“價(jià)值-利益-權(quán)利”：公眾參與公共政策制定的行為邏輯

李少惠 王迪

摘要：從政策網(wǎng)絡(luò)的視域解讀多元主體博弈合作下的公共政策制定過程，借由《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》的出臺探析公眾參與公共政策制定的行為邏輯，以建立對公眾參政現(xiàn)象的深度微觀理解。利用政策網(wǎng)絡(luò)理論，具體分析博弈事件中的利益相關(guān)者的行動(dòng)策略及其行為互動(dòng)對政策出臺產(chǎn)生的影響，得出具有不同價(jià)值理念、利益訴求和權(quán)利稟賦的多元行動(dòng)者搭建的網(wǎng)絡(luò)平臺是該政策出臺的最大推力，“價(jià)值-利益-權(quán)利”三角鏈條的互構(gòu)作用主導(dǎo)著政策網(wǎng)絡(luò)主體的行動(dòng)邏輯。通過對案例的探討以期為公眾參與公共政策制定提供有效途徑，為學(xué)界運(yùn)用多中心治理理論提供典型范例，為政府解決類似公共事件提供有效借鑒。

關(guān)鍵字：政策網(wǎng)絡(luò);公眾參與;阿蘇衛(wèi);行為邏輯

伴隨著中國城市化進(jìn)程的日益加速，垃圾危機(jī)已成為困擾城市管理者們的緊迫難題。有數(shù)據(jù)顯示，在我國668座城市中，將近2/3的城市已被垃圾包圍。面對“垃圾圍城”的窘?jīng)r，各地政府大多仍采取垃圾填埋和焚燒等末端治理手段，各地紛紛選址投建垃圾焚燒廠，全國性的反垃圾焚燒運(yùn)動(dòng)此起彼伏。自2007年以來，北京六里屯、深圳南山、北京阿蘇衛(wèi)、廣州番禺、上海江橋及江蘇無錫等地都曾先后出現(xiàn)集體反對垃圾焚燒的情況，與垃圾焚燒相關(guān)的群體性事件呈多發(fā)態(tài)勢，這一敏感的政治議題甚至被媒體標(biāo)榜為“民主意識覺醒”的里程碑式事件，同時(shí)環(huán)境問題的公共屬性也前所未有地得以彰顯。

多起鄰避事件對政府重末端輕前端的垃圾治理思路起到了預(yù)警作用，公共環(huán)境治理領(lǐng)域的政府失靈，表明自上而下的傳統(tǒng)政策模式已難以迎合多元主體的利益訴求。國內(nèi)的垃圾焚燒大躍進(jìn)使得垃圾焚燒風(fēng)險(xiǎn)日趨最大化，面對這種負(fù)外部性顯著的公共項(xiàng)目，如何對待各種不同乃至針鋒相對的意見，如何在保障大部分群眾利益的同時(shí)還能為弱勢群體代言，如何達(dá)成兼容性政策目標(biāo)，無疑是轉(zhuǎn)型中的中國政府和雛形中的公民社會面臨的切實(shí)考驗(yàn)。

但同樣是垃圾焚燒廠投建引發(fā)的鄰避沖突——北京的“博弈阿蘇衛(wèi)”事件，官民在解決過程中由對抗到對話，由對立到信任，“垃圾參政者們”搭建起協(xié)商合作的政策網(wǎng)絡(luò)平臺，促成了國內(nèi)首部以立法形式規(guī)范垃圾處理行為的地方性法規(guī)——《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡稱為《垃圾條例》）的出臺，該案例中公共政策實(shí)現(xiàn)了“政府內(nèi)生型”向“政府外生型”的可喜轉(zhuǎn)變。條例出臺說明該事件的意義已超越了單純的鄰避沖突，非常有代表性地反映了政府在公共治理領(lǐng)域面臨的新挑戰(zhàn)以及在新的社會情境下的合理應(yīng)對，為我們提供了一個(gè)公眾參與政策制定，并有效推進(jìn)政策走向的公共政策制定模式。[1]下面以“博弈阿蘇衛(wèi)”為例，從公眾參與的互動(dòng)性切入，探析多元主體互動(dòng)參與下的政策出臺過程，進(jìn)而解讀該政策網(wǎng)絡(luò)中的各主體行為選擇背后的行為邏輯。

一、《垃圾條例》出臺的過程回顧

（一）問題緣由：垃圾填埋廠的搬遷方案

阿蘇衛(wèi)，隸屬于北京昌平區(qū)小湯山鎮(zhèn)。1986年始建的阿蘇衛(wèi)垃圾填埋場，自1994年開始運(yùn)營以來負(fù)責(zé)消納東城區(qū)、西城區(qū)的全部垃圾及昌平區(qū)的部分垃圾，日垃圾處理量從最初的1 200噸陡增至7 000噸，幾年后已是滿負(fù)荷甚至超負(fù)荷運(yùn)行。隨處堆積的垃圾山時(shí)不時(shí)地發(fā)出陣陣惡臭，附近村子（百善鎮(zhèn)的二德莊、牛坊圈和小湯山鎮(zhèn)的阿蘇衛(wèi)等）的村民深受其害。2000年，二德莊村民眾曾先后7次圍堵運(yùn)載垃圾的車輛，次年夏天又聯(lián)合牛坊圈和阿蘇衛(wèi)的村民再次對垃圾車進(jìn)行攔截。當(dāng)?shù)卣疄榘矒崦癖娊o予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)為每人每天1.5元或1元，很快便平息了村民的不滿。

2009年6月，昌平區(qū)市政市容管理委員會（下稱市政管委會）和小湯山鎮(zhèn)、百善鎮(zhèn)政府聯(lián)合頒發(fā)《阿蘇衛(wèi)垃圾處理循環(huán)經(jīng)濟(jì)園村莊搬遷方案》。據(jù)該方案，為建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園，二德莊、牛坊圈和阿蘇衛(wèi)等村莊在2012年6月份前將被整體搬遷。

（二）沖突階段：申訴未果，展開“鄰避”

由于所謂的“上風(fēng)上水”，地下有溫泉分布，小湯山鎮(zhèn)建有納帕溪谷、湯HOUSE、保利壟上等多個(gè)高檔別墅區(qū)（統(tǒng)稱奧北社區(qū)），散布在垃圾填埋場附近，其中最近的距離垃圾填埋場不及3公里。

2009年7月底，奧北居民得知政府將在附近投建垃圾焚燒發(fā)電廠，而當(dāng)時(shí)項(xiàng)目環(huán)評早已結(jié)束，《阿蘇衛(wèi)生活垃圾焚燒發(fā)電廠工程環(huán)境影響評估公示》只是張貼在鎮(zhèn)政府墻上，并未發(fā)放到民眾手里。向相關(guān)部門申訴失敗后，奧北居民自發(fā)成立維權(quán)小組，先在天涯、百度和搜狐焦點(diǎn)等論壇上廣發(fā)反燒反建的抗議貼，而后又相繼建立起兩個(gè)反建網(wǎng)站，最后開通“奧北論壇”掀起了網(wǎng)絡(luò)輿論的高潮。線上維權(quán)未果，奧北居民不久便開啟了線下維權(quán)。8月1日下午3時(shí)，50多輛私家車從保利壟上出發(fā)開始了長達(dá)4小時(shí)的巡游，車上張貼“反建阿蘇衛(wèi)，保衛(wèi)北京城”“抵制二噁英危害”等標(biāo)語。迫于多方壓力，市政管委會的官員次日主動(dòng)接訪業(yè)主，多名居民前去質(zhì)詢?yōu)楹喂娢茨軈⑴c項(xiàng)目環(huán)評。不久《北京日報(bào)》刊登了新的《阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒發(fā)電廠工程環(huán)評公示》，重點(diǎn)提及征求對擬建項(xiàng)目區(qū)域環(huán)境問題的意見。

奧北居民在得知農(nóng)業(yè)展覽館將于9月4號舉辦“2009年北京環(huán)境衛(wèi)生博覽會”后，決定在不影響博覽會秩序的前提下進(jìn)行和平示威。當(dāng)天，在以居民代表黃某為首的眾業(yè)主舉起橫幅前往農(nóng)展館游行，和平請?jiān)傅木用裨絹碓蕉?，黃小山等因“妨礙公共秩序”被行政拘留。阿蘇衛(wèi)事件因此名揚(yáng)全國。次日，市政管委會主管固體廢物處理的官員坐鎮(zhèn)專門設(shè)立的接訪辦公室，聽取民眾意見并現(xiàn)場答疑。不少居民前去請?jiān)?，但提出的重開環(huán)評、與“主燒派”官員直接交流、參觀垃圾填埋場等要求均未得到滿足。

（三）協(xié)商階段：公眾變身“垃圾參政者”

前期的集體行動(dòng)未能達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。奧北居民在“9·4事件”后開始轉(zhuǎn)變維權(quán)思路，認(rèn)定與政府理性溝通比聚眾抵制更有效?！皧W北志愿小組”耗時(shí)百余天，查閱垃圾處理技術(shù)的前沿文獻(xiàn)資料，列舉了垃圾“主燒派”的諸多觀點(diǎn)，逐一反駁，撰寫出《中國城市環(huán)境的生死抉擇：垃圾焚燒政策與公眾意愿》，這份長達(dá)77頁的報(bào)告幾經(jīng)修改后，于2010年1月由黃某首先轉(zhuǎn)交給了“主燒派”相關(guān)專家學(xué)者，而后又被轉(zhuǎn)發(fā)給一切可能影響政府決策的人——政府官員、兩會代表委員和專家學(xué)者，引發(fā)了眾人共鳴。市政管委會的官員讀后大受啟發(fā)，決定實(shí)地考察先進(jìn)國家垃圾綜合處理情況，一系列的維權(quán)行動(dòng)終于開始讓民意受到重視。

2月22日，市政管委會官員代表、專家學(xué)者代表、市民代表黃某組成的調(diào)研組，在媒體記者陪同下，前往日本多座垃圾中轉(zhuǎn)站調(diào)研，在參觀東京防波堤循環(huán)產(chǎn)業(yè)園時(shí)發(fā)現(xiàn)園內(nèi)幾乎所有垃圾（除餐廚垃圾）都可做分解處理，回收大件固體金屬垃圾的收益即可支付其電費(fèi)開銷?；貒螅瑸榱私鈬鴥?nèi)垃圾焚燒水平，黃某前往廣東李坑垃圾焚燒廠考察。國內(nèi)外的鮮明對比使調(diào)研組察覺要對垃圾焚燒持以最大限度的審慎，如果前端的垃圾分類做到位，后端即使實(shí)施焚燒，也不會引起公眾的如此大的恐慌。政府官員表示，要制定相關(guān)條例來引導(dǎo)生活垃圾分類，并重點(diǎn)加強(qiáng)大件固體金屬垃圾回收工作。

不久后官方發(fā)布《居民反映阿蘇衛(wèi)填埋場和焚燒廠建設(shè)、環(huán)評相關(guān)問題的答復(fù)意見》，承諾在未獲得環(huán)評批復(fù)前，項(xiàng)目絕不開工。2月26日，事情取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，《垃圾條例》起草事宜被市十三屆人大常委會第十六次會議正式提上日程，涉及垃圾計(jì)量收費(fèi)及分類等備受關(guān)注的問題。次年11月18日，該條例得到市人大批復(fù)，并于2012年3月正式實(shí)施。

二、“博弈阿蘇衛(wèi)”事件的政策網(wǎng)絡(luò)解讀

從“博弈阿蘇衛(wèi)”事件可以看出，起初政策的制定者只有昌平區(qū)政府和市政市容委，除了給予周邊村民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和允諾其搬遷外，整個(gè)政策過程并未牽扯到其他利益主體。當(dāng)奧北居民得知附近要投建焚燒廠之后，眾多“垃圾參政者”相繼介入到政策的制定過程，多元主體的互動(dòng)博弈是在一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)下進(jìn)行的，其間政府、專家學(xué)者和民眾表現(xiàn)出來的錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系讓人眼花繚亂。本文引入政策網(wǎng)絡(luò)理論來梳理分析各政策主體的行為策略及其互動(dòng)引發(fā)的政策轉(zhuǎn)向，進(jìn)而探究其行為背后的邏輯。

（一）政策網(wǎng)絡(luò)理論簡介

政策網(wǎng)絡(luò)（policy networks）是指政策過程參與者中的多個(gè)組織或個(gè)人之間互動(dòng)博弈形成的一種網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)中的參與者為尋求政策問題的最佳解決途徑和達(dá)成兼容性政策目標(biāo)，通過交換資源、交流信息、權(quán)利轉(zhuǎn)移來調(diào)節(jié)各自的價(jià)值訴求，進(jìn)而做出基于自身立場的行為選擇。政策網(wǎng)絡(luò)被認(rèn)定為是政策活動(dòng)中進(jìn)行公共資源分配來迎合多元利益訴求的平臺和達(dá)成共識性公共政策的載體，網(wǎng)絡(luò)成員互動(dòng)內(nèi)容涉及信息、組織、關(guān)系等一切可約束或影響各自行為選擇的要素。政策網(wǎng)絡(luò)理論以各利益主體在博弈中的行為作為切入點(diǎn)來探討其合作互動(dòng)過程，認(rèn)為政策出臺是政策網(wǎng)絡(luò)中各利益主體多方博弈的結(jié)果，將政策網(wǎng)絡(luò)看做自變量，政策后果看做因變量，借由網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和政策結(jié)果的因果關(guān)系詮釋公共政策制定。需要說明的是，這里的結(jié)構(gòu)并不指網(wǎng)絡(luò)的組成結(jié)構(gòu)，而是網(wǎng)絡(luò)各行動(dòng)主體間所形成的實(shí)際或潛在的關(guān)系模式，[2]而最終的政策走向取決于網(wǎng)絡(luò)關(guān)系模式的形態(tài)。

政策網(wǎng)絡(luò)理論產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代的美國，但其理論的發(fā)展主要在英國和歐洲大陸。[3]目前，政策網(wǎng)絡(luò)業(yè)已成為歐美學(xué)界政策過程研究甚至是公共治理研究的主流范式，大體上可分為三個(gè)流派：微觀視角的美國流派，關(guān)注政策過程中人與人之間的互動(dòng)關(guān)系;中觀視角的英國流派，將政策網(wǎng)絡(luò)定性為官方與社會NGO、利益集團(tuán)等的利益斡旋媒介;宏觀視角的歐洲學(xué)派，政策網(wǎng)絡(luò)被認(rèn)為是繼國家、市場之后的第三種治理手段。國內(nèi)政策網(wǎng)絡(luò)的研究起步較晚，多為對西方學(xué)者研究成果的介紹。

政策網(wǎng)絡(luò)理論在多元利益主體增多的今天，其研究興起很大程度上基于統(tǒng)合主義和多元主義的弊端，沖破了傳統(tǒng)決策研究的精英主義與理性選擇模式，將公共政策過程理解為多元利益群體復(fù)雜的互動(dòng)過程，把地方政府、社會組織、公民個(gè)人，以及信任機(jī)制、社會資本、非正式關(guān)系、互動(dòng)等都納入政策分析過程。[4]較之政策過程理論，此研究范式增加了政策研究的第二個(gè)維度——結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)了階段研究方法的缺陷。政策網(wǎng)絡(luò)的兼容特質(zhì)凸顯，從整體性治理視野對多個(gè)政策子系統(tǒng)整合疊加以消除負(fù)效應(yīng)，在彼此信任和信息共享基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)官民零障礙互動(dòng)，促成政府行政部門與社會利益團(tuán)體及個(gè)人價(jià)值的整合融通，形成多元伙伴型治理格局。[5]可見，政策網(wǎng)絡(luò)理論打破了以政府為中心的科層制分析模式，實(shí)現(xiàn)了跨政府層級和政府部門的政策制定主體研究，對我國政府治理有很強(qiáng)的借鑒意義。

（二）《垃圾條例》政策網(wǎng)絡(luò)中的利益主體分析

隨著建立垃圾焚燒廠的消息不脛而走，秉持不同價(jià)值理念和利益訴求的奧北居民、環(huán)保NGO（以下簡稱ENGO）、專家學(xué)者和新聞媒體等相繼介入，政策網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)將這些單個(gè)、分散的利益?zhèn)€體整合積聚為有組織有力量的大利益團(tuán)體，增強(qiáng)了其與政府對話的能力，確保了這些利益主體在政策網(wǎng)絡(luò)中能夠與政府保持良性的相互牽制、相互監(jiān)督關(guān)系。根據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)中各利益主體及其行為對政策走向改變產(chǎn)生影響的強(qiáng)弱程度，[6]該政策網(wǎng)絡(luò)參與者可分為三層：核心層（市政管委會、奧北居民），中間層（專家學(xué)者、新聞媒體、ENGO）及外圍層（垃圾填埋場附近村民、其他居民和環(huán)保人士）。

1.核心層利益主體

以昌平區(qū)政府和市政管委會為代表的政府機(jī)構(gòu)坐擁政治資源，在多元利益博弈的政策網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)著不可撼動(dòng)的主導(dǎo)地位，其享有的政治權(quán)威可保障其對集體沖突的最終裁決權(quán)。政府投建垃圾焚燒廠的決策主要基于兩方面的考量：一是公共利益的考量，考慮到“垃圾圍城”的現(xiàn)狀，急需建立垃圾焚燒廠來緩解垃圾填埋場處理能力不足的困境;二是政府績效的考量，市政府為獻(xiàn)禮60周年大慶籌備投建9所大型垃圾焚燒處理設(shè)施。

奧北社區(qū)位于阿蘇衛(wèi)附近的高檔住宅區(qū)，業(yè)主大都為高學(xué)歷、高收入和高社會地位的社會精英群體，可是面對垃圾焚燒這種負(fù)外部性顯著的公共項(xiàng)目，難以突破的體制框架和公共空間的不透明讓這些高檔住宅區(qū)里的富人居民頓失平日里的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，淪為與村民一樣的“弱勢群體”，低密度的別墅區(qū)業(yè)主數(shù)量少，加之難以團(tuán)結(jié)翹首以盼等待“拆遷款”的村民，使得這些富人們更加勢單力孤。但是他們擁有的人脈資源和社會資本是他們可以理性向政府施壓，并通過媒體制造社會輿論的前提條件;其高學(xué)歷和知識結(jié)構(gòu)，能夠保證他們收集查閱和研究垃圾焚燒的技術(shù)知識;較高的社會責(zé)任感也促使其價(jià)值訴求隨著事態(tài)的發(fā)展發(fā)生了變化，由保護(hù)私人利益轉(zhuǎn)向?qū)怖娴木S護(hù)。他們適時(shí)改變維權(quán)思路，整合多元利益主體力量，使得自己在政策網(wǎng)絡(luò)中的位置由邊緣轉(zhuǎn)向中心。

2.中間層利益主體

新聞媒體特別是網(wǎng)絡(luò)平臺在整個(gè)政策過程中充當(dāng)著不可或缺的新聞傳播者角色，奧北社區(qū)居民首先是開展了建立反燒網(wǎng)站、發(fā)帖抗議等線上維權(quán)活動(dòng)，線下維權(quán)階段傳統(tǒng)媒體通過“9·4事件”的曝光將阿蘇衛(wèi)事件推上了社會輿論的風(fēng)頭浪尖，協(xié)商合作階段媒體在利益相關(guān)者互動(dòng)過程中肩負(fù)起監(jiān)督政府、維護(hù)公眾知情權(quán)、表達(dá)公眾意愿的社會責(zé)任。對于垃圾焚燒與否，媒體的態(tài)度是中立的，在政策網(wǎng)絡(luò)中充當(dāng)了政府與民眾的溝通橋梁。

以高級工程師王維平為代表的專家學(xué)者利用自己的專業(yè)知識積極建言獻(xiàn)策，專家中既有支持垃圾焚燒廠建設(shè)的“主燒派”，也有反對垃圾焚燒廠建設(shè)的“反燒派”，網(wǎng)絡(luò)中政策參與者的這種異質(zhì)性是政策網(wǎng)絡(luò)得以維持的基礎(chǔ)，有助于網(wǎng)絡(luò)成員間重要信息的分散傳播，使得具有不同利益訴求的各方都能有獲得重要網(wǎng)絡(luò)信息的機(jī)會。

社會轉(zhuǎn)型引發(fā)的不公平問題在環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)激化，使得部分環(huán)保NGO轉(zhuǎn)向公共領(lǐng)域，介入到了明顯的環(huán)境利益沖突中，使得環(huán)境議題的社會效應(yīng)大大提升。他們單純從環(huán)保角度關(guān)注垃圾處理問題，憑借其專業(yè)的環(huán)保知識擔(dān)當(dāng)起了公共環(huán)境利益的維護(hù)者角色，成為一股無法忽視的綠色力量。

3.外圍層利益主體

“9·4事件”曝光后，國內(nèi)其他地區(qū)居住在垃圾填埋廠附近的民眾高度關(guān)注事態(tài)發(fā)展，積極聲援“同病相憐”的奧北社區(qū)居民，如廣東番禺垃圾焚燒廠附近的居民。還有基于生存道義和理性權(quán)衡積極建言獻(xiàn)策的個(gè)人和組織，其立場基本為抵制垃圾焚燒的末端治理方式，為奧北社區(qū)居民提供了聲勢支持，間接對政府決策施加壓力。

（三）《垃圾條例》政策網(wǎng)絡(luò)中利益主體的互動(dòng)行為

建立在“結(jié)構(gòu)—結(jié)果”邏輯基礎(chǔ)上的政策網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，公共政策的制定涉及到政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中全方位、多維度的利益關(guān)系協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)互動(dòng)的模式也就是政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行的主要方式。協(xié)調(diào)互動(dòng)模式的主要內(nèi)容是政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部各主體通過行為學(xué)習(xí)、價(jià)值學(xué)習(xí)與規(guī)范學(xué)習(xí)的方式實(shí)現(xiàn)利益的有效協(xié)調(diào)和資源的合理分配。[7]政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)內(nèi)各主體不斷向主導(dǎo)主體施加影響，掌握上述學(xué)習(xí)技巧的網(wǎng)絡(luò)主體便能在政策結(jié)果中得到更多的利益，從而影響了政策網(wǎng)絡(luò)的集成度。一般來說，網(wǎng)絡(luò)成員互動(dòng)越充分，信息傳播越暢通，政策網(wǎng)絡(luò)集成度越高，各方利益兼顧的越好，政策目標(biāo)就完成得越好。[8]

回顧“博弈阿蘇衛(wèi)”事件全過程，我們可以看到政府行為的可喜轉(zhuǎn)變：拒見居民代表→被迫與居民接觸→主動(dòng)接訪居民→官民良性溝通。與之相對應(yīng)的是，奧北居民在事件的不同發(fā)展階段也采取了不同的方式來表達(dá)意愿：申訴未果，集體行動(dòng)→行動(dòng)受阻，理性溝通→權(quán)利運(yùn)作，條例出臺。政府與居民從零溝通到實(shí)現(xiàn)深入頻繁溝通的歷程中，其溝通方式也逐漸朝民主方向發(fā)展。

除核心層利益主體間的頻繁互動(dòng)外，其余任何一方利益主體都受到網(wǎng)絡(luò)中其他行動(dòng)者影響，通過信息傳遞、建言獻(xiàn)策、輿論監(jiān)督等方式參與到了政策網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)系統(tǒng)，為追求自身政策利益而進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。多元主體在網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)中不斷向主導(dǎo)方——市政管委會施加壓力，努力突破科層制窠臼，成功搭建起官民良性互動(dòng)機(jī)制，最終取得共識——“要挖掘垃圾中蘊(yùn)含的巨大財(cái)富，切勿一燒了之，垃圾處理的前中端工作是垃圾焚燒的關(guān)鍵”，直接成效就是極具社會效益的《垃圾條例》誕生。該政策網(wǎng)絡(luò)中利益主體的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)行為如圖1所示。

三、公眾參與公共政策制定的行為邏輯：“價(jià)值-利益-權(quán)利”的三角鏈條

（一）政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的價(jià)值、利益與權(quán)利構(gòu)成

每一類介入到政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的利益主體所秉持的價(jià)值觀迥異，表達(dá)利益訴求和進(jìn)行利益權(quán)衡的角度各異，各方實(shí)際享有的權(quán)利稟賦也不盡相同。這三個(gè)方面的差異是各主體介入政策網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)性動(dòng)因（見表1）。

政府首先是垃圾焚燒政策的規(guī)劃者、決策者和執(zhí)行者，但是當(dāng)多方行動(dòng)主體因利益沖突引發(fā)“鄰避”行為時(shí)，政府更多地會充當(dāng)決策的仲裁者。對政府而言，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益是其行為的核心目標(biāo)。一方面，面臨“垃圾圍城”窘?jīng)r和土地資源緊缺的現(xiàn)狀，垃圾無害化處理需由填埋為主轉(zhuǎn)為焚燒為主;另一方面，市政府欲建焚燒廠為國慶獻(xiàn)禮來彰顯政績。因此官方大力推崇垃圾焚燒的益處，并積極選址投建?？傮w來說，市政管委會的出發(fā)點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀和政績觀，并滲入了統(tǒng)籌和兼顧的理念，因?yàn)樽鳛楣矝Q策主角的政府需考量集體沖突引發(fā)的社會穩(wěn)定成本，但政治權(quán)威可以保證其對政策走向的最終裁決權(quán)。

作為積極的“反燒派”，奧北居民是典型的鄰避主義者，他們抗議垃圾焚燒廠“建在自己后院”。強(qiáng)烈的鄰避情結(jié)和風(fēng)險(xiǎn)意識把“富人區(qū)居民”局限于對自身利益的考量中，僅關(guān)注焚燒廠運(yùn)營引發(fā)的健康風(fēng)險(xiǎn)和自身房產(chǎn)價(jià)值下跌的經(jīng)濟(jì)損失。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)必將引發(fā)民眾維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的訴求，加之本屬“精英階層”的奧北居民本就擁有普通民眾所缺乏的知識素養(yǎng)、社會資本和雄厚人脈等優(yōu)勢，他們更能充分行使自身環(huán)保訴求權(quán)來制約政府決策。

ENGO是近年來國內(nèi)環(huán)境運(yùn)動(dòng)的先鋒，秉持樸素單純的自然主義價(jià)值觀，反對一切有損生態(tài)平衡和產(chǎn)生生態(tài)成本的行為。其成員極具社會責(zé)任感，擁有豐富的專業(yè)知識和強(qiáng)有力的環(huán)保行動(dòng)力，這股不可忽視的“綠色力量”已然實(shí)現(xiàn)了環(huán)保宣教者向環(huán)保倡導(dǎo)者的轉(zhuǎn)變，近年來合法性身份的建構(gòu)賦予了他們充分的環(huán)保話語權(quán)乃至環(huán)保運(yùn)動(dòng)解釋權(quán)。

專家學(xué)者和新聞媒體是公民社會的活躍者，也是官民對話機(jī)制的重要促成者。不同學(xué)科背景的專家秉持科學(xué)主義價(jià)值觀權(quán)衡垃圾焚燒的政策成本和政策可行性，多學(xué)科背景和多角度觀點(diǎn)豐富了政策網(wǎng)絡(luò)信息的專業(yè)化程度。作為“社會良心”的新聞媒體基于信息傳播主義，科學(xué)傳播熱點(diǎn)問題并擴(kuò)大公眾呼聲，加大了政策網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)頻率，滿足了其監(jiān)督政府和表達(dá)公眾意愿的角色訴求。

（二）價(jià)值、利益與權(quán)利作用下公眾參與政策網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)邏輯

從動(dòng)態(tài)角度看，政策網(wǎng)絡(luò)主體對垃圾焚燒廠項(xiàng)目的性質(zhì)判定和所采取的行動(dòng)策略均受制于他們所秉持的價(jià)值觀和利益權(quán)衡的角度，而最終的行為選擇由多形態(tài)之權(quán)利運(yùn)作來決定，具體如表2所示。

1.性質(zhì)判定的認(rèn)知鴻溝：價(jià)值觀沖突的直接后果

各利益主體所秉持的價(jià)值觀念是其參與政策網(wǎng)絡(luò)的出發(fā)點(diǎn)，直接影響其對同一事件的性質(zhì)判定。政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀和政績觀為行為指引，認(rèn)為建立垃圾焚燒廠是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然，只要資金充裕，加之強(qiáng)有力的政策和技術(shù)支撐該項(xiàng)目即可順利推進(jìn)。但其他主體所持價(jià)值觀與政府的開發(fā)主義完全相悖，因此他們對該事件的性質(zhì)判定也截然不同：奧北居民因考慮到污染風(fēng)險(xiǎn)而認(rèn)定是自身環(huán)保權(quán)益受損問題，ENGO基于自然主義認(rèn)定是工業(yè)文明違背生態(tài)文明的風(fēng)險(xiǎn)后果，“反燒派”專家認(rèn)為鄰避型公共項(xiàng)目投建帶來的絕非都是收益，要充分預(yù)見其中風(fēng)險(xiǎn)，避免“零和游戲”的悲劇。可見，民眾默認(rèn)為自己是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，而政府因堅(jiān)信垃圾焚燒的安全科學(xué)性，并不認(rèn)同自身的風(fēng)險(xiǎn)制造者身份?！帮L(fēng)險(xiǎn)制造與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)”的認(rèn)知鴻溝深化了彼此的對抗關(guān)系。

“風(fēng)險(xiǎn)制造者與承擔(dān)者”彼此對立的社會關(guān)系將政府與其他利益主體區(qū)別開來，但這并不意味著其他主體間不存在價(jià)值觀念的差異。奧北居民、ENGO和“反燒派”專家雖可就風(fēng)險(xiǎn)受害者的身份取得共識，但同為潛在的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，“鄰避主義”的奧北居民、自然主義的ENGO和科學(xué)主義的專家在價(jià)值理念上也并非完全一致，其對焚燒廠選址問題的性質(zhì)判定還存有異議：“后物質(zhì)主義”的奧北居民認(rèn)定垃圾焚燒是對自身環(huán)保權(quán)益的損害;ENGO則將其看做是對生態(tài)平衡的冒犯，反對環(huán)保目的物質(zhì)化;而專家則關(guān)注垃圾焚燒政策成本和可行性，環(huán)保只是他們考量的一部分?？傊?，認(rèn)知鴻溝為各自的行動(dòng)策略走向分化埋下了伏筆。

2.行動(dòng)策略的分化：利益理性權(quán)衡后的直接表現(xiàn)

價(jià)值觀迥異的行動(dòng)主體盡管在焚燒廠建設(shè)問題上的性質(zhì)判定是截然不同甚至是彼此對立的，但是作為本能維護(hù)自身利益的理性人或理性組織，絕不會單單因?yàn)閮r(jià)值對立直接引發(fā)現(xiàn)實(shí)沖突，其間必有一個(gè)從性質(zhì)認(rèn)知到行動(dòng)策略的利益權(quán)衡過程。其中，各主體間的理性考量是互相制約和相互牽扯的，會依據(jù)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)狀況產(chǎn)生或調(diào)整自己的行動(dòng)策略，是多元主體進(jìn)行社會性交流之后社會建構(gòu)的結(jié)果，因此行動(dòng)者的利益權(quán)衡會自發(fā)形成制衡機(jī)制，降低了原先單向度的利益考量引發(fā)沖突的可能，提升了各方理性溝通并達(dá)成共識的可能。

垃圾焚燒決策是整個(gè)事件的起因，政府初期策略是封鎖消息、壟斷決策。本案例中，簡單的拆遷補(bǔ)貼不能滿足別墅區(qū)居民的理性訴求，他們考慮的是垃圾焚燒引發(fā)的健康風(fēng)險(xiǎn)和房產(chǎn)貶值問題，最初展開了本能的反抗。當(dāng)前期線上維權(quán)遭遇“刪帖”“禁言”和線下維權(quán)遭遇“拘留”等制裁后，這些精英群體開始反思聚眾抵制的效果，轉(zhuǎn)而理性宣傳“垃圾分類”并撰寫科研報(bào)告。奧北居民行動(dòng)策略的改變使其與ENGO的聯(lián)合抗?fàn)幊蔀榭赡?，也為后期能和政府平等對話奠定了基礎(chǔ)，ENGO介入政策網(wǎng)絡(luò)的目的不單是聲援房產(chǎn)業(yè)主，其出發(fā)點(diǎn)為自然生態(tài)主義，生態(tài)成本是其利益權(quán)衡的關(guān)鍵。民間此起彼伏的反對浪潮和不斷發(fā)生的群體性事件使得政府不得不“穩(wěn)定優(yōu)先”，轉(zhuǎn)而尋求官民互動(dòng)，以約見業(yè)主和邀其赴日考察作為突破口，來緩解來自社會的多方壓力。

3.行為選擇的融合：不同形態(tài)之權(quán)利運(yùn)作的直接約束

各行動(dòng)者基于價(jià)值理念的性質(zhì)認(rèn)定為其在政策網(wǎng)絡(luò)中的表現(xiàn)奠定了“基調(diào)”，在利益理性權(quán)衡之后采取有利于實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值訴求的行動(dòng)策略，但是各行動(dòng)者具體采取的行為選擇則取決于多形態(tài)的權(quán)利運(yùn)作。各利益主體享有的權(quán)利資源狀況有所差異，但其最終行為選擇并非簡單取決于權(quán)利間的力量對比，更多地受限于權(quán)利形態(tài)間的整合和制約運(yùn)作。需特別指出的是，網(wǎng)絡(luò)中各利益主體擁有的資源稟賦具有資本、知識、社會聲望、權(quán)利等多種形態(tài)，社會資本是其行動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，知識資本為其提供智力支持，社會聲望可為其打造社會影響，然而，就影響政策走向而言，權(quán)利資源運(yùn)作在各種資源形態(tài)中是具有決定性力量的。

日益膨脹的行政決策權(quán)和傳統(tǒng)的“單一決策”模式使得政府在公共政策制定上“一家獨(dú)大”，我們看到了政府在事件初期強(qiáng)推垃圾焚燒政策和應(yīng)對群體性抗?fàn)帟r(shí)的“霸氣”，做出了壟斷決策和權(quán)威推行的行為選擇。然而，面對民意激憤和輿論強(qiáng)壓，政府重心轉(zhuǎn)為“維穩(wěn)”，開始尋求官民良性互動(dòng)。政府態(tài)度的民主轉(zhuǎn)向使政策網(wǎng)絡(luò)中其他主體擁有更多的權(quán)利運(yùn)作空間，均充分利用行政空間中的“罅隙”來保障各自權(quán)利：奧北居民一方面撰寫提交科研報(bào)告，另一方面積極尋求盟友，聯(lián)合具有同樣環(huán)保訴求的ENGO壯大自身對話力量;ENGO充分實(shí)行環(huán)保話語權(quán)，倡導(dǎo)垃圾綠色處理，聯(lián)合奧北居民對政府施壓;專家學(xué)者積極建言獻(xiàn)策，更多的專家開始理性面對填埋、焚燒等垃圾末端處理方式的弊端，這為后期達(dá)成共識提供了堅(jiān)實(shí)的智力支撐;新聞媒體充分行使監(jiān)督權(quán)，堅(jiān)持跟進(jìn)報(bào)道，其創(chuàng)造的社會輿論也是政府壓力的來源之一。政府的開放和包容是建立官民溝通的信任機(jī)制的關(guān)鍵，首先是奧北居民和ENGO基于相同的環(huán)保訴求和“尋求盟友”的需求實(shí)現(xiàn)聯(lián)合，迎合了政府“官民互動(dòng)”的行為選擇，加之“反燒派”專家力量的壯大和新聞媒體的正確導(dǎo)向，各利益主體最終就垃圾分類達(dá)成共識，實(shí)現(xiàn)了行為選擇的最終融合，而垃圾分類正是《垃圾條例》倡導(dǎo)的核心理念，進(jìn)而促進(jìn)了這一極具里程碑意義的條例面世。

可見，各利益主體的一系列維權(quán)行動(dòng)最終轉(zhuǎn)換為與官方進(jìn)行博弈的現(xiàn)實(shí)權(quán)利運(yùn)作，并在互動(dòng)中搭建起公眾有效參與的政策網(wǎng)絡(luò)平臺，形成了對官方?jīng)Q策的倒逼之勢，承受巨大壓力的地方政府被迫運(yùn)用行政權(quán)威層層下達(dá)“民意征求指標(biāo)”，促成了民間權(quán)利訴求和政府權(quán)威的良性互動(dòng)。

四、結(jié)論與展望

（一）“價(jià)值-利益-權(quán)利”的三角互構(gòu)關(guān)系

通過案例解讀可以看出，各利益主體參與政策網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的實(shí)踐邏輯呈現(xiàn)為一個(gè)由“價(jià)值-利益-權(quán)利”組成的三角互構(gòu)鏈條，三者之間的互構(gòu)關(guān)系如圖2所示。

價(jià)值——公眾參與公共政策制定的行為基礎(chǔ)。必須強(qiáng)調(diào)的是，價(jià)值僅僅為公眾在政策網(wǎng)絡(luò)中的表現(xiàn)“定基調(diào)”，價(jià)值觀念直接影響各主體對特定公共事件的性質(zhì)認(rèn)定，價(jià)值觀是公眾參與公共政策制定的核心動(dòng)力和源頭。

利益——公眾參與公共政策制定的行為動(dòng)機(jī)。利益訴求的分歧會轉(zhuǎn)化為行動(dòng)策略的差異。政策網(wǎng)絡(luò)中，價(jià)值觀迥異引發(fā)的性質(zhì)認(rèn)定鴻溝并不會直接引發(fā)沖突，理性人或理性組織必定會有一個(gè)利益權(quán)衡過程，其理性權(quán)衡除物質(zhì)利益考量還涉及行政成本和社會穩(wěn)定成本的斟酌，利益權(quán)衡的直接表現(xiàn)為行為策略的使用。行為策略是各主體利益權(quán)衡后制定的行為方案和計(jì)劃，理性人或理性組織會根據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)中的互動(dòng)情況靈活調(diào)整自身策略，但始終不會脫離自身的價(jià)值觀念?？梢?，利益理性權(quán)衡在各方利益主體博弈中起著再平衡作用，為原本對立的利益主體預(yù)留出了緩沖空間，降低了爆發(fā)激烈沖突的可能，為政策網(wǎng)絡(luò)的良性互動(dòng)提供了契機(jī)。

權(quán)利——公眾參與公共政策制定的行為資本。價(jià)值沖突在利益權(quán)衡的平衡下能否實(shí)現(xiàn)行為選擇的融合并最終達(dá)成政策共識，作為決定性力量的權(quán)利運(yùn)作起著關(guān)鍵作用。為對抗政府等權(quán)力主體在政策走向中的主導(dǎo)地位，各利益主體會自發(fā)進(jìn)行權(quán)利聯(lián)合運(yùn)作來實(shí)施利益制衡，使得政府在政策網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮“引導(dǎo)而非控制，謀利而非爭利”的作用。政府權(quán)力與民眾權(quán)利間的消長關(guān)系會引發(fā)行動(dòng)者的策略轉(zhuǎn)換，進(jìn)而影響其行為選擇。可見，民眾權(quán)利的整合運(yùn)作能夠約束決策中的政府權(quán)力始終圍繞著公共利益運(yùn)行，避免公共權(quán)力異化。從更深遠(yuǎn)的意義考察，公眾權(quán)利運(yùn)作引發(fā)的行為選擇還會從根本上強(qiáng)化或弱化各利益主體的某種價(jià)值理念，如“博弈阿蘇衛(wèi)”中，環(huán)境群體性事件的爆發(fā)在強(qiáng)化政府“維穩(wěn)”執(zhí)政理念的同時(shí)也會弱化其非理性的“開發(fā)主義”傾向，而垃圾分類政策的出臺則會強(qiáng)化鄰避區(qū)居民“維權(quán)”的價(jià)值訴求，本文暫不討論這些未來的可能性變化，留待以后的研究來佐證。

需重點(diǎn)提及的是，單一主體的“價(jià)值-利益-權(quán)利”三角鏈條并非單獨(dú)存在的，它不能使公眾介入政策網(wǎng)絡(luò)行為走向縱深化，兩個(gè)及以上的利益主體間的三角互構(gòu)作用才是公眾參與公共政策制定的核心動(dòng)力。本案中，核心層利益主體間的利益沖突和互動(dòng)是主線，在政策網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)核心地位，而中間層和外圍層利益主體的介入，使得政策領(lǐng)域中出現(xiàn)更大的機(jī)會空間和公共空間，最終使共識性政策成為可能。

（二）垃圾填埋場附近的村民行為及其意義的再討論

阿蘇衛(wèi)垃圾填埋場附近的村民多年來深受垃圾惡臭的影響，村民雖曾攔截垃圾運(yùn)載車，但政府很快以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞狡较⒘舜迕竦牟粷M。若在阿蘇衛(wèi)建立垃圾焚燒廠，距離更近的村民們首當(dāng)其沖，原則上講這些村民理應(yīng)是該政策網(wǎng)絡(luò)的核心層利益主體。然而作為該事件的唯一受害者，村民卻未能介入政策網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺，其原因在于：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，滿足于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼;缺乏長遠(yuǎn)意識;不懂得聯(lián)合其他利益主體。奧北居民的精英特性與村民的弱勢地位形成了鮮明對比，他們擁有村民沒有的知識、資本和人脈等資源，團(tuán)結(jié)他方使自己在網(wǎng)絡(luò)中的地位核心化，而本應(yīng)該處于網(wǎng)絡(luò)核心位置的村民卻被明顯邊緣化，結(jié)果就是《垃圾條例》保障了北京全體市民的權(quán)益，卻唯獨(dú)使這些村民利益受損，因此，如何將各方利益統(tǒng)籌兼顧，切實(shí)保障弱勢群體利益值得我們反思。

事實(shí)證明，公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策比政府的“一言堂”更優(yōu)，政策網(wǎng)絡(luò)可作為公眾參與公共決策的新途徑。作為公民有效參與政策制定的典型案例，阿蘇衛(wèi)事件為多元主體協(xié)商平臺的搭建提供了一個(gè)參考模式，使公眾進(jìn)一步讀懂了政府的公共決策思路，雖然目前借由個(gè)案推動(dòng)公眾參政有實(shí)質(zhì)進(jìn)步困難重重，但我們?nèi)猿錆M期待。

說明：本文系中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：2019jbkyxz005）的階段性成果。

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