地方國有融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制及轉(zhuǎn)型發(fā)展思考

李艷

摘要：在當(dāng)前國家防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低國企杠桿，促進(jìn)國企轉(zhuǎn)型發(fā)展的宏觀環(huán)境下，國有融資平臺(tái)類企業(yè)必須加強(qiáng)防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、加快業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。本文提出國有融資平臺(tái)類企業(yè)應(yīng)多舉措疏導(dǎo)資金壓力及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立現(xiàn)代化企業(yè)管理制度、實(shí)現(xiàn)政企分離、發(fā)展主業(yè)、加快經(jīng)營轉(zhuǎn)型，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展的道路。

關(guān)鍵詞：國有融資平臺(tái)公司;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制;經(jīng)營轉(zhuǎn)型

地方國有融資平臺(tái)作為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體，在推進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)中，發(fā)揮了不可磨滅的作用與貢獻(xiàn)。然而，在我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式正由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，地方國有融資平臺(tái)助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中亦積累了一系列問題，比如政績(jī)觀扭曲、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中，缺乏現(xiàn)代化企業(yè)治理方式等問題。單純依賴過去的融資、建設(shè)傳統(tǒng)手段已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，這就需要深入研究地方國有融資平臺(tái)公司在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制、企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營能力提升，加快經(jīng)營轉(zhuǎn)型等方面的思考。

一、地方國有融資平臺(tái)類企業(yè)的職能及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成

地方有融資平臺(tái)類企業(yè)多以集團(tuán)公司形式組建，多承擔(dān)當(dāng)?shù)貒蓄I(lǐng)域的商業(yè)性資產(chǎn)管理及投資、公益性項(xiàng)目代建及籌融資等職能。主要從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理、國有資產(chǎn)資本管理運(yùn)營、城市功能配套資源運(yùn)營（公交、水務(wù)等）、對(duì)外投資、房地產(chǎn)開發(fā)、籌資融資等業(yè)務(wù)，在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著引領(lǐng)作用。近幾年，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度加大，地方經(jīng)濟(jì)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展。但是，由于地方財(cái)力有限，地方公益性項(xiàng)目建設(shè)資金缺口不能按期納入預(yù)算支付，導(dǎo)致平臺(tái)公司建設(shè)資金融資需求規(guī)模不斷擴(kuò)大。同時(shí)，由于地方國企自身的資產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)，企業(yè)資信狀況及政府的信用背書，金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)控制方面更側(cè)重于支持國有背景的企業(yè)，融資平臺(tái)公司近幾年的有息債務(wù)迅速上升，積累了一定的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一系列金融政策

融資平臺(tái)獲取的貸款資金，主要用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。從償債主體責(zé)任來看，屬于企業(yè)自身的債務(wù);但因?yàn)橘Y金主要用于公益性項(xiàng)目代建，企業(yè)將來需從政府支付的代建公益性項(xiàng)目的回購資金中安排償還，且金融機(jī)構(gòu)一般都取得了政府信用背書函件，融資平臺(tái)債務(wù)和政府債務(wù)處于邊界不清、償還主體不明的狀態(tài)。

2014年度，財(cái)政部組織了全面的地方政府債務(wù)清理，將國有融資平臺(tái)公司的公益性項(xiàng)目貸款作為政府負(fù)有償還責(zé)任或擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)進(jìn)入了地方政府債務(wù)系統(tǒng)。進(jìn)入地方政府債務(wù)系統(tǒng)內(nèi)存量債務(wù)，通過近幾年發(fā)行的地方政府債券進(jìn)行置換，逐步起到成本降低及延期償還的緩解效果。雖然明確自2015年1月1日起地方平臺(tái)企業(yè)的債務(wù)都不能作為地方政府債務(wù)，但以政府信用作為融資變相擔(dān)?；虺兄Z仍作為各大金融機(jī)構(gòu)與平臺(tái)企業(yè)及政府間的潛在操作。

為了加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，近幾年，各類關(guān)于控制政府債務(wù)的文件陸續(xù)出臺(tái)。《新預(yù)算法》明確各級(jí)政府單位不得違規(guī)舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保;國發(fā)（2014）43號(hào)文明確要堅(jiān)決防止金融風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，文件明確了政府和企業(yè)要分清主體責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還;明確了政府舉借債務(wù)的規(guī)范途徑只能通過政府債券方式。財(cái)預(yù)（2017）50號(hào)文、財(cái)預(yù)（2017）87號(hào)文的出臺(tái)，都明確對(duì)地方政府債務(wù)要實(shí)行限額管理，取消了地方融資平臺(tái)公司的政府融資職能，對(duì)國有地方融資平臺(tái)的債務(wù)與地方政府債務(wù)要嚴(yán)格隔離，厘清償還主體責(zé)任;政府不得通過企業(yè)變相舉債，不得為企業(yè)融資提供擔(dān)保;支持PPP、政府購買服務(wù)等措施融資;政府購買服務(wù)，要結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)力先將購買服務(wù)的支出列入年度財(cái)政預(yù)算及中期財(cái)政規(guī)劃。

三、如何有效防范地方國有融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（一）建立科學(xué)的現(xiàn)代化公司治理體系

隨著國家防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)，整頓、清理并防范地方政府隱性債務(wù)的步伐推進(jìn)，地方政府融資平臺(tái)公司職能將被逐漸弱化，地方國有融資平臺(tái)公司“舉新債、還舊債”的發(fā)展模式將不可持續(xù)，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)型為經(jīng)營性國有企業(yè)，實(shí)行科學(xué)的現(xiàn)代化公司治理體系，提升經(jīng)營管理水平，促進(jìn)企業(yè)向市場(chǎng)化經(jīng)營轉(zhuǎn)型。

（二）統(tǒng)一思想，克服錯(cuò)誤的政績(jī)觀

地方國有融資平臺(tái)公司，要克服用過去的依賴無序舉債融資來維持企業(yè)發(fā)展的思想;要堅(jiān)持“誰舉債、誰償還”的原則;要革除依賴政府的思想;要建立嚴(yán)格的負(fù)債約束，設(shè)定合理的資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線，用制度來約束管理者激進(jìn)行為。

（三）多措并舉，有效疏導(dǎo)平臺(tái)公司資金壓力及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

在國家出臺(tái)防風(fēng)險(xiǎn)政策的同時(shí)，也注重了“疏堵結(jié)合”的政策，針對(duì)不同的項(xiàng)目或投資的性質(zhì)，進(jìn)行了分類管理，以達(dá)到有效引導(dǎo)，分流風(fēng)險(xiǎn)。

1.存量債務(wù)及未完工公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相關(guān)債務(wù)

對(duì)于存量的進(jìn)入地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的貸款，允許政府以發(fā)行政府債券的形式對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行置換，通過幾年的置換，原高成本的銀行貸款得到了有效置換，降低了融資成本。對(duì)于存量的公益性項(xiàng)目建設(shè)資金保障，政府與企業(yè)要建立良性的結(jié)算機(jī)制，政府將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入財(cái)政預(yù)算及中期規(guī)劃，及時(shí)與企業(yè)進(jìn)行結(jié)算。政府不能違規(guī)出具擔(dān)保函等，避免政企雙方陷入權(quán)責(zé)不明的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.棚改項(xiàng)目、易地扶貧搬遷項(xiàng)目形成的債務(wù)，以政府購買服務(wù)納入財(cái)政預(yù)算及中期規(guī)劃

國家鼓勵(lì)的城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目、易地扶貧搬遷項(xiàng)目在金融機(jī)構(gòu)仍然能獲得相應(yīng)貸款支持，但要求項(xiàng)目必須是納入國家或省級(jí)相關(guān)部門的棚改項(xiàng)目及易地扶貧項(xiàng)目計(jì)劃。政府購買服務(wù)項(xiàng)目，要求地方財(cái)政要納入年度預(yù)算及中期財(cái)政規(guī)劃，要先有預(yù)算再有項(xiàng)目安排，承接企業(yè)可以用政府購買服務(wù)的未來應(yīng)收作為質(zhì)押，向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款融資。

3.經(jīng)營性項(xiàng)目融資以企業(yè)自身經(jīng)營收益作為償債保障

地方國企業(yè)經(jīng)營性項(xiàng)目傳統(tǒng)業(yè)務(wù)主要涉及城市公交、水務(wù)、房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營等各種經(jīng)營性業(yè)務(wù)。該類業(yè)務(wù)有的涉及民生等重要領(lǐng)域，具有一定的相對(duì)壟斷性。這些經(jīng)營性項(xiàng)目的業(yè)務(wù)及資金流都有一定的保障，加之國企背景，在有外部融資需求時(shí)，一般都能獲得金融機(jī)構(gòu)的融資支持，該經(jīng)營性項(xiàng)目的收益可作為償還債務(wù)的保障。

4.符合條件的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與投資

為控制債權(quán)融資比率，降低杠桿水平，對(duì)于公共配套設(shè)施建設(shè)，改變過去由地方國企作為項(xiàng)目業(yè)主、負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)與融資的模式，鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本股權(quán)合作的模式，即PPP模式，成立新的項(xiàng)目公司，以項(xiàng)目公司為業(yè)主負(fù)責(zé)建設(shè)、融資與運(yùn)營。PPP項(xiàng)目的融資，可以以新的項(xiàng)目公司為貸款主體，以項(xiàng)目未來的收益及政府付費(fèi)作為保障，取得金融機(jī)構(gòu)的融資支持。國家發(fā)改委同時(shí)也出臺(tái)了鼓勵(lì)行合條件的企業(yè)發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債。

5.土地儲(chǔ)備相關(guān)支出采取發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債

土地儲(chǔ)備方面的征地拆遷及土地整理業(yè)務(wù)，需要的資金量大，今后的資金來源方式將從政府發(fā)行的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債中安排。

6.地方重大基建項(xiàng)目，以政府專項(xiàng)債券方式落實(shí)資金

對(duì)于國家重點(diǎn)支持的領(lǐng)域，比如交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)項(xiàng)目，地方政府可在國家支持的具體項(xiàng)目范圍內(nèi)，積極向上級(jí)政府申報(bào)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券資金，不足部分地方政府予以配套投入。

四、地方國有融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議

在當(dāng)前防風(fēng)險(xiǎn)的金融環(huán)境下，一系列“防風(fēng)險(xiǎn)，重監(jiān)管，降杠桿”的政策出臺(tái)，促進(jìn)國有融資平臺(tái)必須加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，逐漸弱化并剝離政府融資職能，向經(jīng)營性業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。那么，平臺(tái)公司如何加快經(jīng)營轉(zhuǎn)型，成為我們當(dāng)前必須面對(duì)并探究的問題。

平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須依賴于地方政府的支持，同時(shí)企業(yè)也要提高自身經(jīng)營管理能力。

（一）地方政府層面

1.加強(qiáng)和深化投融資體制和機(jī)制改革

建立穩(wěn)健、可持續(xù)的企業(yè)管理機(jī)制投融資體制，才能讓地方國有融資平臺(tái)公司走得更穩(wěn)更長(zhǎng)遠(yuǎn)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則下，對(duì)地方國有融資平臺(tái)公司的經(jīng)營，要實(shí)行有效的政企分離管理機(jī)制，企業(yè)經(jīng)營的事，讓企業(yè)用市場(chǎng)化的手段去決策。

2.適當(dāng)放開國有企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)限，由管事管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變

地方政府要結(jié)合中央及國資委相關(guān)管理方式改革，結(jié)合實(shí)際積極推進(jìn)本地區(qū)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，制定授權(quán)放權(quán)清單位，賦予企業(yè)更多自主權(quán)，科學(xué)管理好國有資本，由過去的管事管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。

3.整合資源，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)

各級(jí)地方政府要抓住國家規(guī)范平臺(tái)公司的契機(jī)，將分散在不同平臺(tái)公司的優(yōu)質(zhì)資源加以整合，提高資源配置效率，發(fā)揮資源協(xié)同效應(yīng);合理調(diào)整資源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化各類資源組合，可嘗試將公益性與商業(yè)性職能分離，實(shí)施分類管理;要發(fā)展多元化的業(yè)務(wù)板塊，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

4.要根據(jù)項(xiàng)目投資特點(diǎn)，建立有序投入機(jī)制

對(duì)于公益性的追求社會(huì)效益的項(xiàng)目，由政府財(cái)政預(yù)算投入;對(duì)于經(jīng)營性的有收益來源的項(xiàng)目，采取市場(chǎng)化運(yùn)作，允許社會(huì)資本進(jìn)入，政府行使特許經(jīng)營監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)督職能。

5.建立償債基金制度

地方政府應(yīng)建立完備的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和償債基金制度，對(duì)平臺(tái)公司起到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制作用，同時(shí)也在平臺(tái)公司和地方政府之間設(shè)立一道債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防火墻。

（二）公司層面

1.實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，建立科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度

平臺(tái)公司要遵循“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的原則，厘清與政府間的權(quán)責(zé)界限，強(qiáng)化企業(yè)信用，弱化政府信用。要朝著市場(chǎng)化、規(guī)范化、科學(xué)化的方向，建立企業(yè)的一般市場(chǎng)法人主體地位。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范公司治理，加強(qiáng)股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度建設(shè)，形成科學(xué)、民主的決策機(jī)制與經(jīng)營者考核機(jī)制。

2.理清架構(gòu)，盤活資產(chǎn)，主動(dòng)防范風(fēng)險(xiǎn)求發(fā)展

地方國有融資平臺(tái)公司比較容易存在集團(tuán)內(nèi)公司層級(jí)多、子公司業(yè)務(wù)及職能重合，機(jī)構(gòu)臃腫等問題。要取得轉(zhuǎn)型發(fā)展實(shí)效，要加強(qiáng)集團(tuán)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、業(yè)務(wù)分類、公司架構(gòu)等的頂層設(shè)計(jì)，要瘦身健體，剝離風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，盤活低效資產(chǎn)及投資，變資產(chǎn)為資金，主動(dòng)防范風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)公司實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。

3.走向市場(chǎng)，突出主業(yè)，形成核心競(jìng)爭(zhēng)力

走向市場(chǎng)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的必由之路，要摒棄依賴政府的思想，用市場(chǎng)化的思維建立全新的經(jīng)營和管控模式，增強(qiáng)自身造血功能，形成自身核心競(jìng)爭(zhēng)力。要根據(jù)自身資產(chǎn)特點(diǎn)，突出主業(yè)，做強(qiáng)主業(yè)，在實(shí)踐中走出一條可持續(xù)發(fā)展之路。

4.建立多渠道經(jīng)營性融資方式，鼓勵(lì)債務(wù)融資及權(quán)益融資相結(jié)合，支持企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

除了傳統(tǒng)的銀行信貸融資，平臺(tái)公司還應(yīng)開創(chuàng)新的融資方式，如發(fā)行公司債券、中期票據(jù)、短期融資券、產(chǎn)業(yè)投資基金、IPO等方式;還可根據(jù)投資項(xiàng)目的性質(zhì)，引入社會(huì)資本方投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如PPP等方式。

結(jié)合近幾年來國家防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)管理和地方國有融資平臺(tái)公司防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的效果來看，地方國有融資平臺(tái)公司想要完全實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)化解并向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，未來還有很長(zhǎng)的路要走。

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