淺析新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展

趙宏平

摘 要：國(guó)土資源是國(guó)家最為寶貴的基礎(chǔ)資源之一。確保國(guó)土空間規(guī)劃科學(xué)、有效，能夠進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)土資源管理高效化。概述了國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵和發(fā)展歷程，詳細(xì)分析了新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃中存在的問(wèn)題及發(fā)展措施，為相關(guān)工作順利實(shí)施提供幫助。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃;發(fā)展措施;社會(huì)資源

文章編號(hào)：1004-7026（2020）02-0028-02 ? ? ? ? 中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：F301.23 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

近些年來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)及市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方面取得了很大進(jìn)展，同時(shí)國(guó)土空間格局產(chǎn)生了一定改變?；谶@一背景，要想確保國(guó)土空間資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡，國(guó)土空間規(guī)劃必須要積極創(chuàng)新、放眼未來(lái)，與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)，充分發(fā)揮管控和引領(lǐng)作用，有效促進(jìn)我國(guó)社會(huì)的健康和諧發(fā)展[1]。

1 ?國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵與發(fā)展歷程

國(guó)土空間規(guī)劃是在我國(guó)戰(zhàn)略發(fā)展方向和經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，與規(guī)劃區(qū)域的自然資源、社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)等因素相結(jié)合，對(duì)國(guó)土資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)及利用等進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。作為我國(guó)社會(huì)發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要組成部分之一，國(guó)土空間規(guī)劃是其他規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)及資源開(kāi)發(fā)的主要參考[2]。

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)可以分為3個(gè)時(shí)期。①工業(yè)化初期時(shí)，采用“一規(guī)統(tǒng)攬”方式規(guī)劃城市。②中期時(shí)，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行編制，形成“雙規(guī)協(xié)同”。③現(xiàn)階段，進(jìn)一步細(xì)化國(guó)土空間規(guī)劃決策，規(guī)劃主體功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的最終目的，以城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、土地規(guī)劃及國(guó)土規(guī)劃等為支撐依據(jù)，形成“多規(guī)共管”。

2 ?新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展中存在的問(wèn)題

2.1 ?國(guó)土空間規(guī)劃管理滯后

首先，對(duì)于土地統(tǒng)籌等方面的問(wèn)題沒(méi)有充分考慮，土地供需矛盾過(guò)大，無(wú)法有效利用國(guó)土資源。其次，規(guī)劃理念和內(nèi)容不夠先進(jìn)。在過(guò)去，國(guó)土規(guī)劃理念對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較為重視，缺乏對(duì)社會(huì)民生問(wèn)題的關(guān)注。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩較濃，出現(xiàn)了規(guī)劃整體和實(shí)際情況不符的情況，必須要及時(shí)調(diào)整。再次，要進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃的調(diào)控作用。上級(jí)國(guó)土規(guī)劃缺乏有力調(diào)控，地方政府隨意增加城市建設(shè)規(guī)模，同時(shí)林業(yè)、國(guó)土資源及環(huán)保等部門(mén)沒(méi)有將空間管理和統(tǒng)籌作用充分發(fā)揮出來(lái)，導(dǎo)致調(diào)控作用發(fā)揮不出來(lái)[3]。

2.2 ?國(guó)土規(guī)劃職能分工不明確

就我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展歷程來(lái)講，由于部門(mén)不同，在規(guī)劃設(shè)計(jì)方面會(huì)存在著一定的差異性，導(dǎo)致各部門(mén)之間有互相制約。在初期，國(guó)土規(guī)劃主要是探索自然資源并對(duì)其進(jìn)行合理劃分，但此種區(qū)分空間的辦法會(huì)在一定程度上影響到國(guó)土空間的完整性和綜合性，從而導(dǎo)致各類(lèi)職能劃分不夠明確[4]。

在我國(guó)，劃分國(guó)土空間主要通過(guò)國(guó)家和省級(jí)兩個(gè)層次來(lái)體現(xiàn)，出現(xiàn)3類(lèi)分區(qū)方式，也就是主體功能區(qū)、國(guó)土規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。此外，由于各部門(mén)間主要功能間具有一定的區(qū)別，協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，國(guó)土空間分區(qū)職能分工不明確，無(wú)法將國(guó)土空間規(guī)劃的效用發(fā)揮出來(lái)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃主要由上層建筑結(jié)構(gòu)決定，空間性規(guī)劃內(nèi)容不足。同時(shí)，這些層面的空間規(guī)劃專(zhuān)業(yè)性相對(duì)較強(qiáng)，其組織編制工作由專(zhuān)門(mén)部門(mén)進(jìn)行，協(xié)調(diào)合作水平較低。

2.3 ?上下級(jí)土地空間規(guī)劃存在重復(fù)

在國(guó)土規(guī)劃層級(jí)不斷增加的背景下，實(shí)際規(guī)劃難免會(huì)有重復(fù)，帶來(lái)一系列不良影響。上級(jí)規(guī)劃對(duì)下級(jí)規(guī)劃約束性較差，職能價(jià)值得不到有效發(fā)揮。就國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面而言，在上下級(jí)管理方面，社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及土地空間規(guī)劃具有各自的優(yōu)勢(shì)，但約束不夠，導(dǎo)致土地規(guī)劃管理工作得不到有效保證。缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃方面的管理，也是相關(guān)規(guī)劃很難得到人們的信任。

3 ?新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展措施

3.1 ?構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃完整的體系

要從根本上完善國(guó)土空間規(guī)劃體系，需要從上至下對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)化，完成縱向溝通，從頂層進(jìn)行客觀(guān)引導(dǎo)，做到有法可依、分工明確[5]。

3.1.1 ?縱向銜接

在規(guī)劃上，不管是國(guó)家還是省級(jí)部門(mén)，都需要對(duì)戰(zhàn)略性和宏觀(guān)性給予充分重視，將原則性問(wèn)題和國(guó)家整體目標(biāo)展示給大眾，確保該項(xiàng)工作順利實(shí)施。市級(jí)主要負(fù)責(zé)上下級(jí)之間的協(xié)調(diào)和溝通，不但要按照國(guó)家及省級(jí)規(guī)劃方案進(jìn)行，還必須整合城鎮(zhèn)具體情況，確保規(guī)劃真正落到實(shí)處。

3.1.2 ?橫向協(xié)調(diào)

規(guī)劃的橫向協(xié)調(diào)是指要和法律法規(guī)具有一致性，要結(jié)構(gòu)清晰，還需具有一定的層次性，確保各級(jí)明確分工及標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。就主要功能區(qū)規(guī)劃來(lái)講，需要始終堅(jiān)持戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，并以此作為橫向?qū)用嬷械捻攲右?guī)劃?rùn)C(jī)制。

3.2 ?促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容的融合

要想有效融合國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容，必須要合理分析各類(lèi)空間規(guī)劃，對(duì)其內(nèi)涵充分了解和掌握。將各規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)和共同點(diǎn)找出來(lái)，適當(dāng)調(diào)整規(guī)則，有效融合其內(nèi)容。例如浙江省衢州開(kāi)化縣作為試點(diǎn)，采取“多規(guī)合一”方式，使環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃有效融合。在主體功能規(guī)劃區(qū)基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌管理其他空間性規(guī)劃，并與該區(qū)域的生態(tài)原則、功能定位相結(jié)合，以創(chuàng)新體制、主體功能以及資源整合等理念為指導(dǎo)，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，對(duì)120余家搬遷企業(yè)進(jìn)行淘汰，完成了10 000余人生態(tài)遷移，完成了大量綠色項(xiàng)目引進(jìn)工作，使其從傳統(tǒng)工業(yè)園轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)工業(yè)園。

3.3 ?改革行政體制

按照國(guó)土空間規(guī)劃中縱向和橫向的層次性，在發(fā)改委直接領(lǐng)導(dǎo)下，制定可行性戰(zhàn)略方針，保證規(guī)劃順利實(shí)施。解決工作當(dāng)中所產(chǎn)生的一些矛盾沖突和不合理的情況，避免設(shè)置新部門(mén)導(dǎo)致行政體制產(chǎn)生累贅。部門(mén)之間出現(xiàn)合并現(xiàn)象，會(huì)導(dǎo)致權(quán)力過(guò)于集中，容易滋生腐敗。為了進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督制度，可以通過(guò)論證會(huì)、公示及聽(tīng)證會(huì)等方式，征集公眾建議，確保各項(xiàng)工作的公開(kāi)、公平。

4 ?結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃存在不足之處，對(duì)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)和利用造成了一定阻礙。在新時(shí)期，為了確保國(guó)土資源管理工作順利實(shí)施，必須構(gòu)建完善的國(guó)土空間規(guī)劃體系，有效融合國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容，對(duì)行政體制進(jìn)行改革創(chuàng)新，協(xié)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃，充分利用國(guó)土資源，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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