放松管制抑或行政恣意

李文妹

摘要：選擇性執(zhí)法是在約束條件下選擇理性的資源配置方式，是放松管制的典型樣態(tài)，其緩和了法律系統(tǒng)與生活實(shí)踐的緊張關(guān)系，但也存在行政恣意的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，規(guī)則無法完全實(shí)施，但要建構(gòu)一種平衡機(jī)制，以作出決定的主體、前瞻性或回溯性、絕對(duì)的不執(zhí)行與個(gè)案裁量的不執(zhí)行、標(biāo)準(zhǔn)與程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行類型化的規(guī)制分析。約束機(jī)制包括公開及參與的正當(dāng)程序、制定選擇性執(zhí)法規(guī)則，以及責(zé)任體系的建立。責(zé)任體系的建構(gòu)，一是厘清司法審查的范圍：二是將普遍存在的選擇性執(zhí)法作為審視現(xiàn)行規(guī)則的信號(hào)。最好的規(guī)制方案是修改有關(guān)法律。

關(guān)鍵詞：選擇性執(zhí)法;類型化規(guī)制;正當(dāng)程序;司法審查;立法修改

中圖分類號(hào)：DF31 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2020.01.02

一、問題的提出：放松管制抑或行政恣意

（一）放松管制的實(shí)踐

美國聯(lián)邦最高法院曾于2016年作出了一項(xiàng)標(biāo)志性裁決?；诳偨y(tǒng)行政令調(diào)整移民政策，至少有400萬長期滯留在美的非法移民因此免于被遣返。聯(lián)邦最高法院支持了對(duì)這項(xiàng)移民法案非法性的審查結(jié)論。判決之后，美國行政法學(xué)界掀起了對(duì)行政機(jī)關(guān)選擇性執(zhí)法、不執(zhí)行法律的規(guī)制研究熱潮。我國基層行政執(zhí)法面臨相似問題，個(gè)別省份邊境地區(qū)存在大量的非法入境在華居留人員。行政主管部門在開展境外在華居留人員管理過程中，可以根據(jù)《出入境管理法》將其遣送出境。而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中執(zhí)法難度與阻力很大，這些人員中一些人已經(jīng)與我國公民通婚，組建了穩(wěn)定的家庭，這些人員從語言、生活習(xí)慣、外貌等外觀上難以甄別。很多地區(qū)，基層行政主管部門并沒有按照法律規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)法;并且這種情況非嚴(yán)格執(zhí)法并非是一線執(zhí)法人員在具體個(gè)案中的執(zhí)法選擇，而是一種機(jī)構(gòu)的執(zhí)法策略。因此，選擇性執(zhí)法、不執(zhí)行法律的行為在我國的公共治理與行政規(guī)制研究中具有現(xiàn)實(shí)意義。

選擇性執(zhí)法近年逐步成為替代放松管制（deregulation）的方法。行政機(jī)關(guān)作出不執(zhí)行法律的決定在一些情境下是有益的，且不可避免。一方面，普遍禁止被以文本化的形式固定下來，但在個(gè)案中所涉及的特定違法行為可能與立法機(jī)關(guān)的構(gòu)想相去甚遠(yuǎn)。立法與執(zhí)法功能的分置的核心根本原因在于建立一個(gè)“安全閥”，保護(hù)公民免受過度熱心執(zhí)行一般禁令的影響。另一方面，由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)資源有限，不能在所有情況下都對(duì)每一項(xiàng)潛在的違法行為進(jìn)行處罰。行政機(jī)關(guān)對(duì)公共事務(wù)的考量變得更加敏銳，其裁量權(quán)的實(shí)施更多的是回應(yīng)這種考量。

（二）選擇性執(zhí)法的利弊分析

選擇性執(zhí)法引發(fā)公平與行政規(guī)范性的爭論，規(guī)制的基本邏輯在于，法律應(yīng)當(dāng)被遵守，違反法律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。但實(shí)踐中不是所有的執(zhí)法者都在執(zhí)行特定的法律，執(zhí)法者在一些情況下允許違法行為免受禁止和制裁。選擇性執(zhí)法是根據(jù)違法行為特征、執(zhí)法資源等多重因素進(jìn)行的執(zhí)法選擇。“行政人員可行使自由裁量權(quán)和常識(shí)判斷來減弱規(guī)則的威力。在許多情形下，可能正是因?yàn)樾姓藛T會(huì)從事眾所周知的合法修改法律的行為，才使現(xiàn)代法律狀態(tài)下的生活成為可能”，但這也引發(fā)了權(quán)力分配的擔(dān)憂，并且這種選擇性執(zhí)法在很多情況下是不受司法審查的。

重要的是，選擇性執(zhí)法法律不應(yīng)被籠統(tǒng)地理解為對(duì)行政法治的背離;相反，成功的選擇性執(zhí)法，應(yīng)被理解為回溯審視規(guī)則的信號(hào)。一個(gè)基本的立意是，執(zhí)法機(jī)關(guān)不應(yīng)被賦予過度行使其選擇性執(zhí)法的權(quán)力，更好的路徑是修改法律。因此，應(yīng)承認(rèn)規(guī)則無法完全實(shí)施與選擇性執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)性，但選擇性執(zhí)行法律應(yīng)當(dāng)是例外，應(yīng)當(dāng)采取保障措施，防止濫用。當(dāng)行政機(jī)關(guān)或個(gè)體出于自我放大的原因，特別是為了實(shí)現(xiàn)法定權(quán)力范圍以外的目的而故意選擇性執(zhí)法時(shí)，危險(xiǎn)就凸顯出來，因此，應(yīng)當(dāng)嘗試界定何種選擇性執(zhí)法是行政恣意。

二、選擇性執(zhí)法的內(nèi)涵、成因與規(guī)制必要性

（一）選擇性執(zhí)法的內(nèi)涵辨析

裁量是公共政策執(zhí)行的重要因素，而基層機(jī)關(guān)與其一線執(zhí)法者位于規(guī)范及政策執(zhí)行過程的末端。選擇性執(zhí)法，即在約束條件下選擇理性的資源配置方式和最有利的政策執(zhí)行，是一種策略性地支配資源投入。

執(zhí)法主體制定選擇性執(zhí)法政策，決定規(guī)則實(shí)施的內(nèi)容、程度、方式、對(duì)象、情節(jié)。這種規(guī)則的選擇性實(shí)施政策非常復(fù)雜，一些規(guī)則經(jīng)常實(shí)施，一些沒有被實(shí)施，或極少實(shí)施。當(dāng)然，不能斷言這種選擇完全是在非理性的。戴維斯（K·C·Davis）對(duì)芝加哥警察執(zhí)法的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)受到壓力與質(zhì)疑時(shí)，警察會(huì)承認(rèn)有一些非文本的、經(jīng)常遵循的慣例去判斷是否實(shí)施規(guī)則。針對(duì)與其互動(dòng)的相對(duì)人享有寬泛的裁量權(quán)，進(jìn)而以機(jī)構(gòu)的名義作出決定。其政策制定的角色取決于相對(duì)寬泛的自由裁量權(quán)和相對(duì)自主的組織權(quán)力。我國基層行政執(zhí)法的語境下，選擇性執(zhí)法的表現(xiàn)形式之一是有權(quán)機(jī)構(gòu)制定規(guī)則實(shí)施政策。選擇性執(zhí)法既有即時(shí)性的，也有基于政府規(guī)制目標(biāo)而形成的執(zhí)法慣例，“政府也會(huì)放松規(guī)制，由此影響行政行為的作出及其合法性、合理性判斷”。典型的議題是改進(jìn)對(duì)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的規(guī)制路徑，成為近年美國行政法學(xué)的重要議題。我國實(shí)踐調(diào)研中的典型樣例也呈現(xiàn)類似情形。例如，對(duì)3D打印行業(yè)、人工智能應(yīng)用等新興行業(yè)與技術(shù)的公共安全領(lǐng)域規(guī)制，以及在旅館業(yè)治安管理監(jiān)督檢查中，對(duì)未按規(guī)定進(jìn)行住宿登記的經(jīng)營者采取“首犯不罰”的管理策略，被證明利于管理效能的實(shí)現(xiàn);再如，“優(yōu)化營商環(huán)境”“行政審批權(quán)下放、先照后證商事制度改革”等政策對(duì)旅館業(yè)、開鎖業(yè)、典當(dāng)業(yè)等特種行業(yè)管理（檢查頻次、處罰的范圍與幅度）的影響等。

選擇性執(zhí)法與“一線棄權(quán)”的區(qū)別在于，一線棄權(quán)是刻意規(guī)避某些麻煩的、危險(xiǎn)的、需要更多付出但難以見成效的工作，并日益遠(yuǎn)離一線或現(xiàn)場(chǎng)。執(zhí)法主體在復(fù)雜、高壓、不確定情境下，基于自我利益衡量，逃避“一線”場(chǎng)景，放棄履行法定職責(zé)。這種放棄行為，被克里斯托弗·胡德（ChristopherHood）稱為“一線棄權(quán)”。筆者認(rèn)為，按照“行政裁量權(quán)之存在”“決定裁量權(quán)之享有”“決定裁量權(quán)之濫用”階層式要件，一線棄權(quán)的本質(zhì)，是一種不作為裁量，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行否定評(píng)價(jià)?！耙痪€棄權(quán)”普遍存在，復(fù)雜的問題及責(zé)任被刻意規(guī)避，且逃避“一線”往往以非正式?jīng)Q定形式隱蔽地作出?！霸O(shè)想一個(gè)警察巡邏時(shí)沒有抓捕任何人。這可能意味著沒有犯罪事件發(fā)生，也可能意味著事實(shí)上發(fā)生了十幾個(gè)案子，但警察一件也沒有解決?！眻?zhí)法主體甚至以看似合法的形式將私人動(dòng)機(jī)融入政策的具體執(zhí)行中，監(jiān)督與救濟(jì)效果有限?，F(xiàn)實(shí)中的棄權(quán)也需要與執(zhí)法對(duì)象之間的關(guān)系平衡與協(xié)商，一線執(zhí)法者可以自行控制具體工作的順序、強(qiáng)度以及進(jìn)度，時(shí)間資源分配與工作效率，這使得其可以“根據(jù)情勢(shì)選擇嚴(yán)格執(zhí)法、折扣執(zhí)法或一線棄權(quán)?！庇邢薜膱?zhí)法資源與責(zé)任體系的壓力使得一線執(zhí)法者開始才慣于“多一事不如少一事”“不出事即可”的“棄權(quán)”式的裁量，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)執(zhí)法強(qiáng)度的搖擺不定，甚至出現(xiàn)“一線棄權(quán)一運(yùn)動(dòng)執(zhí)法”的現(xiàn)象。

（二）原因分析

行政執(zhí)法的目標(biāo)是通過政策與指令實(shí)現(xiàn)管理資源的合理配置、實(shí)現(xiàn)行政目的。選擇性執(zhí)法是根據(jù)違法行為特征、執(zhí)法收益、規(guī)制效果等多重因素進(jìn)行的執(zhí)法資源配置。復(fù)雜執(zhí)法情境與嚴(yán)格的責(zé)任體系下，優(yōu)先的執(zhí)法資源無法避免執(zhí)法主體的利益衡量。龐大的基層執(zhí)法任務(wù)基數(shù)與一線執(zhí)法力量形成鮮明對(duì)比。以筆者調(diào)研某公安機(jī)關(guān)工作數(shù)據(jù)為例，僅2018年10月，B市（直轄市）公安局僅巡警部門就接處110警情9.8萬余起，運(yùn)用快速反應(yīng)、盤問檢查等實(shí)兵巡邏措施，抓獲各類違法犯罪嫌疑人761人，收繳毒品168克，查扣被盜搶車輛86輛。另外，嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制可能使有的執(zhí)法人員錯(cuò)誤地選擇懶政怠政。對(duì)公共利益進(jìn)行重新分配的過程中，權(quán)力的強(qiáng)制性決定了執(zhí)法互動(dòng)過程的對(duì)立性、沖突性與協(xié)商性?；鶎永鏇_突解決的熟人邏輯促成執(zhí)法對(duì)象與執(zhí)法者的協(xié)商過程，選擇性執(zhí)法的結(jié)果是基于多重因素的共同作用所致。

實(shí)踐中，受害人諒解、相對(duì)人態(tài)度、違法行為的社會(huì)影響甚至普遍程度，都會(huì)引發(fā)執(zhí)法者選擇性適用規(guī)則。如《關(guān)于辦理賭博違法案件適用法律若干問題的通知》第9條對(duì)《治安管理處罰法》第70條作出解釋。實(shí)踐中，關(guān)于“親屬、朋友帶有財(cái)物輸贏的打麻將、玩撲克等娛樂活動(dòng)”的解釋與適用，一些地方公安機(jī)關(guān)的做法是，只要當(dāng)事人系親屬、朋友關(guān)系，一般不適用《治安管理處罰法》進(jìn)行處罰。

此外，選擇性執(zhí)法存在的根本原因是行政執(zhí)法的相關(guān)制度存在缺陷。以公安機(jī)關(guān)為例，其治安管理與刑事案件偵查制度及措施的目標(biāo)是維持社會(huì)的基本安全秩序，且在此過程中，通過規(guī)范建構(gòu)實(shí)現(xiàn)公正的量罰;但是警務(wù)制度與措施本身的局限性決定了某些違法行為可能逃脫處罰。

（三）規(guī)制的必要性

有觀點(diǎn)認(rèn)為，選擇性執(zhí)法可以“緩解法規(guī)與社會(huì)、法律系統(tǒng)與生活實(shí)踐的張力”。也有觀點(diǎn)認(rèn)為“實(shí)踐中資源的有限性和執(zhí)法成本的高昂”使得行政機(jī)關(guān)“通過裁量權(quán)來進(jìn)行選擇性執(zhí)法”。

選擇性執(zhí)法存在不作為、裁量濫用的風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)制選擇性執(zhí)法的必要性，源自于統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上選擇性執(zhí)法態(tài)度對(duì)執(zhí)法人員在特定案事件反應(yīng)能力的負(fù)面影響。當(dāng)被問及應(yīng)該在多大程度上執(zhí)行法律時(shí)，不同執(zhí)法個(gè)體的認(rèn)識(shí)是不同的。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，認(rèn)為執(zhí)法人員應(yīng)該有選擇地執(zhí)法者，在需要回應(yīng)的案事件中的反應(yīng)，相比于認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)執(zhí)法的執(zhí)法者而言較差。因此，類型化的基礎(chǔ)上關(guān)注行政機(jī)關(guān)選擇性執(zhí)行法律的衡量過程，包括決斷的主體、程序與步驟、不執(zhí)行的范圍，以及司法審查與法律修改的可能性，應(yīng)當(dāng)作為選擇性執(zhí)法規(guī)制的適恰路徑。

三、選擇性執(zhí)法的類型化初探

（一）作為規(guī)制基礎(chǔ)的類型化

完整評(píng)估選擇性執(zhí)行法律行為的前提是有效地實(shí)現(xiàn)類型化分析。不能說哪類選擇性執(zhí)法行為比其他類型更容易或難以出現(xiàn)權(quán)力濫用，但顯然，籠統(tǒng)地討論選擇性執(zhí)法是有違科學(xué)精神的，類型化是選擇性執(zhí)法規(guī)制的基礎(chǔ)。例如，當(dāng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在一個(gè)具有不透明的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，且沒有通知和評(píng)論程序的計(jì)劃中采取行動(dòng)時(shí)，不執(zhí)行的裁量被濫用的可能性更大。相比之下，當(dāng)行政機(jī)關(guān)根據(jù)正式請(qǐng)求，在中立的評(píng)論程序之后作出不執(zhí)行或選擇性執(zhí)行法律的決定，濫用的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較少。

約瑟夫H·蒂戈?duì)枺↗oseph H.Tieger）系統(tǒng)列舉了選擇性執(zhí)法的類型。韋恩R.黛布拉（WayneR.LaFave基）于對(duì)密歇根（Michigan）、堪薩斯（Kansas）、威斯康星（Wisconsin）的調(diào)研，羅列了可能造成警察部門選擇性執(zhí)法的原因。中國語境下，同樣存在選擇性執(zhí)法類型化問題，需要識(shí)別哪些選擇性執(zhí)法為理性、哪些為非理性，對(duì)應(yīng)適恰的規(guī)制邏輯，而非機(jī)械地否認(rèn)它的存在。

（二）類型化的標(biāo)準(zhǔn)

調(diào)研顯示，行政執(zhí)法領(lǐng)域的選擇性執(zhí)行法律的情況在不同行政機(jī)關(guān)存在不同的權(quán)力運(yùn)行樣態(tài)：不同的評(píng)價(jià)潛在的選擇性執(zhí)法的程序，針對(duì)不同的情境作出的決斷，不同的選擇性執(zhí)法的數(shù)量（有很大區(qū)別），選擇性執(zhí)法考量與平衡的內(nèi)容不同。因而，在評(píng)估選擇性執(zhí)法的成本效益、探索規(guī)制措施時(shí)，了解裁量的異質(zhì)性非常重要。一些研究成果理順了類型化的標(biāo)準(zhǔn)清單，包括作出決斷的主體、機(jī)構(gòu)判斷的本質(zhì)、影響的廣度、決定的程序、機(jī)構(gòu)是否獲益等，為類型化的規(guī)制邏輯提供了初步的考察。筆者結(jié)合行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)行使的現(xiàn)實(shí)問題，針對(duì)選擇性執(zhí)法的類型化，提出如下標(biāo)準(zhǔn)：

1.作出決定的主體

決定的主體是由一線的執(zhí)法人員直接作出，還是必須以行政機(jī)構(gòu)的名義作出，執(zhí)法機(jī)構(gòu)以外的主體是否參與決斷過程？一線的執(zhí)法者與機(jī)構(gòu)在執(zhí)法情境中具有不同特征，潛藏著不同的考量因素。有人可能更喜歡一線的執(zhí)法人員作出選擇性執(zhí)行法律的決斷。然而實(shí)踐中既有個(gè)體選擇性執(zhí)法也有機(jī)構(gòu)決斷的情況。

2.前瞻性或回溯性

要分析選擇性執(zhí)法的決定是前瞻性的預(yù)期授權(quán)，或回溯性的。具體而言，即違法行為是否已經(jīng)發(fā)生;如果已經(jīng)發(fā)生了違法行為，選擇性執(zhí)法是對(duì)檢控裁量權(quán)的行使，執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)執(zhí)法卻選擇不執(zhí)行。如果尚未發(fā)生違法行為，則不執(zhí)行法律應(yīng)當(dāng)被理解為預(yù)期授權(quán)，默許法律禁止行為的發(fā)生。當(dāng)然，在有的情況下，一個(gè)行為同時(shí)涉及到前瞻性的可能違法行為以及追溯性的已然違法行為，這種可能性是存在的。比如，行為人已經(jīng)違反了法律，并且希望繼續(xù)實(shí)施這個(gè)違法行為。

3.絕對(duì)的不執(zhí)行與個(gè)案裁量的不執(zhí)行

裁量不執(zhí)行（discretionary nonenforcement）與絕對(duì)不執(zhí)行（categorical nonenforcement）是有區(qū)別的，在沒有公開明文宣告程序的情況下，裁量不執(zhí)行會(huì)帶來執(zhí)行率降低，但是不會(huì)降為零。二者在影響的廣度、考量因素等方面均存在差異，前者被允許而后者是不被允許的。因?yàn)?，絕對(duì)不執(zhí)行不符合公正要求，行政機(jī)關(guān)的決定必須有實(shí)質(zhì)性證據(jù)支持，避免任意性。根據(jù)“赫克勒訴查內(nèi)”（Heckler v.Chaney）案，個(gè)案中的不執(zhí)行法律的決定不受司法審查，而普遍意義上明確放棄的絕對(duì)不執(zhí)行則是司法審查的對(duì)象。兩個(gè)極端之間，存在著“低優(yōu)先級(jí)執(zhí)行”（LOW-Priority Enforcement）的灰色地帶?！暗蛢?yōu)先執(zhí)行”反映了資源限制和政策優(yōu)先事項(xiàng)驅(qū)動(dòng)，將資源分配給執(zhí)法機(jī)構(gòu)享有裁量權(quán)的、不受司法審查的行政活動(dòng)。

4.標(biāo)準(zhǔn)與程序

選擇性執(zhí)法決定的作出，是基于政策指引，還是所謂的專業(yè)技術(shù)性;是否有相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn)？因?yàn)殚_放的標(biāo)準(zhǔn)意味著行政機(jī)關(guān)更大的裁量權(quán)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在D.C.巡回法院NetworkIP案中已經(jīng)得到了描述：執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠放棄監(jiān)管的條件是符合公共利益。另外，被規(guī)制對(duì)象是否必須進(jìn)行利益交換，才能使執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出不執(zhí)行法律的決定。如果必須是這樣，那么執(zhí)法機(jī)構(gòu)的收益可能會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)決斷時(shí)的偏見。這一因素取決于執(zhí)法機(jī)構(gòu)不執(zhí)行法律標(biāo)準(zhǔn)的明晰度，以及法律義務(wù)的來源。標(biāo)準(zhǔn)越清晰，機(jī)構(gòu)從事利益交易的可能性就越小。開放的標(biāo)準(zhǔn)可能擴(kuò)張了機(jī)構(gòu)的權(quán)力并且刺激了偏見決斷的產(chǎn)生。執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否將其不執(zhí)行法律的權(quán)力及決策程序?qū)ν夤_？是否允許利益相關(guān)方針對(duì)不公開的請(qǐng)求發(fā)表評(píng)論？是否提供其不公開決定的足夠信息，使其決斷過程受到公眾的監(jiān)督？在一定程度上影響選擇性執(zhí)行法律決定的合法性。

四、選擇性執(zhí)法規(guī)制的初步觀察

（一）公開與參與的正當(dāng)程序義務(wù)

有國外學(xué)者在針對(duì)國外情況的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些行政部門的選擇性執(zhí)行法律行為并非個(gè)案;相反地，有的行政部門的選擇性執(zhí)法裁量很少。但在諸多執(zhí)法事項(xiàng)的調(diào)研中，檢控類不執(zhí)行法律的回復(fù)率明顯低于其他類型。我國也存在選擇性執(zhí)法存在“暗箱操作”的情況。這需要程序規(guī)制。選擇性執(zhí)法政策應(yīng)經(jīng)過法定程序，以公開、參與方式作出，是其規(guī)制的題中之義。

“作為一個(gè)有效的法律判斷會(huì)拘束、處分特定或不特定人的權(quán)利、義務(wù)，這個(gè)時(shí)候就需要理由說明，也就是證立，而不能簡單建立在認(rèn)識(shí)和描述之上?！边x擇性政策的目標(biāo)、行為的方式以及效果應(yīng)當(dāng)經(jīng)由公開與互動(dòng)程序，這是選擇性執(zhí)法的重要規(guī)制方案。選擇性執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的公開和說明，是執(zhí)法者作出選擇時(shí)的制度化應(yīng)對(duì)，以此消解個(gè)體認(rèn)識(shí)差異帶來的行政恣意。選擇性規(guī)則的制定應(yīng)當(dāng)在一定程度上遵循準(zhǔn)“立法程序”，經(jīng)由廣泛的參與，并經(jīng)過合法性審查程序，實(shí)施伊始的政策說明、實(shí)施過程中的信息開示是執(zhí)法者根據(jù)社會(huì)背景與具體情境，對(duì)執(zhí)法政策選擇的解釋說明。應(yīng)當(dāng)建立告知與評(píng)論程序，尤其是針對(duì)個(gè)案或廣義上的利益相關(guān)者更應(yīng)如此。

（二）有權(quán)機(jī)關(guān)制定選擇性規(guī)則

選擇性執(zhí)法政策的制定往往源于一線警員執(zhí)法過程，特別是有權(quán)機(jī)關(guān)尚未出臺(tái)規(guī)則實(shí)施政策之時(shí)。這是選擇性執(zhí)法正當(dāng)性的爭點(diǎn)所在。應(yīng)當(dāng)由有權(quán)機(jī)關(guān)，即縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)來制定選擇性執(zhí)法規(guī)則。執(zhí)法選擇的決定權(quán)不應(yīng)當(dāng)完全由基層一線執(zhí)法人員通過行使裁量權(quán)加以確定。

選擇性執(zhí)法的規(guī)則應(yīng)當(dāng)由有權(quán)機(jī)關(guān)經(jīng)過符合成本收益的合法性審查程序（如內(nèi)部集體討論程序、主管部門審核程序）作出。其實(shí)施伊始的政策說明與實(shí)施過程中的信息開示是根據(jù)社會(huì)背景與具體情境，由縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)制定政策并對(duì)執(zhí)法政策選擇的解釋說明。執(zhí)法政策的理由公開說明使得部分執(zhí)法裁量權(quán)回收到政策制定者，而沒有直接落入一線執(zhí)法人員手中，進(jìn)而使一線執(zhí)法主體與對(duì)象的行為更具可預(yù)測(cè)性，一定程度上緩和了選擇性執(zhí)法帶來的執(zhí)法強(qiáng)度的不穩(wěn)定性。但實(shí)踐中，基于目標(biāo)、立場(chǎng)與資源的差異，有權(quán)機(jī)關(guān)與一線執(zhí)法人員的選擇性策略可能是不同的，需要統(tǒng)合不一致的觀點(diǎn)，以避免執(zhí)法政策的空置。

（三）問責(zé)體系：立法的修改與司法審查

責(zé)任體系的相稱性要解決的首要問題，即選擇性執(zhí)法是否可以進(jìn)行司法審查。“赫克勒訴查內(nèi)”（Heckler v.Chaney）案作為行政法學(xué)典型的案件，為大量專項(xiàng)研究所援引。美國聯(lián)邦最高法院對(duì)聯(lián)邦行政程序法的解釋是，行政機(jī)關(guān)個(gè)案中不去查處民事或刑事違法行為，推定是不可審查的行為，或者原告不適格。該法院認(rèn)為選擇性執(zhí)行法律的決斷是復(fù)雜綜合因素的平衡過程，考量的不僅是法律是否被違反，而且還有執(zhí)法機(jī)構(gòu)的有限資源是否應(yīng)當(dāng)集中針對(duì)該事項(xiàng)還是其他違法內(nèi)容，機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為是否會(huì)成功，是否與執(zhí)法政策相吻合。但在2016年美國移民法案案件中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，當(dāng)行政機(jī)關(guān)自覺且明確地采用不執(zhí)行法律的政策，而且到了非常絕對(duì)的程度，等同于不履行（放棄）法定職權(quán)時(shí)，該行為應(yīng)當(dāng)具有可審查性。

這一主題提出一項(xiàng)更深層次的問題，即如何權(quán)衡放松管制的效能與濫用裁量權(quán)的危險(xiǎn)？筆者認(rèn)為，選擇性執(zhí)法法律應(yīng)該是例外而不是常態(tài)，選擇性執(zhí)法的自由裁量權(quán)應(yīng)該謹(jǐn)慎使用，因?yàn)槿绻x擇性執(zhí)法被過度認(rèn)可，可能會(huì)產(chǎn)生不利導(dǎo)向，引發(fā)規(guī)則制定的隨意。這樣可能使被執(zhí)法的對(duì)象受到不公平對(duì)待。承認(rèn)可能的選擇性執(zhí)法，但要建構(gòu)一種平衡機(jī)制，根據(jù)不同的類型，明晰選擇的標(biāo)準(zhǔn)與程序，以及厘清司法審查的邊界。

結(jié)論與展望

選擇性執(zhí)法，即是“法律生命與靈活性”的表現(xiàn)之一。前述赫克勒（Heckler）案、美國移民法案審查案等所展示出的選擇性執(zhí)法及其規(guī)制在我國具有一定的借鑒意義。

選擇性執(zhí)法及其規(guī)制研究為行政法理與其它學(xué)科理論的關(guān)系建構(gòu)提供了一個(gè)具象的視角，作為行政執(zhí)行理論與裁量理論的接合點(diǎn)，其理論研究的轉(zhuǎn)化路徑涉及行政執(zhí)法責(zé)任控制與法律規(guī)制兩項(xiàng)核心問題的解決。對(duì)真實(shí)世界中的選擇性執(zhí)法，不應(yīng)當(dāng)是理所當(dāng)然地接受，而須經(jīng)演繹推理的證成;不是籠統(tǒng)地認(rèn)定為非理性，而是類型化基礎(chǔ)上的實(shí)體與程序規(guī)制，在傳統(tǒng)行政規(guī)制結(jié)構(gòu)以及新行政法變遷的趨勢(shì)下，探索適恰、有效的規(guī)制方法。