新時代區(qū)域化黨建的創(chuàng)新研究

朱海燕 金毅 楊婷燊

摘 要：區(qū)域化黨建是在探索“基層黨建+社會治理”中被實踐證明行之有效的一條新路子。多年來各地都在進行不斷探索。金華市金東區(qū)從2013年開始了大膽探索，走出了自己的特色，提升了基層社會治理水平。創(chuàng)新才有活力，本文也提出了對區(qū)域化黨建再深化的一些看法。

關(guān)鍵詞：區(qū)域化黨建;基層社會治理;創(chuàng)新

在新時代，隨著社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，國家和社會治理面臨新的挑戰(zhàn)和問題，如何推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，積極探索“基層黨建+社會治理”的新機制，發(fā)揮好基層區(qū)域化黨建的功能和作用顯得尤為重要和突出。區(qū)域化黨建通過整合社會各類資源力量，使基層黨組織由傳統(tǒng)的“單打獨斗”走向現(xiàn)代的“抱團合作”，在推動基層社會治理中起到了事半功倍的作用。金東區(qū)從2013年開始對區(qū)域化黨建進行探索，大膽創(chuàng)新，走出了一條新路。

在金華市，金東區(qū)的區(qū)域面積僅占630平方公里，2013年，大小村（社區(qū)）卻有508個村，其中300人以下的有126個，有的村只有幾十人和幾名黨員，村里只有村書記沒有村支委，單個基層黨組織的服務(wù)能力極為有限。該區(qū)面臨著基層黨組織發(fā)展不平衡、黨建資源分散、重點項目在弱村難以推動等諸多困難。2013年，為了響應(yīng)中央關(guān)于創(chuàng)新社會治理機制，加強服務(wù)型黨組織建設(shè)的要求，金東區(qū)開始了區(qū)域化黨建工作的探索和實踐。金東區(qū)制定了區(qū)域化黨建的總體思路：“黨建引領(lǐng)、服務(wù)下延、網(wǎng)格管理、互幫共建”，將區(qū)域黨委定位為工作服務(wù)平臺，并制定了“區(qū)域劃分不定規(guī)模、組建對象不搞“拉郎配”、不打破現(xiàn)有村級組織的自治模式、不插手村里財務(wù)資產(chǎn)、不包辦村里具體事務(wù)、不改變經(jīng)濟核算體系”的“六不”政策。2013年6月，金東區(qū)第一個區(qū)域黨委――赤松山區(qū)域黨委成立，到2016年，實現(xiàn)了全區(qū)區(qū)域化黨建全覆蓋。2018年以街道社區(qū)黨組織為核心，有機聯(lián)接單位、行業(yè)及各領(lǐng)域黨組織，構(gòu)建“美地·智慧紅盟”黨建系統(tǒng)以及萬達商圈等黨建綜合體，開始了區(qū)域化黨建的新探索。2019年已構(gòu)建起較為完善的城市基層黨建工作體系，形成黨組織主導運行、政府購買服務(wù)、居民自治管理的運作模式，有力推進了互聯(lián)、互動、互補的城市基層黨建新格局的形成。

一、多渠道進行區(qū)域化黨建新探索

1.創(chuàng)新黨建模式，優(yōu)化基層黨組織的設(shè)置

金東區(qū)突破以往“單打獨斗”的單位黨建模式，將村、社區(qū)、企業(yè)、學校等基層組織合理劃分區(qū)域，采取村村聯(lián)建、村企聯(lián)建、村校聯(lián)建、企業(yè)聯(lián)建四種模式進行聯(lián)合組建，把全區(qū)508個村的729個基層黨組織整合成86個區(qū)域黨委，實現(xiàn)“抱團合作”。選派區(qū)域內(nèi)影響力、帶動力最強的村黨組織書記擔任區(qū)域黨委書記，區(qū)域黨委副書記可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部擔任，其他村支部書記擔任委員。區(qū)域黨委隸屬鎮(zhèn)黨委，直接接受鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導，屬上下級黨組織關(guān)系。

2.統(tǒng)籌區(qū)域資源，打造黨群共享的服務(wù)平臺

以中心村或規(guī)模較大的村為主，一個區(qū)域建立一個黨群服務(wù)中心，把各類文化禮堂、社會調(diào)解室、居家養(yǎng)老、衛(wèi)生服務(wù)等資源進行整合，把戶籍計生、代辦證照、民政社保等21項民生事項服務(wù)下延。針對矛盾糾紛，分為兩種處置辦法，一是一般問題，由區(qū)域黨委輪流安排村干部、“兩代表一委員”和老黨員隨時接訪，及時予以化解;二是現(xiàn)場難以解決問題，需上報區(qū)域黨委集體商議，而后安排相關(guān)人員上門調(diào)處。通過這些措施，以實現(xiàn)“小事不出村、大事不出區(qū)域”。同時，通過“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”，建立志愿服務(wù)平臺，組建醫(yī)療衛(wèi)生、救濟幫扶等服務(wù)團隊，通過開展“黨員公益日”、認領(lǐng)“公益服務(wù)崗”等活動，實現(xiàn)常態(tài)化、多元化的志愿服務(wù)。

3.探索運行機制，發(fā)揮“抱團合作”的效能

如何把區(qū)域內(nèi)各類組織成為“一盤棋”，金東區(qū)探索出了以“組織共建、資源共享、黨員共管、事務(wù)共商、難題共解、發(fā)展共促”的區(qū)域化黨委運作機制。組織共建，就是通過選派先進村能力強的書記或副書記擔任后進村“第一書記”來進行指導幫扶，以強帶弱。資源共享，就是實行村級辦公場所、文化休閑場所、便民服務(wù)場所等資源的共享。黨員共管，就是統(tǒng)籌開展區(qū)域內(nèi)黨員的教育培訓、不合格黨員的教育整轉(zhuǎn)以及一些公益服務(wù)活動。事務(wù)共商，就是建立區(qū)域黨委議事制度，一月至少開一次，對區(qū)域內(nèi)的重點難題、重要工作和重大事務(wù)集體商議，合力解決。難題共解，就是統(tǒng)籌區(qū)域力量，對區(qū)域內(nèi)重點工作、重大事項、單個基層黨組織未能解決的問題，開展跨單位、跨村的聯(lián)合攻堅。發(fā)展共促，就是制定區(qū)域整體發(fā)展規(guī)劃，各村每年年初共謀思路和舉措，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

4.下沉四支隊伍，加大扶持保障的力度

一是區(qū)機關(guān)干部按照各自所聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)，掛鉤一個區(qū)域黨委，每月到區(qū)域黨委至少開展一次公益服務(wù)，要求區(qū)機關(guān)干部充分利用親情、友情，在回鄉(xiāng)之際做好這項工作。二是按照區(qū)域黨委的大小，選派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到區(qū)域黨群服務(wù)中心輪流值班，指導區(qū)域黨委更好地開展工作。三是每天至少安排一名村干部在區(qū)域黨群服務(wù)中心輪值坐班，負責接訪。四是按照選區(qū)和出生地把“兩代表一委員”進行劃分，到區(qū)域黨委開展幫扶。同時，為了保證工作質(zhì)量，明確把轄區(qū)基層黨組織年度考評與區(qū)域黨委實績相掛鉤，并體現(xiàn)在評先評優(yōu)中。

二、多舉措凸顯區(qū)域化黨建高效能

1.區(qū)域化黨建“以強帶弱”“以大帶小”提升了基層黨建整體水平

在金東區(qū)，原先有127個村（社區(qū)）為二星級以下的黨組織，有些是集體經(jīng)濟薄弱，有些則是基層組織渙散，金東實行區(qū)域化黨建后，把強村與弱村“捆綁”在一起，通過選派第一書記的方式，通過組織共建黨員共管，通過聯(lián)合開展村干部培養(yǎng)、黨員公益日等方式，實現(xiàn)以強帶弱、以大帶小，推進了全區(qū)29個軟弱渙散村的整頓轉(zhuǎn)化，補長了基層黨建的短處。最早成立的赤松鎮(zhèn)赤松山區(qū)域黨委，包括10個村，既有2個“四星”級以上先進村，也有3個“二星”級以下后進村，其中下新屋村是問題最多的后進村，全村只有四名黨員，沒有村書記，區(qū)域黨委將山口馮村與其結(jié)對，選派山口馮村老黨員、副書記擔任該村“第一書記”，指導村里開展各項工作，培養(yǎng)新書記人選，該村各項工作很快進入了正軌，得到了村民好評。澧浦鎮(zhèn)陳塢村新上任村書記、主任都是新手，面對農(nóng)村工作不知所措，各項工作推進緩慢的情況，三聯(lián)區(qū)域黨總支成立后，有著10多年村書記經(jīng)歷的楊宅村書記主動傳授經(jīng)驗，同陳塢村干部一同開展工作，使該村久拖未決的200畝的改地造田工程得以順利啟動。

2.區(qū)域化黨建提供民需的服務(wù)平臺方便了群眾家門口辦事

金東區(qū)86個區(qū)域黨委通過建立區(qū)域黨群服務(wù)中心，既節(jié)省了政府財政支出，又有效整合了基層服務(wù)資源，解決了每個基層黨組織都建立便民服務(wù)中心難以為繼的現(xiàn)狀，并使農(nóng)村群眾和城市居民一樣，享受到了更加高效便捷的公共服務(wù)。以往“土地辦證需要哪些手續(xù)”、“醫(yī)療保險怎么辦理”、“法律維權(quán)該找誰”這些問題常常搞得村民暈頭轉(zhuǎn)向。區(qū)域黨委成立后，以黨群服務(wù)中心為載體，通過“零距離”溝通、“一站式”服務(wù)，實現(xiàn)了“村民動嘴，干部跑腿”。全區(qū)從黨群服務(wù)中心建立以來，每年均接待群眾1.2萬人次，代辦服務(wù)事項3800余件，2/3以上老人實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)。一些區(qū)域黨委，通過區(qū)域黨群服務(wù)中心這個平臺，建立了區(qū)域民警“平安崗”、“衛(wèi)生團隊服務(wù)崗”、“基本養(yǎng)老金代發(fā)崗”、“話費充值服務(wù)崗”等崗位，為群眾提供貼心服務(wù)。

3.區(qū)域化黨建共建共商機制解決了重點項目難推動問題

區(qū)域化黨建通過統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各方面力量，對區(qū)域內(nèi)大事、難事聯(lián)合攻堅，有力推動了“五水共治”、“三改一拆”、征地拆遷等一批老大難工作。比如，杭長高鐵和金麗溫鐵路擴能改造兩個重點工程，都要經(jīng)過下新屋村，涉及41戶農(nóng)戶的拆遷。針對大部分村民持觀望態(tài)度、抱團拒簽、征遷工作三個月進展緩慢的情況，赤松山區(qū)域黨委就組織干部挨家挨戶走訪，盡管多次吃閉門羹，但還是一次次不厭其煩。最后轉(zhuǎn)變了村里最難纏的一個“釘子戶”的態(tài)度，后來這個“釘子戶”不但自己簽約，還幫助去做其他村民的思想工作。只用了短短一周，就有38戶同意簽約。曹宅鎮(zhèn)官田區(qū)域黨委的8個村，7個村都有征遷任務(wù)，區(qū)域黨委召開成員會議，在土地、青苗補償上實行區(qū)域統(tǒng)一價，避免村民觀望比較，遇到難題一起會商攻堅，征遷工作比完成期限提早1個月。

4.區(qū)域化黨建調(diào)處矛盾糾紛實現(xiàn)了“有事不出區(qū)域”

區(qū)域黨建普遍在區(qū)域黨群服務(wù)中心建立群眾接待室，定期接訪，化解矛盾糾紛。區(qū)域黨委委員由于其特殊的身份及社會影響力，在調(diào)處矛盾糾紛中發(fā)揮了極大的作用。比如，嶺下鎮(zhèn)在一次八仙溪堤岸加固中，施工方不慎將幾棵樹苗撞到，引發(fā)村民和施工方?jīng)_突，現(xiàn)場圍觀近百人，當日在新停區(qū)域黨委值班的兩名委員馬上前往調(diào)處，經(jīng)過半小時努力，雙方達成和解。又比如，孝順鎮(zhèn)胡塘村發(fā)生一起瘋牛頂人慘劇，造成一死四傷，受害人家屬情緒非常激動，甚至穿著孝服到鎮(zhèn)政府鬧事。集鎮(zhèn)區(qū)域黨委了解情況后，組織村干部和黨員上門，以親情、友情關(guān)系分頭做好情緒穩(wěn)定和勸導工作，該糾紛得以妥善解決。浙江交通技師學校在興修校區(qū)征地問題上和地方有矛盾，有人甚至沖進校長辦公室拍桌子，村民們?yōu)榱俗錾夤室馄茐男@圍墻，弄得周邊環(huán)境又亂又差，學校也束手無策。區(qū)域黨委成立后幫他們調(diào)處矛盾，理順關(guān)系。如今，村民和學校親如一家，學校還為村民開放運動場所，為望府墩社區(qū)贊助20萬元用于環(huán)境整治。

三、多啟示助推區(qū)域化黨建再深化

1.強化基層黨建的“引領(lǐng)作用”以創(chuàng)新社會治理

黨的十九屆四中全會提出，社會治理是國家治理的重要方面，必須加強和創(chuàng)新社會治理。習近平總書記也曾強調(diào)：“治國安邦重在基層，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層?！被鶎狱h組織在落實黨的決策部署上起著“基礎(chǔ)”作用，創(chuàng)新社會治理必須強化基層黨建的引領(lǐng)作用。我們黨是有著9059.4萬名黨員、461個黨組織的大黨，這些黨組織就是黨的一個個“戰(zhàn)斗堡壘”。基層黨組織根植群眾，肩負著教育群眾、引導群眾、動員群眾、組織群眾的職責。新時代，各種社會組織、民間社會組織和群團組織不斷涌現(xiàn)，多元思想交匯、社會群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜、社會組織架構(gòu)變化顯著，導致社會治理難度日益加大。在社會治理重心不斷下移的背景下，如何處理基層黨組織與其他社會各類組織的關(guān)系，并有效發(fā)揮各類組織的在社會治理中的作用，這就必須強化基層黨組織的政治引領(lǐng)作用，以保證各類組織堅持正確政治方向，激發(fā)各類社會建設(shè)主體活力。區(qū)域化黨建在發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)作用上凸顯了它的優(yōu)勢，實踐證明行之有效。在經(jīng)驗推廣中，切忌注重數(shù)量，忽視質(zhì)量，不能追求假大空，堅決杜絕形式主義。

2.打造區(qū)域化黨建“升級版”以助力經(jīng)濟發(fā)展

黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，指明了中國特色社會主義社會治理的目標任務(wù)和實現(xiàn)路徑，體現(xiàn)了以人民為中心的中國特色社會主義社會治理的本質(zhì)要求。以人民為中心就是為人民謀福利、為中國謀發(fā)展，維護最廣大人民的根本利益，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。當前，基層黨建和社會治理的難點主要在農(nóng)村，隨著社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷變化，城鄉(xiāng)經(jīng)濟的不斷融合，城市和農(nóng)村的黨建難以界限清晰，矛盾糾紛日益增多。如何讓黨建資源趨于平衡，如何促進城鄉(xiāng)黨建有機融合，以提升基層社會治理水平，區(qū)域化黨建不失為一個很好的切入口。區(qū)域化黨建通過改變“單打獨斗”的單位黨建舊模式，大膽創(chuàng)新，實行村村聯(lián)建、村企聯(lián)建、村校聯(lián)建、企業(yè)聯(lián)建，整合區(qū)域內(nèi)的黨建資源共建共享，使黨建“洼地”變成了“高地”，促進了服務(wù)型黨組織的建設(shè)，進一步夯實了黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。今后還要積極創(chuàng)新，打造多元多維的黨群聯(lián)盟，通過黨群合力來構(gòu)筑諸如“城市+工業(yè)”、“農(nóng)業(yè)+旅游”、“科創(chuàng)+人文”等多渠道多類型的黨群聯(lián)盟，破除“壁壘”夯實“堡壘”，引領(lǐng)聚集更多的發(fā)展資源、項目、人才和資金，提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的活力、鄉(xiāng)村振興的動力和企業(yè)發(fā)展的人才驅(qū)動力。通過黨群聯(lián)盟凝聚更多組織合力和社會力量助推經(jīng)濟發(fā)展。

3.保持區(qū)域黨委“原生態(tài)”以防止官僚化

目前，區(qū)域化黨建實行“區(qū)域化黨委非行政化”。也就是說非官非民，一方面，區(qū)域黨委的成立既不屬于黨員選舉產(chǎn)生，也不屬于上級黨委派出機構(gòu);另一方面，區(qū)域黨委組成人員雖擁有黨內(nèi)頭銜，但沒有實質(zhì)上的行政級別及相應(yīng)工資待遇，大多數(shù)是由區(qū)域內(nèi)擁有一定威望的村黨支部書記擔任。在調(diào)處各類矛盾糾紛時，群眾愿意聽從他們，而他們也能充分利用地緣、人緣、親緣優(yōu)勢積極發(fā)揮作用。在社會治理，尤其在鄉(xiāng)村治理中，在實現(xiàn)“有事不出區(qū)域”中能有效發(fā)揮作用。今后在為區(qū)域黨委定性的過程中，要充分利用這種優(yōu)勢，防止其走向行政化、官僚化。當然，各地組織部門也要從嚴管厚愛的角度，多采取一些激勵措施，同時積極幫他們提升素質(zhì)、解決一些切身利益問題，讓這條基層社會治理中探索出的新路子能夠進一步拓展深化。

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[5]樓偉民.區(qū)域化黨建引領(lǐng)基層社會治理創(chuàng)新.黨建研究，2015年1月1日

作者簡介：

朱海燕，中共金華市委黨校黨史黨建教研室主任、副教授，研究方向：黨史黨建。

金毅，中共金華市金東區(qū)委組織部副部長。

楊婷燊，中共金華市金東區(qū)委組織部黨員服務(wù)中心主任。