以更開放的心態(tài)積極推動(dòng)與其他國家和地區(qū)的科學(xué)技術(shù)研發(fā)合作與交流活動(dòng)，既積極履行國際責(zé)任與義務(wù)，推動(dòng)人類命運(yùn)共同體建設(shè)，也有效借用國際資源推動(dòng)自身的創(chuàng)新發(fā)展。