多元主體背景下農(nóng)村公共管理法治化研究

李旺

摘 要：農(nóng)村公共管理主體多元化趨勢(shì)越來(lái)越明顯。在多元主體背景下，必須要依靠法治來(lái)維持各方關(guān)系的穩(wěn)定與協(xié)調(diào)。農(nóng)村公共管理法治化是依法治國(guó)基本方略在農(nóng)村地區(qū)的體現(xiàn)，對(duì)鄉(xiāng)村治理體系的完善具有重要意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共管理;法治化;村民自治

一、引言

新時(shí)代，“三農(nóng)”發(fā)展也進(jìn)入新階段：一是農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期;二是城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展進(jìn)入快速發(fā)展期;三是鄉(xiāng)村治理進(jìn)入轉(zhuǎn)型期。黨的十八屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)基層治理法治化”，黨的十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。法治化可在完善農(nóng)村公共管理過(guò)程中起到關(guān)鍵作用，推動(dòng)農(nóng)村公共管理法治化進(jìn)程，能夠把強(qiáng)大的動(dòng)力注入到我國(guó)的農(nóng)村發(fā)展事業(yè)中，為新時(shí)代“三農(nóng)”問(wèn)題的解決提供新思路。

二、推進(jìn)農(nóng)村公共管理法治化的必要性和意義

（一）推進(jìn)農(nóng)村公共管理法治化的必要性

推進(jìn)農(nóng)村公共管理法治化主要是由我國(guó)當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)治理水平的現(xiàn)實(shí)需要決定的。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理存在諸多問(wèn)題，主要包括相關(guān)法律法規(guī)的不健全;基層政府和村民自治組織對(duì)法律法規(guī)和國(guó)家政策的落實(shí)不到位;村民政治參與水平低等。破解這些難題，就必然要求提高農(nóng)村公共管理法治化水平。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“推進(jìn)基層治理法治化”，強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”。

（二）推進(jìn)農(nóng)村公共管理法治化的意義

首先，法治化是完善農(nóng)村公共管理的重要途徑。其次，農(nóng)村公共管理法治化有利于完善和規(guī)范鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化意義重大。最后，農(nóng)村公共管理法治化是依法治國(guó)基本方略在農(nóng)村地區(qū)的體現(xiàn)。

三、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共管理法治化面臨的問(wèn)題

（一）農(nóng)村公共管理相關(guān)法律制度不完善

目前我國(guó)法律體系中，涉及農(nóng)村的法律法規(guī)數(shù)量較少。例如，1998年通過(guò)、2010年修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》;2002年通過(guò)、2009年修訂的《農(nóng)村土地承包法》以及2009年通過(guò)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》。在行政法規(guī)方面，有2011年最新修正的《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》;2006年修訂的《農(nóng)村五保工作條例》等。上述法律法規(guī)中，僅《村民委員會(huì)組織法》涉及到了農(nóng)村公共管理的一些重要問(wèn)題，比如對(duì)村委會(huì)的組成、職責(zé)及其選舉的規(guī)定;村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的規(guī)定;農(nóng)村民主管理與民主監(jiān)督的規(guī)定等。這部法律無(wú)疑為農(nóng)村公共管理法治化提供了重要依據(jù)。

（二）基層政府行政水平與管理能力有待提高

當(dāng)前我國(guó)基層政權(quán)組織面臨著現(xiàn)代“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型困難，治理能力和水平下降、對(duì)法律法規(guī)的落實(shí)不到位的挑戰(zhàn)。其原因主要包括兩方面，一是基層組織和農(nóng)村社會(huì)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的適應(yīng)能力和約束能力不足，二是中央和上級(jí)政府為增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，諸多事權(quán)和財(cái)權(quán)被上收至縣級(jí)政權(quán)組織一層。這造成基層事務(wù)的“懸浮”;基層政府工作人員的工作能力和素質(zhì)也是制約法律法規(guī)落實(shí)的因素。另外，基層政府還面臨著農(nóng)村社會(huì)管理的合法性與有效性的矛盾。

（三）村民參與自治水平與熱情有待提高

《村民委員會(huì)組織法》自1987年頒布以來(lái)，對(duì)農(nóng)村公共管理法治化建設(shè)有很大的推動(dòng)作用。但根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)施情況看，部分農(nóng)村依舊有許多困難，主要包括：村民單方面要求權(quán)利，不履行義務(wù)，扭曲自治與法治的關(guān)系;基層政府時(shí)而出現(xiàn)以行政手段來(lái)干涉村民自治的現(xiàn)象;村干部工作能力有待提高，薪資待遇水平低下;農(nóng)村“兩委”分工不明確，有的事權(quán)重疊等。這些問(wèn)題導(dǎo)致了村民參與自治的能力與熱情較低。例如，在云南省盈江縣黃龍村，許多村民并不會(huì)把村務(wù)會(huì)議看成很重要的事，只有在手頭沒(méi)有其他工作時(shí)才會(huì)考慮是否去參加;許多村民對(duì)選舉權(quán)的行使較為隨意，甚至因其他事情放棄現(xiàn)場(chǎng)投票等。這主要是因?yàn)樵摯迕裰髡伟l(fā)展水平還不夠高，民主意識(shí)還未深入每個(gè)村民內(nèi)心。另外，該地區(qū)尚未脫貧，因而其政治參與就缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)，政治參與熱情就更加無(wú)從談起。

四、推進(jìn)農(nóng)村公共管理法治化的路徑

（一）完善和加強(qiáng)關(guān)于農(nóng)村公共管理的法律法規(guī)與政策支持

1987年頒布的《村民委員會(huì)組織法》在基層政府與村民組織組織關(guān)系方面仍有規(guī)定不夠明確的地方，因此要進(jìn)一步完善規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系的法律法規(guī)。例如，江蘇省委、省政府近日出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理與服務(wù)的意見(jiàn)》就是完善鄉(xiāng)村治理制度體系的有益嘗試。《意見(jiàn)》重點(diǎn)提出下述四個(gè)方面的具體措施：一是加快農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè);二是完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系;三是拓展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)方式;四是強(qiáng)化農(nóng)村重點(diǎn)人群服務(wù)。這四項(xiàng)措施能夠做到有針對(duì)性地解決當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的部分社會(huì)問(wèn)題，有益于創(chuàng)新和完善農(nóng)村公共管理。

（二）將農(nóng)村公共管理法治化相關(guān)政策與法律法規(guī)落到實(shí)處

基層政府工作人員必須嚴(yán)以律己，依據(jù)國(guó)家大政方針做事，保證政策落到實(shí)處。另外，要通過(guò)各種途徑，例如公開(kāi)欄、會(huì)議與大眾傳媒等，向鄉(xiāng)村居民宣傳和講解黨和國(guó)家的政策，讓農(nóng)民對(duì)其有充分的了解和理解。

增強(qiáng)基層干部法治觀念。實(shí)際上國(guó)家一直在強(qiáng)調(diào)這一問(wèn)題，要求基層干部必須貫徹依法治國(guó)基本方略，為鄉(xiāng)村居民做表率。

加強(qiáng)農(nóng)村法律人才隊(duì)伍體系建設(shè)。應(yīng)加強(qiáng)法律專業(yè)人才庫(kù)建設(shè)。例如，將基層派出所、基層司法機(jī)關(guān)作為基本單位，根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量來(lái)分配一定數(shù)量比例的法律人才。二是對(duì)鄉(xiāng)村干部進(jìn)行法律培訓(xùn)。

（三）提高村民參與自治水平與熱情

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政水平，協(xié)調(diào)村黨支部與村委會(huì)的工作關(guān)系，明確兩者各自的權(quán)責(zé)?！皟晌笔青l(xiāng)村治理最重要的主體，《村民委員會(huì)組織法》與《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定了村委會(huì)和村黨支部的主要職責(zé)。兩者各司其職、協(xié)調(diào)工作，從而切實(shí)提高基層自治組織的自治水平。

提高農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力使村民自治活動(dòng)得以開(kāi)展的物質(zhì)前提，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低與村民自治意識(shí)、自治活動(dòng)水平的高低呈正相關(guān)，“倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為鄉(xiāng)村地區(qū)一切政治活動(dòng)提供可能。

五、結(jié)語(yǔ)

文章試圖闡明在多元主體背景下推進(jìn)農(nóng)村公共管理法治化的必要性和重要意義;列舉了當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理法治化實(shí)踐中面臨的問(wèn)題，并提出若干建議，希望通過(guò)國(guó)家、基層各治理主體以及村民個(gè)人的共同努力不斷促進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化程度的提高。

參考文獻(xiàn)

[1] [美]白蘇珊.鄉(xiāng)村中國(guó)的權(quán)力與財(cái)富：制度變遷的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].郎友興，方小平譯.杭州：浙江人民出版社，2009.