淺析坪山“整村統(tǒng)籌”土地整備的經(jīng)驗(yàn)、困境及對(duì)深圳市關(guān)外地區(qū)的借鑒意義

鄭前進(jìn)

【摘要】在土地資源緊約束的背景下，深圳市必須通過土地整備、城市更新等方式來盤活存量用地。通過土地整備為城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地保障，被寄予厚望，但傳統(tǒng)的項(xiàng)目式土地整備遭遇原村民的強(qiáng)烈抵抗，導(dǎo)致整備工作的推進(jìn)嚴(yán)重受阻。深圳市坪山區(qū)創(chuàng)新地提出了整村統(tǒng)籌”土地整備，具有村民參與和支持度高、一攬子解決土地歷史遺留問題、統(tǒng)籌解決社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展等優(yōu)勢，可為深圳市關(guān)外地區(qū)以及未來廣大的征地拆遷地區(qū)提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】深圳市坪山區(qū);土地整備;整村統(tǒng)籌

相較于深圳市其他區(qū)域，坪山區(qū)的土地資源相對(duì)充裕，但大多數(shù)權(quán)屬不清、未征轉(zhuǎn)比例過大、碎片化嚴(yán)重，可直接供應(yīng)的成片土地并不多。通過土地整備為城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地保障，被寄予厚望，但傳統(tǒng)的項(xiàng)目式土地整備遭遇原村民的強(qiáng)烈抵抗，導(dǎo)致整備工作的推進(jìn)嚴(yán)重受阻。在此背景下，“整村統(tǒng)籌”土地整備應(yīng)運(yùn)而生，該模式以社區(qū)為單元，扣除已征轉(zhuǎn)補(bǔ)償國有用地，在剩余未征轉(zhuǎn)原農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)，綜合運(yùn)用土地、規(guī)劃和資金的手段，由政府主導(dǎo)、社區(qū)實(shí)施、居民參與，通過政府與社區(qū)算大賬、社區(qū)與村民算小賬的方式，一攬子解決歷史遺留問題和土地確權(quán)問題，避免了征地拆遷中原村民與政府的直接對(duì)抗，由于給予社區(qū)一定規(guī)模合法土地二次開發(fā)，可以促進(jìn)社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，同時(shí)也為政府落地建設(shè)重大市政、公共配套設(shè)施及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提供用地空間。目前深圳市坪山區(qū)有南布、沙湖、金沙三個(gè)“整村統(tǒng)籌”土地整備試點(diǎn)項(xiàng)目，其中，南布和沙湖項(xiàng)目已完成實(shí)施方案的編制，南布項(xiàng)目的方案通過了市政府審批，進(jìn)入實(shí)施階段，金沙項(xiàng)目尚處于前期論證階段。

坪山區(qū)的“整村統(tǒng)籌”土地整備模式屬于摸著石頭過河的創(chuàng)新產(chǎn)物，在前幾年的推進(jìn)工作中積累了一些經(jīng)驗(yàn)，也遇到一些困境，總體上來說進(jìn)展順利，可為其他區(qū)域土地整備模式的創(chuàng)新提供重要參考。

1、“整村統(tǒng)籌”土地整備的經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)驗(yàn)一：工作阻力小，得到村民的支持?！罢褰y(tǒng)籌”模式在坪山深入人心，南布、沙湖、金沙三個(gè)試點(diǎn)社區(qū)正在積極推進(jìn)，還有不少社區(qū)主動(dòng)要求加入，該模式最大的優(yōu)點(diǎn)是避免政府與原村民的直接對(duì)抗，并建立起一種共謀、雙贏的合作模式，創(chuàng)新出了一種政府提供規(guī)劃引導(dǎo)、政策支持和啟動(dòng)資金，社區(qū)股份公司具體組織實(shí)施的新模式，可以較好地兼顧政府、社區(qū)、村民三方利益，實(shí)現(xiàn)共贏，共同發(fā)展。

經(jīng)驗(yàn)二：一攬子解決土地歷史遺留問題。特區(qū)外城市化過程中形成了未落地非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)以及未征未轉(zhuǎn)地、歷史上征轉(zhuǎn)返還用地未落地指標(biāo)、原農(nóng)村一戶一棟宅基地落地、舊屋村改造和征收、生態(tài)控制線內(nèi)山林地的補(bǔ)償征收以及移交等大量歷史遺留問題，通過“整村統(tǒng)籌”土地整備一攬子解決，明晰產(chǎn)權(quán)，優(yōu)化空間，釋放土地，既為政府安排城市設(shè)施提供空間，也為原農(nóng)村社區(qū)發(fā)展釋放潛能。

經(jīng)驗(yàn)三：降低政府財(cái)政壓力。傳統(tǒng)的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)節(jié)節(jié)攀高，特別是248號(hào)文要求房屋補(bǔ)償價(jià)不得低于市場交易價(jià)之后，將進(jìn)一步拉高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。而“整村統(tǒng)籌”模式根據(jù)土地、規(guī)劃、資金三者平衡的原則，可縮小資金補(bǔ)償范圍，并通過提高建筑容積率來降低政府補(bǔ)償資金。

經(jīng)驗(yàn)四：較好地解決社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。對(duì)于留用給社區(qū)的土地，政府將通過協(xié)議方式出讓給社區(qū)，部分用于解決社區(qū)居民補(bǔ)償安置，部分作為社區(qū)發(fā)展用地，以保障社區(qū)未來發(fā)展需求。社區(qū)可選擇自主開發(fā)或引入開發(fā)商等方式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和實(shí)施多元化的運(yùn)營管理，借此機(jī)會(huì)發(fā)展壯大，實(shí)現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2、“整村統(tǒng)籌”土地整備的困境

困境一：缺乏政策依據(jù)，談判過程進(jìn)展緩慢。“整村統(tǒng)籌”模式作為地方創(chuàng)新做法，在探索中前進(jìn)，還沒有出臺(tái)相關(guān)政策，留用地的劃定、補(bǔ)償金額測算依靠套用城市更新和征地拆遷等政策，導(dǎo)致談判過程缺乏說服力，補(bǔ)償方案難以達(dá)成。

困境二：難以整備出成片土地，偏離初衷。“整村統(tǒng)籌”模式的初衷是以阻力更小、速度更快的方式獲取成片產(chǎn)業(yè)用地，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障，但實(shí)際操作中，政府收回的產(chǎn)業(yè)用地很少，南布項(xiàng)目整備范圍29.49公頃，僅收回1.68公頃產(chǎn)業(yè)用地，沙湖項(xiàng)目整備范圍170公頃，僅收回7.17公頃產(chǎn)業(yè)用地，整備回的土地難以為大型項(xiàng)目落地。

困境三：過度依賴房地產(chǎn)，社區(qū)轉(zhuǎn)型存在風(fēng)險(xiǎn)。由于地產(chǎn)開發(fā)比發(fā)展產(chǎn)業(yè)更快更易看到經(jīng)濟(jì)收益，因此社區(qū)更傾向于將留用地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，而地產(chǎn)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)日益增大，且未來社區(qū)發(fā)展還是依賴房屋出租經(jīng)濟(jì)，社區(qū)轉(zhuǎn)型和新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均存在風(fēng)險(xiǎn)。

困境四：社區(qū)留用地開發(fā)強(qiáng)度大，加大政府配套負(fù)擔(dān)?！罢褰y(tǒng)籌”土地整備中土地開發(fā)強(qiáng)度大，容積率高，政府公共配套壓力大，部分項(xiàng)目收回的土地和地價(jià)有限，不能完全平衡掉基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投入費(fèi)用。

3、對(duì)深圳關(guān)外地區(qū)的借鑒

深圳關(guān)外地區(qū)的土地情況大同小異，整體上經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，土地需求量巨大，同時(shí)原農(nóng)村集體占有的土地較多，需要通過土地整備來盤活存量土地，可以考慮利用“整村統(tǒng)籌”的方式。針對(duì)坪山的經(jīng)驗(yàn)和困境，可以對(duì)該模式進(jìn)行改良后在深圳市關(guān)外地區(qū)和國內(nèi)廣大征地拆遷區(qū)域推行，實(shí)施效果會(huì)更好。

借鑒一：完善頂層設(shè)計(jì)，形成相關(guān)政策體系。針對(duì)坪山試點(diǎn)中采用的社區(qū)留用地規(guī)模及其規(guī)劃指標(biāo)、貨幣補(bǔ)償款的確定方法，以及從社區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查、五類用地的認(rèn)定確權(quán)、專項(xiàng)規(guī)劃編制、補(bǔ)償資金確定、簽訂框架協(xié)議到項(xiàng)目實(shí)施等過程所形成的辦事程序，各區(qū)可以結(jié)合自身情況，對(duì)坪山已有成果進(jìn)行優(yōu)化，形成完善的頂層設(shè)計(jì)，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并及早出臺(tái)政策，為該模式的開展提供制度保障。

借鑒二：“整備+置換”，形成成片產(chǎn)業(yè)用地。由于村民傾向于留用商住用地，如果希望整備出大量產(chǎn)業(yè)用地，可以考慮將村民異地安置到國有商住用地上，以便在整備范圍整理出集中成片的產(chǎn)業(yè)用地。

借鑒三：引導(dǎo)和扶持社區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。社區(qū)熱衷房地產(chǎn)開發(fā)的一個(gè)重要原因是發(fā)展產(chǎn)業(yè)的難度大、見效慢，各區(qū)政府可以在社區(qū)留用地的產(chǎn)業(yè)定位、規(guī)劃建設(shè)、招商引資、運(yùn)營管理等方面給予充分扶持，切實(shí)保障村民的經(jīng)濟(jì)利益，讓村民看到成效，可以提高社區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性。

借鑒四：加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控和實(shí)施過程監(jiān)督。由于農(nóng)村社區(qū)關(guān)系復(fù)雜，各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系、人際關(guān)系糾葛復(fù)雜，要保證“整村統(tǒng)籌”土地整備順利推進(jìn)，政府和社區(qū)還要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，避免其他因素阻礙項(xiàng)目的推進(jìn)實(shí)施。

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