甘肅“兩州一縣”脫貧攻堅的實踐及啟示

【摘 要】 文章系統(tǒng)梳理了“兩州一縣”脫貧攻堅的具體實踐，分析了“兩州一縣”脫貧攻堅中存在的問題，總結(jié)了“兩州一縣”脫貧攻堅中實踐經(jīng)驗，概括出“兩州一縣”脫貧攻堅的啟示：“政策兜底”與“激發(fā)內(nèi)生動力”齊驅(qū)并行;關(guān)注返貧問題，鞏固脫貧成果;重視民族文化傳承，夯實脫貧精神根基;嚴(yán)守生態(tài)底線，推進富民產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展;挖掘村級組織的引領(lǐng)作用，提升扶貧承接力。

【關(guān)鍵詞】 “兩州一縣”;脫貧攻堅;扶貧工作

甘肅省“兩州一縣”共含17個縣市，是國家重點支持的“三區(qū)三州”深度貧困的民族地區(qū)。其中，大部分地區(qū)位置偏僻，山大溝深，農(nóng)業(yè)發(fā)展能力弱，脫貧難度大。近年來，“兩州一縣”認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作的重要論述，始終把脫貧攻堅作為最大的政治任務(wù)和“一號工程”，緊盯“兩不愁三保障”脫貧目標(biāo)，狠抓各項決策部署落實，脫貧攻堅工作取得了階段性成效。進一步增強了民族地區(qū)群眾打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的信心和決心，積累了脫貧攻堅新經(jīng)驗。

一、實踐：多措并舉開創(chuàng)“兩州一縣”脫貧新局面

截至2018年底，“兩州一縣”貧困人口減少到18.83萬人，貧困發(fā)生率下降到7.4%。成績的取得，主要得益于以下幾個方面的實踐：

1、堅持精準(zhǔn)發(fā)力，強化政治責(zé)任，做到組織領(lǐng)導(dǎo)有保障

按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實的管理體制要求，構(gòu)建起了省市縣鄉(xiāng)村五級縱向到底、部門間橫向到邊、各類資源合力幫扶的脫貧攻堅大格局。[1]“兩州一縣”還建立了黨政“一把手”親自抓、四大班子共同管、有關(guān)部門通力配合的工作機制，完善了定期研究、調(diào)度部署、跟進落實等工作制度，通過簽訂脫貧攻堅責(zé)任書，明確了責(zé)任和任務(wù)，形成一級抓一級、層層抓落實的責(zé)任體系，為脫貧攻堅提供了堅強組織保障。

2、堅持資金投入，搶抓政策機遇，保證脫貧攻堅可持續(xù)

政策和資金是脫貧攻堅的兩大推力。借助國家各種扶貧政策，依托國家和地方政府財政資金，才能保證脫貧攻堅可持續(xù)。2017年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》，提出對“三區(qū)三州”和其他深度貧困地區(qū)加大支持力度。“兩州一縣”搶抓政策機遇，主動與國家和省有關(guān)部門對接，積極爭取扶貧資金?！陡拭C省“兩州一縣”脫貧攻堅實施方案》得到批復(fù)后，已爭取三年新增資金指標(biāo)114億元。2018年年1至9月，向“兩州一縣”安排中央及省級財政專項扶貧資金39.03億元，占全省到縣中央及省級財政專項扶貧資金總量的29.4%;[2]安排統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金56.18億元，占全省的29.1%;安排新增政府一般債券43.1億元，占全省的18.7%。

3、堅持補齊短板，加快項目建設(shè)，推進基礎(chǔ)設(shè)施得改善

一是加大交通設(shè)施建設(shè)力度。增加公路項目資金投入，加大財政補貼力度，推進農(nóng)村公路建設(shè)。截至2017年底，“兩州一縣”農(nóng)村公路達到1.2萬公里。二是大力推進危房改造。2018年1月至9月，臨夏州危房改造開工10451戶、竣工7115戶;甘南州投資83.4億元建成703個生態(tài)文明小康村，其中70%的村為建檔立卡貧困村;天?？h累計投入21.32億元先后建成76個移民安置點。三是加強水利建設(shè)。2018年1月至5月，“兩州一縣”已開工建設(shè)39處集中供水工程，建設(shè)完成后將有效緩解貧困地區(qū)群眾季節(jié)性缺水問題。四是大力推進“寬帶鄉(xiāng)村”建設(shè)。臨夏州和甘南州1004個行政村實施的農(nóng)村寬帶建設(shè)在服務(wù)遠程教育醫(yī)療、扶貧大數(shù)據(jù)平臺運行、電子商務(wù)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極保障作用。

4、堅持因地制宜，發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，帶動貧困群眾真脫貧

“兩州一縣”因地制宜，發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣幻癞a(chǎn)業(yè)，為貧困人口帶來了可觀的經(jīng)濟收入，實現(xiàn)了“造血式”扶貧。第一，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)得到鞏固提升。在牛羊養(yǎng)殖、農(nóng)作物的種植方面注重在科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)?；舷鹿Ψ?。甘南州統(tǒng)籌推進糧草兼顧、農(nóng)牧結(jié)合、草畜配套、循環(huán)發(fā)展的現(xiàn)代畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè);臨夏州采用糧改飼和旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣支撐種養(yǎng)業(yè)提質(zhì)增量;天祝縣發(fā)展設(shè)施果蔬，建成配套標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖示范場170個。第二，新型業(yè)態(tài)發(fā)展勢頭較快。臨夏州形成了以“河州牡丹”、永靖、和政冬季冰雪旅游為主的主題文化旅游節(jié)會;甘南州著力打造冶力關(guān)、拉卜楞、扎尕那等大景區(qū)和“多彩廟花村”“生態(tài)尕秀村”等126個旅游專業(yè)村，扶持發(fā)展具有藏區(qū)民俗風(fēng)情的旅游項目;天?？h通過甘肅金農(nóng)商、天潤白牦牛等電商企業(yè)，幫助銷售紅提葡萄、白牦牛肉、人參果、野菜等農(nóng)特產(chǎn)品帶動貧困群眾增收。第三，農(nóng)村“三變”改革為脫貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了新動能。中天羊業(yè)、天士力中天藥業(yè)、西正開等龍頭企業(yè)輻射帶動作用顯著。

5、堅持兜底保障，加強公共服務(wù)，促進編織社會安全網(wǎng)

在教育扶貧方面，“兩州一縣”進一步改善義務(wù)教育辦學(xué)條件，加大控輟保學(xué)力度。在健康扶貧方面，“一人一策”健康幫扶卡覆蓋率達到建檔立卡貧困人口總數(shù)的99.98%，東西協(xié)作和定點幫扶提升了基層醫(yī)療服務(wù)水平，醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)高于全省3-5個百分點，建檔立卡戶年累計超過3000元以上醫(yī)療費用全部得到兜底解決。在社會救助方面，13.04萬人被納入農(nóng)村低保對象和特困人員救助范圍，占全省救助人口的五分之一。

二、問題：審視梳理“兩州一縣”脫貧攻堅新挑戰(zhàn)

1、脫貧攻堅任重道遠

目前，“兩州一縣”剩余貧困人口基本沒有自主脫貧的能力，無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫扶脫貧，需要社會救助政策兜底。其中絕大部分致貧原因集中在受教育程度低、缺技術(shù)、缺資金等方面，成為如期脫貧的主要難點。

2、脫貧內(nèi)生動力不足

“兩州一縣”生態(tài)環(huán)境脆弱、社會形態(tài)特殊、貧困程度深、脫貧攻堅脫貧內(nèi)生動力明顯不足。主要體現(xiàn)在以下方面：一是“兩州一縣”少數(shù)民族地區(qū)貧困人口受教育程度普遍不高，“等、靠、要”思想嚴(yán)重。二是扶貧干部和貧困群眾思維觀念更新緩慢，扶貧工作不嚴(yán)不實問題突出。特別是極少數(shù)基層扶貧干部的緊迫感不強烈，缺乏勇于擔(dān)當(dāng)、主動作為的精神。三是扶貧領(lǐng)域腐敗等違規(guī)違紀(jì)問題突出。主要體現(xiàn)在扶貧涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作不到位;危房改造項目落實不力，錯報、漏報率高。

3、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

水、電、交通、住房等基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬較大。截至2018年底，甘南州、臨夏州至今未通鐵路，7個縣不通高速公路，30戶以上的自然村還有8588公里村組道路（臨夏州4695公里、甘南州3391公里、天?？h502公里）需要硬化。臨夏州還有7.9萬偏遠山區(qū)群眾吃不上自來水;甘南州部分貧困村仍然存在季節(jié)性缺水問題。“兩州一縣”未完成的危房改造任務(wù)86%集中在臨夏州。[3]

4、產(chǎn)業(yè)扶貧帶動作用亟待提高

一是產(chǎn)業(yè)化程度不高，市場競爭力不足、可持續(xù)發(fā)展難度較大?！皟芍菀豢h”大部分農(nóng)民專業(yè)合作社基礎(chǔ)薄弱，運行機制還不健全，貧困群眾參與的主動性不高。貧困群眾增收的穩(wěn)定性和可持續(xù)性不足。二是特色產(chǎn)業(yè)帶動作用有待提升。文化底蘊深厚的傳統(tǒng)手工藝產(chǎn)品規(guī)模化、市場化程度不足，不能發(fā)揮帶動作用。

5、公共服務(wù)水平仍需提升

“兩州一縣”農(nóng)村居民人均受教育年限僅為6年，義務(wù)教育鞏固率僅為90.5%，低于全省3.5個百分點;域內(nèi)均無三級醫(yī)院，甘南州、臨夏州高原病、地方病較為普遍?；踞t(yī)療執(zhí)行不到位、醫(yī)療費報銷周期長等問題，影響了醫(yī)保政策的效果。[4]

三、路徑：推動實現(xiàn)“兩州一縣”脫貧攻堅新突破

1、創(chuàng)新思維，推進扶貧與扶志扶智相結(jié)合

一是發(fā)揮榜樣引領(lǐng)和典型帶動作用。加大對種養(yǎng)大戶、科技帶頭人、個體企業(yè)主、務(wù)工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年等致富能人的扶持力度，樹立典型，進而示范引領(lǐng)貧困群眾脫貧致富，激發(fā)貧困人口脫貧內(nèi)生動力。二是深入推進教育扶貧，阻止貧困的代際傳遞。繼續(xù)推進“兩州一縣”基礎(chǔ)教育，爭取毛入學(xué)率達到100%。大力發(fā)展涉農(nóng)職業(yè)教育，加強貧困勞動力技能培訓(xùn)，加快職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)。三是加強對扶貧干部的培訓(xùn)。重點加強理想信念教育，培養(yǎng)一批能擔(dān)當(dāng)、敢作為的優(yōu)秀扶貧隊伍。建立和完善扶貧干部考核激勵機制。

2、補齊短板，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平

第一，要以基礎(chǔ)設(shè)施短板為靶向，短什么補什么。首先要加快與國家和省上相關(guān)部門的協(xié)調(diào)工作，努力推動農(nóng)村公路、鐵路等大型基礎(chǔ)工程的立項和建設(shè)。其次要堅持分類施策，制定好危房改造項目進度計劃，健全督查機制，確保危房改造項目加快實施。同時重點解決好易地搬遷后續(xù)發(fā)展問題，統(tǒng)籌規(guī)劃易地搬遷點的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。再次要加大對飲水工程的投入力度，加強農(nóng)村人居環(huán)境整治力度。第二，要突出重點，大力提升公共服務(wù)水平?！皟芍菀豢h”要高度聚焦脫貧標(biāo)準(zhǔn)，逐村逐戶、逐人逐項開展篩查摸底，抓緊補齊教育、醫(yī)療短板。首先要加大文化扶貧力度。應(yīng)繼續(xù)抓好義務(wù)教育均衡發(fā)展，高度重視輟學(xué)情況，落實好支持貧困家庭學(xué)生的各項扶持政策;建議省屬職業(yè)技術(shù)院校為“兩州一縣”開設(shè)專班，降低門檻，免費為“兩州一縣”培養(yǎng)技能人才。其次要深入推進健康扶貧。加大對“兩州一縣”慢性病、地方病等醫(yī)學(xué)常識及醫(yī)保政策的宣傳力度;落實好大病報銷政策，簡化醫(yī)療結(jié)算報銷手續(xù);強化醫(yī)療對口幫扶工作，讓優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)真正下沉到艱苦貧困地區(qū)，利用好網(wǎng)絡(luò)平臺，讓遠程醫(yī)療服務(wù)發(fā)揮好作用，提高基層衛(wèi)生技術(shù)人員的待遇，在留住人才和提升基層醫(yī)療服務(wù)水平上積極作為。

3、突出特色，進一步增加貧困群眾收入

“兩州一縣”應(yīng)當(dāng)因地制宜，加快推進農(nóng)村“三變”改革，加快培育農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體。促進“龍頭企業(yè)+農(nóng)民專業(yè)合作社+基地+貧困戶”的產(chǎn)業(yè)模式良性發(fā)展。繼續(xù)加大力度推廣“扶貧車間”、“社區(qū)工廠”等模式，優(yōu)化貧困群眾的增收模式。大力扶持中小微企業(yè)特別是民族特色傳統(tǒng)手工業(yè)的發(fā)展，充分利用其勞動力密集、技藝傳承成熟、具有民族特色的優(yōu)勢，增加就業(yè)和群眾收入。

4、改進作風(fēng)，進一步強化責(zé)任意識

脫貧攻堅工作中要防止形式主義和官僚主義現(xiàn)象，要增強各級干部的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識。有效發(fā)揮好村組織和駐村幫扶工作隊的作用，通過精準(zhǔn)細致的工作，確保各項工作精準(zhǔn)到位，有效管用。

四、啟示：總結(jié)反思“兩州一縣”脫貧攻堅新方向

1、“政策兜底”與“激發(fā)內(nèi)生動力”齊驅(qū)并行

“兩州一縣”在全國范圍內(nèi)都是脫貧攻堅的重點難點，更是甘肅省脫貧攻堅的重中之重。貧困戶脫貧應(yīng)實行“兩條腿走路”：一方面政府要兜底底層貧困。針對老弱病殘等特殊困難人口，要完善低保、臨時救助、社保等兜底機制;對于因?qū)W致貧的群體，政府可成立教育基金，保證有學(xué)可上。而且還要引導(dǎo)社會力量、公益慈善組織開展幫扶，確保小康路上一個都不落下。另一方面，對于有勞動能力的人，要通過技能培訓(xùn)等手段，強化脫貧主體意識，增強自身的發(fā)展意愿，堅決杜絕“等、靠、要”思想，從制度上完善政策保障體系、激發(fā)脫貧人口的內(nèi)生發(fā)展動力。[5]

2、關(guān)注返貧問題，鞏固脫貧成果

近年來，脫貧戶返貧現(xiàn)象時有發(fā)生。“兩州一縣”的貧困群眾在“返貧”問題上更具脆弱性。因此，在脫貧的同時，必須關(guān)注返貧問題。要通過“回頭看”的方式，精準(zhǔn)地關(guān)注已脫貧農(nóng)戶的動態(tài)。建立健全脫貧人口的返貧風(fēng)險預(yù)警機制。探索扶貧產(chǎn)業(yè)特色化、品牌化路徑，將產(chǎn)業(yè)做大做強，使邊緣人群能夠穩(wěn)定增收。通過教育、醫(yī)療等方面的投入，變“輸血”為 “造血”，提高貧困人群的內(nèi)生能力，鞏固脫貧攻堅的成果。

3、重視民族文化傳承，夯實脫貧精神根基

“兩州一縣”民族文化特色濃郁，在脫貧攻堅中要努力挖掘少數(shù)民族文化的精神內(nèi)涵，充分發(fā)掘和保護鄉(xiāng)風(fēng)民俗等歷史文化，把歷史文化底蘊深厚的傳統(tǒng)村落培育成集傳統(tǒng)文明和現(xiàn)代文明于一體的特色文化村，加強民族文化鄉(xiāng)土人才和少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人的培養(yǎng)。同時，要提高民族地區(qū)群眾對傳統(tǒng)文化繼承與發(fā)展的主觀意識。

4、嚴(yán)守生態(tài)底線，推進富民產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

一方面，“兩州一縣”要堅守住生態(tài)底線，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促使經(jīng)濟提質(zhì)增速，要實現(xiàn)“生態(tài)美，百姓富”的和諧發(fā)展局面。對于脫貧過程中產(chǎn)生的高污染高能耗產(chǎn)業(yè)應(yīng)停止運行，轉(zhuǎn)向綠色投入、綠色產(chǎn)出的行業(yè)。另一方面，易地搬遷是“兩州一縣”脫貧攻堅的重要手段，在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中起到了舉足輕重的作用。但這種脫貧模式的可持續(xù)性堪憂。下一階段易地扶貧搬遷工作的重心應(yīng)轉(zhuǎn)到搬遷戶的后續(xù)發(fā)展上。

5、挖掘村級組織的引領(lǐng)作用，提升扶貧承接力

一要強化“兩州一縣”村級組織的自身能力建設(shè)。首先，要千方百計地培養(yǎng)適合擔(dān)任村干部的候選人，積極吸引外出的年輕農(nóng)民工返鄉(xiāng)。其次，通過注入新鮮血液來充實村級組織。堅持實施大學(xué)生村官制度，通過增加津貼、改善生活條件等方式，留住大學(xué)生，鼓勵他們積極參與扶貧工作。再次，進一步完善干部駐村制度，注重發(fā)揮這一群體對脫貧攻堅工作的引領(lǐng)作用。與此同時，“兩州一縣”村級組織應(yīng)該積極促進農(nóng)民主體的再組織化。去組織化的農(nóng)民在激烈競爭的市場上單打獨斗，很難獲得成功，只有把農(nóng)民重新組織起來，發(fā)壯大集體經(jīng)濟，才能徹底擺脫貧困。[6]

【注 釋】

[1] 資料來源：https：//finance.sina.com.cn/roll/2018-11-28/doc-ihpevhcm1003911.shtml[EB/OL].

[2] 數(shù)據(jù)來源：http：//www.sohu.com/a/278280385_123753[EB/OL].2018-11-28.

[3] 數(shù)據(jù)來源：《省人大常委會調(diào)研組關(guān)于我省“兩州一縣”脫貧攻堅工作情況的調(diào)研報告》.

[4] 數(shù)據(jù)來源：《省人大常委會調(diào)研組關(guān)于我省“兩州一縣”脫貧攻堅工作情況的調(diào)研報告》.

[5] 高虹、王佳楠、吳比、石寶峰.集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗總結(jié)及脫貧啟示[J].農(nóng)村金融研究，2019（05）.

[6] 張慧鵬.集體經(jīng)濟與精準(zhǔn)扶貧： 兼論塘約道路的啟示[J].馬克思主義研究，2017（06）.

【參考文獻】

[1] 徐頑強、王文彬.鄉(xiāng)村振興的主體自覺培育： 一個嘗試性分析框架[J].改革，2018（08）.

[2] 黃承偉、葉韜、賴力.扶貧模式創(chuàng)新——精準(zhǔn)扶貧：理論研究與貴州實踐[J].貴州社會科學(xué)，2016（10）.

[3] 習(xí)近平論扶貧工作[J].紅旗文摘，2016（02）.

[4] 張慧鵬.集體經(jīng)濟與精準(zhǔn)扶貧：兼論塘約道路的啟示[J].馬克思主義研究，2017（06）.

【作者簡介】

任亞萍（1987.01—）女，漢族，山西孝義人，中共武威市委黨校講師，主要研究方向：農(nóng)村社會學(xué).