基于流動(dòng)人口特征的首都人口疏解與管控*

劉 玉 張 雪 石敏俊

一、問題的提出

自20 世紀(jì)80 年代起，中國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模不斷增加，目前已超過2億人。大量流動(dòng)人口進(jìn)入城市，流動(dòng)人口已成為城市人口和常住居民增長(zhǎng)的主要來源。因此，人口遷移政策和流動(dòng)人口落戶及市民化政策成為國(guó)家、區(qū)域和城市等不同層面關(guān)注的重點(diǎn)問題。美國(guó)學(xué)者E.S.Lee 的人口遷移理論——推拉理論，從遷出地、遷入地、遷移過程中的障礙和個(gè)體因素四個(gè)方面分析了人口遷移的影響因素?？梢娙丝谶w移與流動(dòng)是一個(gè)受多元因素影響的過程，人口遷移與流動(dòng)格局正是多因素作用的結(jié)果。流動(dòng)人口引導(dǎo)與疏解政策的制定需要深入了解流動(dòng)人口的行為特征及其影響因素。

關(guān)于流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)特征、空間流向與行業(yè)流向及影響因素對(duì)流入地產(chǎn)生的影響，以及安置與市民化等方面，學(xué)術(shù)界已開展了大量研究。已有研究發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)遷移人口是中國(guó)流動(dòng)人口的主體，他們?cè)诔鞘忻媾R制度障礙、社會(huì)歧視和受教育水平低等劣勢(shì)，大量流動(dòng)人口聚集在環(huán)境和待遇較差的行業(yè)或邊緣行業(yè)，與當(dāng)?shù)鼐用裨诼殬I(yè)構(gòu)成、生產(chǎn)條件和收入等方面存在明顯的差別。受教育程度、年齡、性別等個(gè)體因素和家庭因素等共同影響著流動(dòng)人口的行業(yè)選擇。流動(dòng)人口的人力資本水平以及區(qū)域（城市）吸引力引導(dǎo)著流動(dòng)人口的空間分布，同時(shí)對(duì)收入水平有決定性影響。流動(dòng)人口對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，同時(shí)也給城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、環(huán)境治理、住房供給、社會(huì)治安等方面工作帶來挑戰(zhàn)。流動(dòng)人口的市民化程度整體偏低，個(gè)體異質(zhì)性會(huì)對(duì)市民化進(jìn)程產(chǎn)生影響。在具體實(shí)踐中，一些地方的市民化政策出現(xiàn)了目標(biāo)偏差現(xiàn)象。

2015年以來，全國(guó)流動(dòng)人口的規(guī)模和空間流向開始發(fā)生一些變化，但北京等大都市仍然對(duì)流動(dòng)人口具有很強(qiáng)的吸引力。2017年末，北京常住外來人口794.3萬人，占總?cè)丝诘谋戎馗哌_(dá)36.6%。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，首都確定了“四個(gè)中心”的新定位，北京在全國(guó)率先開啟了“減量提質(zhì)”發(fā)展模式。疏解非首都功能，實(shí)施嚴(yán)格的人口管控，加強(qiáng)城市治理，提升國(guó)際一流和諧宜居之都建設(shè)水平，讓北京的城市發(fā)展更符合首都的城市戰(zhàn)略定位已成為其首要任務(wù)。首都人口疏解政策已初顯成效，2017年，北京常住人口首次出現(xiàn)下降，其中外來人口較上年末減少13.2 萬人。與此同時(shí)，研究發(fā)現(xiàn)，批發(fā)零售行業(yè)、住宿和餐飲業(yè)的轉(zhuǎn)移帶來的人口疏解效果并不明顯。北京借京津冀協(xié)同發(fā)展之力進(jìn)行人口疏解是一個(gè)長(zhǎng)期的探索過程，河北各個(gè)城市的人口集聚和吸納能力提升并非短期內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)。還有研究指出，北京人口疏解中會(huì)存在京內(nèi)重新聚集、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇等問題。部分學(xué)者基于流動(dòng)人口留京意愿調(diào)查探討了首都人口疏解的效果，發(fā)現(xiàn)短期內(nèi)不同類型及層次流動(dòng)人口的留京意愿均處于高位，54.3%的流動(dòng)人口仍希望留在北京。

綜上，已有研究在流動(dòng)人口遷移的原因、生產(chǎn)生活狀態(tài)以及對(duì)遷入地的影響等方面取得了豐富的成果，對(duì)區(qū)域（城市）人口遷移政策實(shí)施效果，尤其是首都人口疏解政策等進(jìn)行了評(píng)價(jià)，但將兩者結(jié)合起來進(jìn)行分析并不多見。本文認(rèn)為，流動(dòng)人口的遷移行為是多因素共同作用的結(jié)果，人口遷移政策不能片面地只從遷入地的角度考慮，應(yīng)充分考慮流動(dòng)人口的行為特征及變化趨勢(shì)。對(duì)于首都而言，人口總規(guī)模必須控制，部分流動(dòng)人口也急需疏解，但人口控制和疏解的規(guī)模、方向、途徑、配套措施等，需要在全面深入分析流動(dòng)人口行為特征的基礎(chǔ)之上進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，在京流動(dòng)人口是怎樣的一個(gè)群體？人口素質(zhì)、就業(yè)、消費(fèi)、居住等方面的特征是什么？與首都北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間是否匹配？流動(dòng)人口在京空間分布與流向偏好如何，是否有機(jī)融入了城市的現(xiàn)代生產(chǎn)生活體系？對(duì)城市治理具有怎樣的影響？本文擬對(duì)在京流動(dòng)人口的行為特征進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上探討首都流動(dòng)人口的疏解和管控政策，以期為首都人口疏解、管控和城市治理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)提供科學(xué)參考。

二、北京流動(dòng)人口特征與變化趨勢(shì)

本文采用國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)中國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)（CMDS）（2010—2016年）和相關(guān)年份《北京統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，結(jié)合作者2014年在北京海淀區(qū)對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行的338份有效問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)，對(duì)北京流動(dòng)人口的特征進(jìn)行分析，進(jìn)而通過2010年和2016年數(shù)據(jù)對(duì)比來反映其變化趨勢(shì)。

1.家庭式流動(dòng)過半，勞動(dòng)年齡人口為絕對(duì)主體，少年兒童和老人占比有所提高

與2010 年相比，2016 年北京流動(dòng)人口中與家庭成員一起流動(dòng)的比例下降了8 個(gè)百分點(diǎn)左右，但仍然超過半數(shù)，家庭式流動(dòng)特征較為明顯。在京流動(dòng)人口中勞動(dòng)年齡組人口（15—64歲）為絕對(duì)主體，2016年占比高達(dá)76%。值得關(guān)注的是，2016年在京流動(dòng)人口中少年兒童組和老年人口組占比相對(duì)2012 年均有所提高，其中少年兒童組提高了3.1 個(gè)百分點(diǎn)，老年人口組提高了2.6 個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)孩子教育及家庭照顧問題越來越重視，以及勞動(dòng)年齡的不斷延長(zhǎng)等促使現(xiàn)階段流動(dòng)人口中少年兒童與老人占比有所提高。

2.素質(zhì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，就業(yè)行業(yè)集中

受教育程度方面，2010 年北京流動(dòng)人口中，受教育程度為初中及以下人員占比為51.95%，2016年下降為39.83%。同時(shí)，擁有大學(xué)（大專、本科）及研究生學(xué)歷人員所占比例逐年上升，2016 年達(dá)到38.14%；受教育程度為高中和中專人員所占比例則維持在20%左右（見圖1）。顯然，北京流動(dòng)人口的受教育程度不斷提高，但是文化程度為初中及以下人員占比仍高達(dá)近4 成，流動(dòng)人口整體素質(zhì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化提升的空間較大。

2016 年，在京流動(dòng)人口雇員占比為71.99%，自營(yíng)勞動(dòng)者身份所占比例為17.05%，雇主身份所占比例為9.45%，家庭幫工身份所占比例最低。與2010年相比，雇員、雇主身份占比有所增長(zhǎng)，而自營(yíng)勞動(dòng)者、家庭幫工身份所占比例則出現(xiàn)下降（見圖1）。可以看出，在京流動(dòng)人口大多數(shù)處于被雇傭狀態(tài)。

圖1 2010年、2016年北京流動(dòng)人口受教育程度和身份結(jié)構(gòu)及變化

從就業(yè)結(jié)構(gòu)看，北京流動(dòng)人口就業(yè)占比前5 名的行業(yè)，主要集中在第三產(chǎn)業(yè)。并且，第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)所占比例從2010 年到2016 年呈上升趨勢(shì)，與北京市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化發(fā)展趨勢(shì)一致。然而，在京流動(dòng)人口在第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)主要集中在批發(fā)零售和住宿餐飲等領(lǐng)域，這些行業(yè)具有勞動(dòng)密集型、就業(yè)門檻低、競(jìng)爭(zhēng)力較弱等特點(diǎn)。2016年流動(dòng)人口在居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)、批發(fā)零售以及住宿餐飲的就業(yè)占比總和高達(dá)49.7%（見表1）。

表1 流動(dòng)人口就業(yè)占比最大的前五個(gè)行業(yè)分布

流動(dòng)人口的就業(yè)身份和行業(yè)分布與受教育程度密切相關(guān)，素質(zhì)結(jié)構(gòu)對(duì)流動(dòng)人口的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和就業(yè)選擇空間產(chǎn)生影響。

3.收入整體提高，但住房成本不斷上升，拉高了消費(fèi)總支出

比較2010年和2016年在京流動(dòng)人口的就業(yè)收入發(fā)現(xiàn)，0—3000元低收入組所占比例下降了36個(gè)百分點(diǎn)，其余收入組所占比例均有所提高，1萬元以上收入的人口比重上升顯著。這一方面與北京平均工資水平提高有關(guān)，另一方面也反映出在京流動(dòng)人口的就業(yè)收入水平普遍上升。

比較2010 年、2016 年在京流動(dòng)人口的家庭/個(gè)人月度總支出發(fā)現(xiàn)，0—2000 元低支出組所占比例下降了41.3個(gè)百分點(diǎn)，其余支出組均有所提高。在流動(dòng)人口家庭/個(gè)人每月總支出中，房租是重要的組成部分，房租支出占總支出比重超過40%的樣本占30%以上。與2010年相比，2016年這一比例上升至35.9%。其中，房租支出占總支出比重60%以上的樣本增長(zhǎng)迅速，6 年間提高了6.63 個(gè)百分點(diǎn)。在京流動(dòng)人口總支出不斷提高，尤其是住房成本增加，在一定程度上拉高了總體生活成本。

流動(dòng)人口收入與支出的增加主要受北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展宏觀環(huán)境的影響，尤其住房支出的快速上升已成為流動(dòng)人口在京生活成本上漲的重要因素之一。需要警惕的是，住房支出比例的上升，會(huì)擠壓流動(dòng)人口其他方面的消費(fèi)支出，降低生活質(zhì)量。

4.居住穩(wěn)定性仍有待提高，社會(huì)參保率偏低

第一，在京流動(dòng)人口租住私人房屋所占比例較高，2010 年為62.45%，2016 年有所下降，但仍高達(dá)57.51%。第二，在京流動(dòng)人口自購(gòu)房的比例逐漸提高，2010 年10.9%的在京流動(dòng)人口擁有自有產(chǎn)權(quán)房，2016年該比例上升為20.93%。第三，2016年在京流動(dòng)人口中由單位/雇主提供免費(fèi)住房、享有政府提供廉租房、公租房的比例均比2010 年有所提高，但占比仍然很小，其中政策保障房享受率極低?？傮w上來看，在京流動(dòng)人口居住條件和穩(wěn)定性有一定改善，但穩(wěn)定性仍有待提高，6成左右的流動(dòng)人口居住問題仍然依靠租住私人房屋解決（見圖2）。

圖2 2010年、2016年在京流動(dòng)人口居住結(jié)構(gòu)及對(duì)比

面對(duì)北京的高房?jī)r(jià)，流動(dòng)人口的購(gòu)房能力顯著不足，加上住房限購(gòu)等政策的實(shí)施，使得流動(dòng)人口在京購(gòu)房的空間愈發(fā)狹小。自購(gòu)房比例上升部分主要集中在流動(dòng)人口中的高學(xué)歷、高收入人群。受多種因素影響，政策性保障房的供需缺口還非常大，流動(dòng)人口尚未被有效納入保障體系。單位提供住房的能力也一定程度上受制于高房?jī)r(jià)的影響，使得租住私人房屋成為流動(dòng)人口的主要選擇。

從縱向比較看，在京流動(dòng)人口五險(xiǎn)一金參保率不斷提高，社會(huì)保障水平顯著提升，但社會(huì)保險(xiǎn)參保率仍不高。2016 年養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)參保率都在50%以下，住房公積金參保率僅為25.33%（見表2）。社會(huì)保障體系有待完善，流動(dòng)人口的高流動(dòng)性、臨時(shí)性就業(yè)等都影響著社會(huì)保險(xiǎn)的參保率。

表2 流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)參保率

5.空間集聚性顯著，城六區(qū)流動(dòng)人口明顯下降，但總體占比仍超六成

北京流動(dòng)人口的空間分布具有顯著的集聚性，城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)是北京流動(dòng)人口分布較為集中的區(qū)域。據(jù)《北京統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2010 年，在城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)居住的流動(dòng)人口占全市流動(dòng)人口總量的87.86%，2016年這一比例上升到90.02%（見表3）。這些區(qū)域發(fā)展較快，為流動(dòng)人口提供了大量的就業(yè)崗位，而且居住成本相對(duì)較低，吸引越來越多的流動(dòng)人口聚集。有些行政區(qū)流動(dòng)人口占本區(qū)域常住人口的比重超過40%，可以說，流動(dòng)人口對(duì)北京城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)的發(fā)展具有重要的影響。

表3 北京各區(qū)域流動(dòng)人口占全市比重及變化

從時(shí)間變化上看，2016 年與2010 年相比，只有石景山區(qū)在聚集類型上由高度聚集區(qū)降為中度聚集區(qū)，但從兩個(gè)時(shí)期流動(dòng)人口的比重指數(shù)和密度指數(shù)看，北京城六區(qū)均出現(xiàn)下降（見表4）。表4 也顯示出，北京城六區(qū)流動(dòng)人口占全市流動(dòng)人口的比重除朝陽區(qū)略有增長(zhǎng)外，其余均出現(xiàn)下降。在京流動(dòng)人口的空間分布表現(xiàn)出整體外移的趨勢(shì)，但外移仍主要局限在城市發(fā)展新區(qū)，遠(yuǎn)郊生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)尚未出現(xiàn)顯著增長(zhǎng)。這主要是由于城市發(fā)展新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，提供就業(yè)崗位多，吸引了人口流入。值得注意的是，2016年北京城六區(qū)流動(dòng)人口占全市的比重仍近六成。

表4 北京各區(qū)流動(dòng)人口分布聚集程度及其變化

流動(dòng)人口在北京空間分布格局及變化受就業(yè)機(jī)會(huì)、居住空間、政策、交通等多重因素影響，各區(qū)產(chǎn)業(yè)、人口疏解目標(biāo)與政策較顯著地影響著流動(dòng)人口的空間分布與流向變化。

6.社會(huì)融合度不高，城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)隔離最為突出

第一，城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口社會(huì)融合程度較低。

北京流動(dòng)人口的孤立指數(shù)可以反映流動(dòng)人口在本地的融合情況。孤立指數(shù)指在單位空間里，同組個(gè)體之間（單組）或異組個(gè)體之間（組間）潛在接觸的可能性。計(jì)算公式為：

xPx為 孤 立 指 數(shù)；xi為區(qū)域單元i的x群體人數(shù)；ti為區(qū)域單元i 的總?cè)藬?shù)，X 指整個(gè)城市范圍內(nèi)的x人數(shù)。xPx取值范圍為［0,1］，其數(shù)值越大接觸到同組個(gè)體的可能性越大，接觸到異組個(gè)體的可能性越小。

北京各功能區(qū)流動(dòng)人口孤立指數(shù)計(jì)算結(jié)果顯示，城市功能拓展區(qū)流動(dòng)人口孤立指數(shù)最高，城市發(fā)展新區(qū)次之，首都功能核心區(qū)更低一些，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)最低。說明城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)外來人口接觸到同組個(gè)體的可能性要比首都功能核心區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)高得多，而接觸到異組個(gè)體的可能性要小得多。時(shí)間變化上，2016年城市發(fā)展新區(qū)流動(dòng)人口孤立指數(shù)有所上升，其他三個(gè)區(qū)域均出現(xiàn)下降（見表5）。城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)均屬于廣義的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素混合、二元管理體制交錯(cuò)等為在京流動(dòng)人口提供了一定的生存空間，也在某種程度上割裂了其與本地社會(huì)的關(guān)系。

表5 北京各區(qū)域流動(dòng)人口孤立指數(shù)及變化

第二，城中村流動(dòng)人口社交網(wǎng)絡(luò)簡(jiǎn)單，日?；顒?dòng)半徑狹小。

城中村是城鄉(xiāng)結(jié)合部最典型的社區(qū)類型之一，也是流動(dòng)人口，尤其是低收入流動(dòng)人口聚集的區(qū)域。據(jù)作者調(diào)查，北京城中村流動(dòng)人口接觸最多的三類人依次是鄰居、同鄉(xiāng)和朋友，87.5%的流動(dòng)人口沒有或擁有不多的本地人口朋友。25%的流動(dòng)人口認(rèn)為與本地人溝通有一定困難，還有近30%幾乎沒有溝通過?？梢姵侵写辶鲃?dòng)人口的社交網(wǎng)絡(luò)非常簡(jiǎn)單。

北京城中村流動(dòng)人口的日?；顒?dòng)半徑也非常小，其中，就業(yè)通勤半徑在0.3km 以內(nèi)的高達(dá)近6成。日常購(gòu)物、消費(fèi)和閑暇娛樂等活動(dòng)也主要集中在所居住的城中村附近，有60.9%的流動(dòng)人口選擇在本城中村內(nèi)購(gòu)置食品和日用品，生病就醫(yī)有35.3%的人選擇就近的城鄉(xiāng)結(jié)合部私人診所，閑暇娛樂活動(dòng)也是以在居住地附近開展免費(fèi)娛樂項(xiàng)目為主。城中村是低收入流動(dòng)人口的主要聚集地，這里的流動(dòng)人口一般收入水平低、消費(fèi)能力差，工作、居住獲得途徑以親緣或地緣關(guān)系為主，城中村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有典型的自服務(wù)特征，與外界聯(lián)系較少，導(dǎo)致流動(dòng)人口的社交網(wǎng)絡(luò)簡(jiǎn)單，日?；顒?dòng)半徑比較狹小。

三、流動(dòng)人口對(duì)首都人口管控和城市治理的影響

流動(dòng)人口是北京人口結(jié)構(gòu)的重要組成部分，為首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)，但也為首都人口管控和城市治理等帶來挑戰(zhàn)。

1.對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提出越來越高的要求

北京流動(dòng)人口規(guī)模大，占城市總?cè)丝诘谋戎馗撸瑢?duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。家庭式流動(dòng)特征對(duì)流動(dòng)人口的生活配套服務(wù)提出了更高的要求。比如，與家庭成員一起流動(dòng)通常使得以單位為主解決住房的辦法難以奏效，流動(dòng)人口中租住私人房屋比重較高，盡管房屋來源不在公共服務(wù)范疇之內(nèi)，但對(duì)出租房屋的管理成為重要問題。提高公租房等政策保障房對(duì)流動(dòng)人口的覆蓋也是城市政府今后要面臨的問題之一。另外，少年兒童組和老年人口組流動(dòng)人口比例的上升則對(duì)北京教育、衛(wèi)生保健、養(yǎng)老等公共服務(wù)增加了更多的需求。

2.對(duì)人口調(diào)控后的決策提出挑戰(zhàn)

流動(dòng)人口的年齡結(jié)構(gòu)以勞動(dòng)年齡人口為主，一方面，為北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展補(bǔ)充了充足的勞動(dòng)力，人口紅利效應(yīng)顯著；另一方面，拉低了北京人口老齡化程度。這些對(duì)北京的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是有利的，但隨著人口調(diào)控力度的加強(qiáng)，流動(dòng)人口減少的趨勢(shì)必然會(huì)發(fā)生，“以業(yè)控人”的做法會(huì)直接影響流動(dòng)人口中勞動(dòng)力規(guī)模的變化，相應(yīng)地會(huì)改變北京的勞動(dòng)力供給水平和老齡化水平，對(duì)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生影響，對(duì)城市管理決策也會(huì)提出新的挑戰(zhàn)。

3.城六區(qū)人口疏解壓力和城市發(fā)展新區(qū)人口管控難度加大

2015年起，北京城六區(qū)在常住人口增長(zhǎng)方面陸續(xù)出現(xiàn)拐點(diǎn)，2016—2017 年累計(jì)減少74 萬人，疏解措施初見成效。但隨著城六區(qū)一般性制造業(yè)、區(qū)域性市場(chǎng)、物流中心、高校等向外搬遷工作的完成，未來人口疏解的空間在不斷縮小，難度也在加大。

在前期人口疏解與城市治理政策的作用下，在京流動(dòng)人口有所減少，其中一部分人流向京外，還有一部分在北京市內(nèi)流動(dòng)，主要趨勢(shì)是從城六區(qū)向城市發(fā)展新區(qū)流動(dòng)。盡管城市發(fā)展新區(qū)達(dá)到“人口天花板”還有一定的空間，但在流動(dòng)人口空間外移的大趨勢(shì)下，也會(huì)面臨人口急劇增長(zhǎng)的挑戰(zhàn)，人口管控難度也在增大。

4.城鄉(xiāng)結(jié)合部治理與改造任務(wù)艱巨

城鄉(xiāng)結(jié)合部因其有利的地理區(qū)位和獨(dú)特的住房市場(chǎng)成為流動(dòng)人口，尤其是中低收入流動(dòng)人口聚集的區(qū)域。在一些城中村，本地人口與流動(dòng)人口數(shù)量出現(xiàn)嚴(yán)重“倒掛”，流動(dòng)人口成為當(dāng)?shù)厝丝诘闹髁?。流?dòng)人口的生產(chǎn)消費(fèi)能力、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)行為特征對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部空間結(jié)構(gòu)和形態(tài)產(chǎn)生了重要的影響。第一，分散、小規(guī)模以及臨時(shí)性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等較多，對(duì)該區(qū)域正常經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次的提升帶來不利影響，使這些區(qū)域成為城市治理中的“洼地”。第二，流動(dòng)人口社會(huì)網(wǎng)絡(luò)簡(jiǎn)單，日常活動(dòng)空間狹小，形成了以居住地為中心、相對(duì)封閉的“孤島”，與周邊社會(huì)融合度低。第三，流動(dòng)人口自身的局限性使得他們只能尋求與其競(jìng)爭(zhēng)力相匹配的生活空間，如果現(xiàn)有格局被打破，他們還會(huì)尋找類似的空間，并延續(xù)原來的行為特征。因此一個(gè)城中村被拆除或者一個(gè)城鄉(xiāng)結(jié)合部被治理后，很容易在更外圍的地方出現(xiàn)新的城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部。這些都是城鄉(xiāng)結(jié)合部面臨的城市治理難題。

四、首都人口疏解與管控策略的思考

流動(dòng)人口的家庭式流動(dòng)、居住成本、就業(yè)行業(yè)、空間分布及社會(huì)融合度等方面的特征對(duì)城市治理將帶來廣泛的影響。本文基于前述分析提出了首都人口疏解與管控策略，主要邏輯框架見圖3。

1.“控”“收”聯(lián)動(dòng)，引導(dǎo)人口有序流出

堅(jiān)持“以業(yè)控人，以房管人”，從源頭上減少容納流動(dòng)人口無序增長(zhǎng)的空間，是首都控制人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)的主要思路與舉措。北京流動(dòng)人口在勞動(dòng)密集型和低收入產(chǎn)業(yè)就業(yè)集中，租房比重高且住房支出占消費(fèi)總支出的比例較大，甚至存在一定的違規(guī)租房現(xiàn)象等。因此，產(chǎn)業(yè)疏解和加強(qiáng)房屋管理方面的舉措對(duì)疏解流動(dòng)人口，尤其是競(jìng)爭(zhēng)力較弱的流動(dòng)人口效果會(huì)比較顯著，近年常住人口和流動(dòng)人口數(shù)量出現(xiàn)由增到降的拐點(diǎn)已表明政策收到成效。

需要注意的是，人口從北京流出必然涉及流向哪里的問題?，F(xiàn)階段，中國(guó)人口大規(guī)模向大城市、特大城市流動(dòng)有著多元化的背景，不可否認(rèn)，部分流動(dòng)人口尤其是低層次流動(dòng)人口的流動(dòng)尚帶有一定的盲目性。要改變這一趨勢(shì)，重要的是給流動(dòng)人口找到新的去處。對(duì)首都而言，京津冀協(xié)同發(fā)展為產(chǎn)業(yè)疏解和人口疏解提供了良好的契機(jī)，首都人口的“控”和天津以及河北各個(gè)城市的“收”是相輔相成的過程，需要一定的時(shí)序與配套措施。全國(guó)范圍內(nèi)其他中小城市和人口流出地等人口吸納能力的變化也是影響首都人口流出的因素之一。如果接收流出人口的條件不具備，必然會(huì)影響首都人口疏解的效果。因此，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)至關(guān)重要。一方面，在京津冀協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)上制定具體可行的人口疏解與承接政策，引導(dǎo)人口在京津冀區(qū)域范圍內(nèi)優(yōu)化布局；另一方面，要加強(qiáng)北京內(nèi)部各區(qū)域之間的協(xié)調(diào)，掌控好流動(dòng)人口從重點(diǎn)疏解地區(qū)向非重點(diǎn)疏解地區(qū)的遷移，避免對(duì)城市新區(qū)發(fā)展造成過大的人口壓力，要嚴(yán)控生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)人口的蔓延和過度增長(zhǎng)。

2.疏解與安置有機(jī)結(jié)合，提高人口就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的匹配程度

疏解是必要手段，但未來流動(dòng)人口仍將是北京人口的重要組成部分。在加強(qiáng)人口管控與疏解的同時(shí)，也應(yīng)做好流動(dòng)人口的安置與融合工作。人口管控不僅體現(xiàn)在規(guī)模方面，還應(yīng)注重質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，尤其是人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的匹配性。一個(gè)城市，既要有服務(wù)外部的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，也要有支撐本地生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)部門，首都作為擁有2000多萬人的超大城市也不例外。城市人口的疏解對(duì)象不是既定的哪一類人群，而是應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要來判斷具體的人口富余規(guī)模與領(lǐng)域。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)首都北京人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)匹配性的研究，有針對(duì)性地制定人口控制與管理措施。

人口管控不是一味地疏解，也包括通過管理，讓其規(guī)模和分布更加合理。不同社會(huì)群體間只有建立起密切的社會(huì)分工、聯(lián)系與依賴，才能實(shí)現(xiàn)根本上的融合。提升對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)覆蓋，增強(qiáng)其與本地社會(huì)的融合對(duì)促進(jìn)首都和諧、健康發(fā)展意義重大。將符合北京發(fā)展需求的流動(dòng)人口逐步納入城市公共服務(wù)體系，為其提供更加完善的學(xué)習(xí)、工作和生活條件，一方面，可以增加流動(dòng)人口在北京工作和生活的穩(wěn)定性與歸屬感；另一方面，也有利于提升流動(dòng)人口的競(jìng)爭(zhēng)力，在生產(chǎn)和消費(fèi)方面對(duì)首都建設(shè)做出更積極的貢獻(xiàn)。

圖3 流動(dòng)人口特征、對(duì)人口管控和城市治理的影響及對(duì)策之間的邏輯關(guān)系

3.引導(dǎo)流動(dòng)人口有機(jī)融入城市現(xiàn)代生產(chǎn)生活體系

城市治理的最終目的是讓城市更美好，讓生活在其中的居民更幸福。城市管理與決策者在城市空間開發(fā)、治理與改造的過程中應(yīng)充分考慮流動(dòng)人口的行為特征和生產(chǎn)生活需求，引導(dǎo)其擺脫現(xiàn)有的不良生產(chǎn)生活狀態(tài)，融入正常的城市生產(chǎn)生活體系。例如，在城中村改造和城鄉(xiāng)結(jié)合部治理中，應(yīng)將流動(dòng)人口有效納入當(dāng)?shù)氐目傮w發(fā)展部署之中。具體來說，結(jié)合城市發(fā)展需要，積極創(chuàng)造一些就業(yè)崗位，擴(kuò)大對(duì)流動(dòng)人口的就業(yè)安置；適當(dāng)保留與開發(fā)一些正規(guī)而廉價(jià)的住所，為中低收入流動(dòng)人口提供落腳之處；以及擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋惠及程度等。變“堵”為“疏”，從而有效減少他們自己尋求臨時(shí)性就業(yè)和生存空間的可能性。

4.同步完成人口疏解和城市管理創(chuàng)新，提高城市運(yùn)行效率

人口疏解是醫(yī)治首都大城市病的措施之一，但不是全部。應(yīng)加大城市管理的創(chuàng)新力度，盡快建立起現(xiàn)代化的城市管理體系。尤其在推進(jìn)人力資源建設(shè)、提升養(yǎng)老服務(wù)水平和健全其他公共服務(wù)等方面做好規(guī)劃與配套工作，鞏固人口管控的成果并提高城市運(yùn)行效率。

要?jiǎng)?chuàng)新人口管控思路，探索更多更高效和科學(xué)的人口疏解與管控措施，使其與北京整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間格局優(yōu)化、人居環(huán)境提升等相互匹配、相互促進(jìn)。對(duì)擁有穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定住所的高層次流動(dòng)人口可以提供更靈活、更多元化的安置與配套服務(wù)，讓他們更安心地為首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和發(fā)展做出貢獻(xiàn)。