PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及防范

林嬌嬌 楊波

【摘要】PPP（政府與社會資本合作）項(xiàng)目是一種新型的融資模式項(xiàng)目，由于它具有提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)等多重優(yōu)點(diǎn)而廣受各行各業(yè)的青睞。隨著PPP項(xiàng)目的大量出現(xiàn)，我們既取得相關(guān)進(jìn)步，也面臨一系列相關(guān)問題。一方面，大量相關(guān)技術(shù)和人員的引進(jìn)促進(jìn)我國PPP項(xiàng)目相關(guān)技術(shù)的提高;另一方面，對于引入的PPP項(xiàng)目，在充分發(fā)揮其優(yōu)勢的同時(shí)卻忽視了它所存在的風(fēng)險(xiǎn)，從而對PPP項(xiàng)目的實(shí)施造成一定影響。本文從社會環(huán)境、公共主體和項(xiàng)目管理、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面梳理了PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)研究文獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】PPP;風(fēng)險(xiǎn);綜述

中圖分類號：F294.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

1、引言

改革開放以來，我國的各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目逐漸發(fā)展起來，特別是公共項(xiàng)目取得了舉世矚目的成就。但是隨著公共項(xiàng)目的逐漸增多以及社會資本在項(xiàng)目建設(shè)全過程中建設(shè)投資需求巨大且存在嚴(yán)重的資金周轉(zhuǎn)不足情況，形成了難以按期完成工作的壓力。我國作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)處于正處于快速發(fā)展的發(fā)展中國家，引入PPP（public private partnership，政府與社會資本合作）這種融資模式是十分必要和可行的。PPP融資模式指為更好的建設(shè)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，各國政府與社會資本方在達(dá)到雙方共贏的基礎(chǔ)上而進(jìn)行的合作，項(xiàng)目由社會資本方進(jìn)行投資、建造并在雙方約定的時(shí)間內(nèi)運(yùn)營此項(xiàng)目，在達(dá)到約定的時(shí)間后將該項(xiàng)目的全部資產(chǎn)上交給該國政府。在PPP融資模式下，政府雖然存在資金不足且執(zhí)行效率低下的問題，但其可以通過制定政策來加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)影響;社會資本方承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的能力可能不足，但它具備建設(shè)項(xiàng)目的充足的資金，豐富的管理經(jīng)驗(yàn)以及專業(yè)的操作能力;雙方優(yōu)劣互補(bǔ)，極大的提高了項(xiàng)目成功實(shí)施的可能性。PPP項(xiàng)目的快速發(fā)展反應(yīng)出它廣闊的發(fā)展前景，但是在鼓勵(lì)建筑企業(yè)盡快轉(zhuǎn)入PPP模式的同時(shí)，也應(yīng)該注重對轉(zhuǎn)入過程的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。PPP模式作為政企合作的一種方式，對于風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生同樣要引起重視。一方面，由于目前我國PPP項(xiàng)目發(fā)展尚不成熟，仍存在許多地方有待改進(jìn)。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)多變、不確定性等特點(diǎn)會給項(xiàng)目帶來無法預(yù)料的損失。

2、PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

英國是第一個(gè)運(yùn)用PPP模式來建造項(xiàng)目的國家，它的發(fā)展階段主要分為四個(gè)階段：試驗(yàn)期，發(fā)展期，成熟期，轉(zhuǎn)型期;從開始小范圍開展PFI（Private Finance Initiative，私營融資活動）項(xiàng)目，到大范圍推廣PFI，再到從原來的公益性基礎(chǔ)設(shè)施向經(jīng)濟(jì)型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生轉(zhuǎn)變，再到現(xiàn)如今實(shí)施的PF2（Private Finance 2，轉(zhuǎn)型私營融資活動）模式;PF2模式優(yōu)化調(diào)整了項(xiàng)目的融資額度，從原先的百分之九十下降到百分之八十，并對政府的過度投機(jī)行為進(jìn)行控制;此外，該模式還對招標(biāo)的整個(gè)流程進(jìn)行完善，采用集中招標(biāo)的方式進(jìn)行，既增強(qiáng)了政府能力，又提高了項(xiàng)目招標(biāo)實(shí)施過程的效率。在PPP模式完善發(fā)展的過程中，它的各項(xiàng)具體模式也在發(fā)生著變化，其他國家也是如此。

Patriek（1999）系統(tǒng)分析了把BOT（Build-Operate-Transfer，建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）模式應(yīng)用于公共項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)，并給出了對應(yīng)的解決措施[1]。Ryuta、Kyoko 和Hiroshi（2010）研究私人公司和政府之間在投資決定時(shí)的博弈。他們認(rèn)為，當(dāng)政府的保證是較大或私營公司成本分擔(dān)率較低，那么私營公司行使最大化的投資選擇政策早于項(xiàng)目的價(jià)值最大化政策[2]。Ashwin（2010）分析了印度的一些PPP項(xiàng)目應(yīng)用狀況，將印度PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)分為三類，即法律風(fēng)險(xiǎn)、組織風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目本身實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，并認(rèn)為由于公私雙方存在的不信任感、政府準(zhǔn)備進(jìn)行推廣意向的缺乏、相關(guān)法律法規(guī)的不完善、公共主體項(xiàng)目各方面籌備環(huán)節(jié)的不充分、以及PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)和策劃以及實(shí)施的不當(dāng)，是PPP項(xiàng)目在印度進(jìn)行應(yīng)用的五大主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)[3]。另一位印度學(xué)者L. Boeing Singh（2006）則以政府方為出發(fā)點(diǎn)，論述了PPP項(xiàng)目的形成對政府方面壓力的減緩，從其所帶來的益處出發(fā)對PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析[4]。英國的兩位學(xué)者同樣以英國的項(xiàng)目為例論述出PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，David Parker（2003）以英國國防合同中的某項(xiàng)目為例，論述了在PPP項(xiàng)目實(shí)施全過程的前后交接過程中出現(xiàn)信息不對稱所帶來的風(fēng)險(xiǎn)[5]。Patricia等（2008）則論述了在PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中，政府和私營主體針對自身所處環(huán)境其面臨的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也存在一定的不同，并以英國PFI項(xiàng)目為例，闡述了政府方所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是：交易成本過高、合同所涉及款項(xiàng)較復(fù)雜、以及針對項(xiàng)目所需進(jìn)行交涉的內(nèi)容過多;而在私營主體方面，除了以上所述以外，專業(yè)人才的匱乏和相關(guān)技術(shù)水平的不達(dá)標(biāo)也是其PPP項(xiàng)目面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)[6]。

我國對PPP項(xiàng)目的研究借鑒了很多國外的研究經(jīng)驗(yàn)，從最初對PPP項(xiàng)目的定義出發(fā)逐步發(fā)展到對PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)做了一定的研究。在這段探索的過程中，我國的PPP項(xiàng)目大量涌現(xiàn)。從1984年，我國的第一個(gè)PPP項(xiàng)目——深圳沙角B電廠展開，到北京地鐵四號線的建成等一系列涉及多種不同行業(yè)的PPP融資模式項(xiàng)目的形成。王灝（2004）對PPP模式的基本概念進(jìn)行詳細(xì)的定義，對PPP模式存在的各種形式進(jìn)行了較為全面和系統(tǒng)的歸納總結(jié)[7]。我國進(jìn)行PPP融資模式成功的項(xiàng)目有很多，例如，1990年的廣深高速公路、2003年的奧運(yùn)體育場、2005的北苑污水處理廠。但是，并不是所有的PPP項(xiàng)目都是完全成功的，如1993年的泰興黃橋熱電廠、1997年的中華發(fā)電項(xiàng)目失敗的大部分原因在于對風(fēng)險(xiǎn)的把控，因此為了更好地應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，需弄清楚PPP項(xiàng)目的各種風(fēng)險(xiǎn)因素。徐可（2016）通過對PPP的三種模式進(jìn)行比較分析突顯出不同模式的PPP存在的各自風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，將各種不同模式對應(yīng)階段進(jìn)行詳細(xì)闡述，使其各處顯現(xiàn)出的風(fēng)險(xiǎn)躍然紙上[8]。但其不足是對風(fēng)險(xiǎn)的介紹顯得籠統(tǒng)，主要從環(huán)境，建設(shè)等較大方面進(jìn)行敘述，未進(jìn)一步詳細(xì)闡明。在此基礎(chǔ)上，宮占明（2017）將PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目進(jìn)行對比，介紹了其在準(zhǔn)備階段、招標(biāo)階段、融資和實(shí)施階段與傳統(tǒng)項(xiàng)目的不同;在對各階段進(jìn)行詳細(xì)闡述的基礎(chǔ)上去探究PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)[9]。

3、PPP項(xiàng)目的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素

3.1社會環(huán)境層面的風(fēng)險(xiǎn)因素

3.1.1法律法規(guī)方面的風(fēng)險(xiǎn)因素

PPP項(xiàng)目在我國起步較晚，各方面發(fā)展較不成熟;在它發(fā)展早期，很多相關(guān)方面的學(xué)者認(rèn)為在法律方面還沒有一套完備的法律系統(tǒng)是產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的主要原因，政府方面在這方面也相當(dāng)重視，近些年頒布的PPP項(xiàng)目有關(guān)的文件，如：2014年財(cái)政部關(guān)于推廣《運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，但是，曹陽（2017）認(rèn)為從PPP項(xiàng)目的法律特性與運(yùn)作流程來看存在很大的法律風(fēng)險(xiǎn)問題，應(yīng)從PPP領(lǐng)域立法統(tǒng)一入手，從宏觀設(shè)計(jì)層面、詳細(xì)的法律條文層面與其他配套相關(guān)措施層面等多方面同時(shí)著手，以完善對該領(lǐng)域的法律規(guī)制[10]。

3.1.2融資方面的風(fēng)險(xiǎn)因素

孫海秀（2016）認(rèn)為PPP應(yīng)用于高速路建設(shè)這種復(fù)雜，難度大且需求資金多的項(xiàng)目，難點(diǎn)更多在于投資資金的籌集以及融資渠道的尋找[11]。一般而言，大部分PPP項(xiàng)目都是較大型的，需求資金量很大，私營企業(yè)必須通過融資的模式來獲得能使項(xiàng)目得以正常運(yùn)行的資金，在融資模式的過程中會遇到很多風(fēng)險(xiǎn)。一方面，資金量需求大;另一方面，在面臨大額貸款時(shí)，銀行方所需進(jìn)行的操作流程較復(fù)雜且面臨風(fēng)險(xiǎn)更大。張童（2019）闡述通過對政府行為的規(guī)范來規(guī)避融資方面的風(fēng)險(xiǎn)，使企業(yè)融資能進(jìn)亦能出[12]。不僅體現(xiàn)在政府行為方面，在各中不同行業(yè)所存在的PPP項(xiàng)目中，也存在不同種類的融資方面的困難，鄭大喜（2017）以醫(yī)院中PPP項(xiàng)目為例，分析了此類PPP項(xiàng)目所適用的投融資模式，以各種模式的展開對融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行敘述[13]。

3.1.3專業(yè)人才和全面性人才方面的風(fēng)險(xiǎn)因素

PPP項(xiàng)目的整個(gè)實(shí)施過程涉及財(cái)務(wù)、法律政治、施工建設(shè)、預(yù)算估價(jià)和管理等多個(gè)領(lǐng)域，張勝（2015）論述到PPP項(xiàng)目對人才的綜合素質(zhì)要求很高，而當(dāng)前我國能夠綜合掌握和運(yùn)用法律、金融、工程等多方面知識的全能型人才還偏少[14]。首先，對PPP相關(guān)項(xiàng)目的具體實(shí)踐和實(shí)施過程還不是很了解，投入的時(shí)間精力也不夠充分，相關(guān)的理論研究人員和專業(yè)的實(shí)踐指導(dǎo)人才嚴(yán)重缺乏;其次，張勝（2015）認(rèn)為PPP模式在我國的發(fā)展時(shí)間相對較短，很多硬性條件都不具備，專業(yè)的理論認(rèn)識和必要的技術(shù)技能也比較缺乏;再者，國內(nèi)在PPP項(xiàng)目方面精通的專業(yè)人員是非常匱乏的，開設(shè)PPP項(xiàng)目培訓(xùn)的專業(yè)機(jī)構(gòu)少之又少，大部分人員都在自我學(xué)習(xí)，缺乏統(tǒng)一宏觀上的理論學(xué)習(xí)，搭建學(xué)以致用的實(shí)踐平臺更是難上加難[14]。

3.1.4定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制方面的風(fēng)險(xiǎn)因素

由于運(yùn)用PPP項(xiàng)目大多數(shù)屬于公共性項(xiàng)目，因此它具有壟斷和非競爭性等特點(diǎn)，其價(jià)格并不是只受市場價(jià)格的影響，還需要依靠政府和私營企業(yè)之間進(jìn)行協(xié)商。宋波（2011）分別根據(jù)高等需求、中等需求和低等需求3種不同的市場需求狀態(tài)對PPP項(xiàng)目的市場定價(jià)機(jī)制進(jìn)行研究，以此來尋找規(guī)范的且適宜的定價(jià)機(jī)制[15]。此外，當(dāng)社會資本方遵循了適宜的定價(jià)機(jī)制但又難以獲得預(yù)期的滿意度時(shí)，這時(shí)候相適應(yīng)的調(diào)價(jià)機(jī)制就需要充分發(fā)揮作用。鄧小鵬（2009）運(yùn)用相應(yīng)的理論知識，建立了PPP項(xiàng)目的動態(tài)調(diào)價(jià)模型，找尋出有效的調(diào)價(jià)步驟和方法并能最終得到所需的結(jié)果[16]。但是隨著公眾滿意度的不斷變化和為了激勵(lì)私營方在承擔(dān)PPP項(xiàng)目中的大部分責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)付出更多的努力，模型也需要在適宜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下進(jìn)行不斷地適應(yīng)性調(diào)整，這一過程還有待繼續(xù)研發(fā)并進(jìn)行更深層次的探討。

3.1.5相關(guān)頒布政策方面的風(fēng)險(xiǎn)因素

政策的變更也是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要因素之一，這里通過案例的呈現(xiàn)來對此類風(fēng)險(xiǎn)展開敘述，例如長春匯津污水處理項(xiàng)目和杭州灣跨海大橋。以2000年的長春匯津污水處理項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目在運(yùn)行前期由市政府制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》。經(jīng)過幾年，政府以該文件違反某項(xiàng)規(guī)定為由廢止了此項(xiàng)條例，在此基礎(chǔ)上又設(shè)立了一項(xiàng)新的條例。這一政策的變更無疑對匯津公司產(chǎn)生巨大影響。楊越涵（2019）認(rèn)為各政策間關(guān)系冗雜，存在一定的相互矛盾關(guān)系，在某種情況下一項(xiàng)政策的成立會導(dǎo)致另一項(xiàng)政策的變更。為了避免這種情況的發(fā)生，應(yīng)盡快對所有進(jìn)行及時(shí)審核，避免相互產(chǎn)生干擾[17]。鞠傳霄（2017）以世界銀行為代表，分析了它的相關(guān)數(shù)據(jù)，并結(jié)合PPP項(xiàng)目在中國的若干個(gè)發(fā)展階段以及與其相對應(yīng)的政策發(fā)生的變化，PPP項(xiàng)目在發(fā)展的過程因政策變遷而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)問題[18]。

3.2公共主體層面的風(fēng)險(xiǎn)因素

3.2.1政府信用方面的風(fēng)險(xiǎn)因素

政府信用度的一大缺失也是致使PPP項(xiàng)目存在一定風(fēng)險(xiǎn)的原因之一，由于政府等相關(guān)部門信用的缺失，致使國內(nèi)很多PPP項(xiàng)目以失敗告終，其中一部分是因?yàn)槭召M(fèi)價(jià)格的改變而產(chǎn)生的政府信用風(fēng)險(xiǎn)，例如山東中華發(fā)電項(xiàng)目由于電力體制機(jī)制的改變和市場需求發(fā)生變化，電價(jià)由0.41元/（kW·h）調(diào)整至0.32元/（kW·h），收費(fèi)價(jià)格的部分調(diào)整，使項(xiàng)目收益突然銳減，從而使項(xiàng)目無法正常運(yùn)營;另一部分因?yàn)橄嚓P(guān)決策的失誤而產(chǎn)生的政府信用風(fēng)險(xiǎn)，例如廉江中法供水廠項(xiàng)目，關(guān)于此項(xiàng)目雙方簽訂相關(guān)合同，其合同期為30年，但合同的約定款項(xiàng)中在水量上和水價(jià)的問題上有存在明顯的脫離實(shí)際的期許，最終導(dǎo)致此水廠被迫閑置。所以仇保興（2016）提到建立健全政府信用評價(jià)體系，定期公布參與方的履約情況然后進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并將違約率納入考核評價(jià)體系。以此種措施來盡量減少因政府信用缺失而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)[19]。

3.2.2政府監(jiān)管方面的風(fēng)險(xiǎn)因素

這主要體現(xiàn)在政府方為未能履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，在對社會資本方的選擇過程中未能按照一定的評選過程嚴(yán)格把控，此外，政府部門監(jiān)管力度不夠還體現(xiàn)在政府部門的監(jiān)督管理能力不足，由于我國政府針對PPP項(xiàng)目還未設(shè)立統(tǒng)一的管理監(jiān)察機(jī)構(gòu)，大部分PPP項(xiàng)目處于多方進(jìn)行管理的狀態(tài)。仇保興（2016）指出，在財(cái)政部和發(fā)改委發(fā)布的有關(guān)PPP政策的文件中，對PPP項(xiàng)目的篩選以及管理方法都存在較大弊端，這也給PPP項(xiàng)目的監(jiān)管造成一定困難[19]。

3.2.3風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制與調(diào)節(jié)機(jī)制方面的風(fēng)險(xiǎn)因素

PPP項(xiàng)目中的參與方以政府和私營資本為主，但也包含其他很多參與方，它的持續(xù)時(shí)間較長也就意味著承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的周期跨度較長，無論是政府還是社會資本都不愿意獨(dú)立承擔(dān)這么長時(shí)間的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，PPP項(xiàng)目存在較小的薄利性，兩點(diǎn)綜合使很多社會資本望而卻步;而如國讓政府獨(dú)自承擔(dān)PPP項(xiàng)目的較大風(fēng)險(xiǎn)又失去了實(shí)施此項(xiàng)模式的意義。蔡明秀（2016）認(rèn)為PPP項(xiàng)目在合同制定時(shí)需要依據(jù)各方風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的能力和承擔(dān)能力，設(shè)置靈活的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與調(diào)節(jié)機(jī)制，來實(shí)現(xiàn)更好限度的風(fēng)險(xiǎn)分配[20]。

3.2.4政府部門的有關(guān)干預(yù)方面的風(fēng)險(xiǎn)因素

公共主體和私營部門是PPP項(xiàng)目在建設(shè)過程中的兩大主體。政府公共主體在這一過程中一般處于較為強(qiáng)勢的主導(dǎo)地位;因此，在很多情況下政府部門因?yàn)閷ψ约核缪莸慕巧J(rèn)識不到位，導(dǎo)致其在PPP項(xiàng)目的建設(shè)中的大多數(shù)階段都處于領(lǐng)導(dǎo)者地位，從而在相應(yīng)場所進(jìn)行轉(zhuǎn)換時(shí)無法對自己所處角色得到清晰的認(rèn)知。而政府對PPP項(xiàng)目相關(guān)過程的過度干預(yù)，主要體現(xiàn)在政府部門的監(jiān)管力度過大和利用自身的權(quán)力而進(jìn)行的過分介入。蔡明秀（2016）通過對關(guān)于PPP項(xiàng)目的合同文件的大量收集，對其中變現(xiàn)為政府的過度干預(yù)的款項(xiàng)進(jìn)行分析，經(jīng)過總結(jié)發(fā)現(xiàn)87.5%的合同文件都表現(xiàn)出政府對項(xiàng)目過度干預(yù)的弊端[20]。在國內(nèi)，由這種原因?qū)е碌氖〉陌咐泻芏?，代表性的?008年因舉辦奧運(yùn)會而修建的 “鳥巢”體育場項(xiàng)目。在項(xiàng)目開始進(jìn)行建設(shè)初期，政府部門的態(tài)度十分明確，表示支持該項(xiàng)目，但是，在項(xiàng)目的建設(shè)過程中，卻就設(shè)計(jì)方案多次對建設(shè)方提出意見并進(jìn)行多次更改;在項(xiàng)目運(yùn)營的過程中，又對它的其他建設(shè)項(xiàng)目提出一些修改意見，最終導(dǎo)致社會資本方無法實(shí)施其相應(yīng)的權(quán)利，以至于放棄該項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)并轉(zhuǎn)為永久股東。

3.3項(xiàng)目管理層面的風(fēng)險(xiǎn)因素

3.3.1投資回報(bào)率方面的風(fēng)險(xiǎn)因素

按照PPP項(xiàng)目的收益來源的類型進(jìn)行分類，可以將其分為以下三類：第一類是指公益性資產(chǎn)獲取政府的資產(chǎn)服務(wù)購買收入;第二類是指通過使自主經(jīng)營，提高效率的同時(shí)節(jié)約成本從而獲得收益;第三類是指通過政府給予的某些的補(bǔ)貼來獲得收益。我國目前的PPP項(xiàng)目主要以第二類和第三類為主。當(dāng)前，我國目前的PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀是由于政府補(bǔ)貼過少，很大一部分項(xiàng)目處于一定的虧損狀態(tài)。蔡今思（2015）以英國為例提出，PPP項(xiàng)目的收益率一般處于18%-20%之間進(jìn)行波動[21]。與之不同的是，在我國PPP項(xiàng)目的相應(yīng)融資成本較高，同時(shí)為了迎合的公眾利益，政府部門往往會對經(jīng)營者投資收益的額度進(jìn)行一定限制，當(dāng)前我國PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率保持在8%-10%。研究結(jié)果表明，項(xiàng)目的投資回報(bào)率如果低于12%，就會在吸引社會資本參與的過程中存在一定困難。

3.3.2項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間方面的風(fēng)險(xiǎn)因素

在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)會較大量的存在PPP項(xiàng)目，并且它所持續(xù)的生命周期相對較長，建成后運(yùn)營模式也存在一定難度，從而使得項(xiàng)目受到影響的不確定因素會增加。Jinbo Song（2013）認(rèn)為可以把這些不確定因素分為宏觀因素和微觀因素[22]，宏觀層面是指與國家宏觀環(huán)境相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等方面，微觀的不確定性指的是與項(xiàng)目效益相關(guān)的投資、市場情況、成本、收益等相關(guān)，Darrin（2003）認(rèn)為在項(xiàng)目的全壽命期間內(nèi)，由于這些不確定因素的大量存在，可能會使項(xiàng)目運(yùn)營的實(shí)際情況與期望效果產(chǎn)生一定偏差，從而導(dǎo)致項(xiàng)目面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)種類有所增加[23]。

3.3.3審批過程方面的風(fēng)險(xiǎn)因素。

Roy Widdus（2005）認(rèn)為審批延誤風(fēng)險(xiǎn)主要指由于政府原因致使對項(xiàng)目的審批程序過于復(fù)雜，導(dǎo)致花費(fèi)時(shí)間很長，以致成本過高;在各種程序完成之后，如果再對項(xiàng)目的某些環(huán)節(jié)進(jìn)行商業(yè)調(diào)整就變得非常困難，同時(shí)又給項(xiàng)目的正常運(yùn)作帶來威脅的一種風(fēng)險(xiǎn)[24]。

這種風(fēng)險(xiǎn)主要在體現(xiàn)在道路及供水類PPP項(xiàng)目中，發(fā)生這一風(fēng)險(xiǎn)主要案例有英法海峽隧道、上海大場水廠等項(xiàng)目。牛耘詩（2018）以英法海峽隧道為例，在項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)的期間，由于英法政府一直要求對安保措施進(jìn)行增加，使得項(xiàng)目的工期一直無法按照約定進(jìn)行，并且在項(xiàng)目完工之后，又遲遲不能準(zhǔn)時(shí)發(fā)放相應(yīng)的營運(yùn)許可證書，項(xiàng)目無法正常運(yùn)營，加上在項(xiàng)目前期投入過多成本，導(dǎo)致項(xiàng)目的現(xiàn)金流量鏈?zhǔn)艿絿?yán)重影響，進(jìn)一步導(dǎo)致項(xiàng)目收益不足，最終致使項(xiàng)目公司破產(chǎn)，以2007年債務(wù)重組而告一段落[25]。

4、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的防范

4.1法律法規(guī)的健全

針對法律法規(guī)方面的不完善，應(yīng)統(tǒng)一從立法階段入手，將籠統(tǒng)的現(xiàn)有關(guān)于PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)進(jìn)行整合;同時(shí)，根據(jù)以往立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)今現(xiàn)狀，盡快落實(shí)一套完備的PPP法律系統(tǒng)。李金龍（2018）認(rèn)為有必要進(jìn)一步提高PPP立法階位，制定系統(tǒng)的PPP法以增強(qiáng)其權(quán)威性，從而使政府和社會資本在合作過程中能夠做到有明確的法律可依[26]。在進(jìn)行立法的過程中，張靜（2018）認(rèn)為從立法完善的角度看，在對PPP項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)立法的過程中，不僅要考慮到立法的完善性，還應(yīng)當(dāng)將立法技術(shù)考慮進(jìn)去，從而得到一套完備且規(guī)范的PPP法律機(jī)制[27]。在法律的制定上，何雄就（2017）提出可由國務(wù)院牽頭，協(xié)調(diào)發(fā)改委與財(cái)政部，出臺國家層面的完整而統(tǒng)一的法律， 而非部委間各自為政， 這樣對PPP推進(jìn)更有益處[28]。

4.2政府方面的改善

政府在PPP項(xiàng)目建設(shè)全過程的不同階段扮演著不同的角色，在各自角色下承擔(dān)的相應(yīng)職能也不同，適時(shí)轉(zhuǎn)換角色成為政府在行使權(quán)利時(shí)應(yīng)掌握的技能。劉夢祺（2018）認(rèn)為在政府行使監(jiān)管權(quán)利的過程中應(yīng)該強(qiáng)化政府和投資者的契約精神和誠信意識、規(guī)范政府在PPP項(xiàng)目中的職權(quán)行使、根據(jù)PPP項(xiàng)目合同規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督管理成為共同主題[29]。在行使監(jiān)督權(quán)利的同時(shí)，政府也應(yīng)該認(rèn)識到自己在項(xiàng)目運(yùn)行過程的不同階段扮演的不同角色，談婕（2019）提出為了讓政府更好地實(shí)現(xiàn)角色上的轉(zhuǎn)變，政府需要掌握相應(yīng)的能力，以實(shí)現(xiàn)PPP全流程的管理[30]。在進(jìn)行管理過程中，政府方也應(yīng)該明確認(rèn)識到與公共機(jī)構(gòu)之間的角色關(guān)系，黃曉軍（2017）認(rèn)為PPP模式需要政府和公共機(jī)構(gòu)與民營部門首先確立一個(gè)共同的目標(biāo)，雙方為此要承擔(dān)相應(yīng)的角色和任務(wù)，并對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分?jǐn)俒31]。正如“Partnership”的含義，不是上下級，而是合作者的關(guān)系，只有對這種關(guān)系有了更加清晰明確的認(rèn)識才能更好對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分擔(dān)。陸長平（2018）也提出政府方要協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，構(gòu)建共享網(wǎng)絡(luò)體系，做好對履約，價(jià)格和質(zhì)量等方面的嚴(yán)格監(jiān)管[32]。在扮演好自身職責(zé)同時(shí)，政府也要做到能認(rèn)真聽取相關(guān)方的建議，王剛（2017）認(rèn)為應(yīng)該強(qiáng)化政府信用約束機(jī)制，從而得到多方進(jìn)諫的目的[33]。

4.3 PPP項(xiàng)目的評估

選取PPP項(xiàng)目的過程也是存在一定艱辛，在確保一定融資環(huán)境需要的前提下，王剛（2017）提出強(qiáng)化對PPP項(xiàng)目收益機(jī)制指導(dǎo)規(guī)范和促進(jìn)PPP金融項(xiàng)目的創(chuàng)新來為PPP項(xiàng)目提供良好的融資環(huán)境[33]。既要選出哪些項(xiàng)目能夠以及有條件成為PPP項(xiàng)目，又要對選取的PPP項(xiàng)目進(jìn)行長期規(guī)劃，王超（2018）認(rèn)為對經(jīng)批準(zhǔn)采用PPP模式的試點(diǎn)項(xiàng)目，負(fù)有支出責(zé)任的政府部門須將其納入年度財(cái)政預(yù)算和中長期財(cái)政規(guī)劃，保障資金撥付需要[34]。在規(guī)劃好PPP項(xiàng)目之后，再對PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資方面的探索，王剛（2017）提出在提高PPP項(xiàng)目的融資能力時(shí)，需要促進(jìn)金融市場和金融機(jī)構(gòu)專業(yè)方面優(yōu)勢的發(fā)揮，同時(shí)拓寬社會資本的融資渠道，鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的參與，對符合條件的PPP項(xiàng)目提供多種融資支持，支持符合條件的社會資本發(fā)債券融資、并首次公開發(fā)行上市和再融資[33]。不僅如此，王彧（2017）提出在投資回報(bào)率方面也應(yīng)該采取一定措施，要制定全國統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目投資回報(bào)率基準(zhǔn)，按照“使用者付費(fèi)”和“政府付費(fèi)”來確定PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率，同時(shí)要將PPP項(xiàng)目的付費(fèi)方式進(jìn)行擴(kuò)大化[35]。

結(jié)語：

由于PPP項(xiàng)目在我國還是處于不成熟階段，很多PPP項(xiàng)目的運(yùn)行方式還存在一定的問題。在目前已閱讀的關(guān)于PPP項(xiàng)目的參考文獻(xiàn)中，對這種融資模式項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素的總結(jié)還存在一定的不完整性。本文圍繞PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，主要從社會環(huán)境層面，公共主體層面，項(xiàng)目管理層面三個(gè)方面對相關(guān)學(xué)者的部分觀點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)總結(jié)，將PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)得以細(xì)化歸類。針對目前相關(guān)文獻(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的不同分類方式可以看出，無論是從PPP項(xiàng)目建設(shè)前，建設(shè)中或者建設(shè)后的哪個(gè)環(huán)節(jié)作為出發(fā)點(diǎn)來對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類歸納的文章都很多，且相關(guān)部分的研究都很詳細(xì)到位。但是，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)詳細(xì)解決措施方面的文獻(xiàn)數(shù)量明顯不足，文獻(xiàn)中突出的應(yīng)對措施也相對較一般化，沒有對風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施進(jìn)行詳細(xì)歸納總結(jié)的文章，此方面還有待發(fā)展。

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作者簡介：

林嬌嬌（1997-），女，湖北隨州人，江漢大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)橥度谫Y決策與風(fēng)險(xiǎn)控制。

（通訊作者）：楊波（1974-），男，湖北武漢人，江漢大學(xué)商學(xué)院會計(jì)系教授，武漢城市圈制造業(yè)發(fā)展研究中心研究員，碩士生導(dǎo)師，博士，研究方向?yàn)橥度谫Y決策與風(fēng)險(xiǎn)控制。