“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作機(jī)制的創(chuàng)新及推廣

邵 偉 陶 冶 趙 爍

一、商漁碰撞的嚴(yán)峻形勢(shì)

2016年5月7日，馬耳他籍散貨船“C”輪在寧波象山沿海與中國(guó)石島籍漁船“L”輪霧中發(fā)生碰撞，事故造成“L”輪沉沒(méi)，船上19人中14人死亡，5人失蹤，構(gòu)成重大等級(jí)水上交通事故。2018年9月30日，巴哈馬籍LNG船“P”輪在象山沿海海域與象山籍漁船“S”輪發(fā)生碰撞事故，造成漁船沉沒(méi)，船上8人死亡[1]。

2015—2018年，寧波轄區(qū)共發(fā)生商漁碰撞事故21件，造成沉船11艘，死亡/失蹤45人，直接經(jīng)濟(jì)損失為1295萬(wàn)元。其中，涉外商漁碰撞9件，占比達(dá)43%，死亡/失蹤41人，占比更是達(dá)到驚人的91%[2]。圖1為2015—2018年寧波轄區(qū)發(fā)生的涉外商漁碰撞和非涉外商漁碰撞事故中漁民死亡/失蹤人數(shù)對(duì)比。

圖1 2015-2018年寧波轄區(qū)商漁碰撞事故漁民死亡/失蹤人數(shù)對(duì)比（涉外與非涉外）

從全國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，2016—2018年，全國(guó)共發(fā)生一般等級(jí)以上碰撞事故多達(dá)223起，其中商漁碰撞事故80起，占比35.9%。在這80起商漁碰撞事故中，一方為外輪的碰撞事故23起，死亡/失蹤人數(shù)占所有商漁碰撞死亡/失蹤人數(shù)的比例高達(dá)43.5%，并且平均1件涉外商漁碰撞事故就會(huì)導(dǎo)致3.61人死亡/失蹤以及337萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)損失，相比于非涉外商漁碰撞事故1.89人死亡/失蹤以及142萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)損失，涉外商漁碰撞致人死亡/失蹤率和經(jīng)濟(jì)損失要高得多（見(jiàn)表1），防止商漁船碰撞形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

表1 2016—2018年全國(guó)一般等級(jí)以上平均每起商漁碰撞事故死亡/失蹤人數(shù)和事故經(jīng)濟(jì)損失對(duì)比（涉外與非涉外）

二、商漁碰撞原因分析

從多起商漁碰撞事故的調(diào)查報(bào)告中，我們梳理出發(fā)生碰撞事故的原因主要為三方面：

（一）商船船員對(duì)漁區(qū)環(huán)境不熟悉

圖2 2018年開(kāi)漁節(jié)寧波東部沿海漁船軌跡分布圖

我國(guó)沿海海域大部分漁區(qū)地處南北大通道，著名漁場(chǎng)眾多，漁業(yè)生產(chǎn)十分繁忙，通航環(huán)境異常復(fù)雜。僅以寧波為例，沿海西航路、東航路、外航路等三條公共航路日均作業(yè)漁船約1.5萬(wàn)艘次，尤其是各海域開(kāi)漁節(jié)之際，漁船數(shù)量更是翻倍增加（見(jiàn)圖2）。然而過(guò)往沿海大通道的商船往往并不熟悉這些險(xiǎn)峻的漁區(qū)環(huán)境，對(duì)商漁密集區(qū)域也沒(méi)有做好提前準(zhǔn)備，從而增加了商漁碰撞的機(jī)率。寧波海事局PSCO在進(jìn)行港口國(guó)監(jiān)督檢查時(shí)也曾詢(xún)問(wèn)船員，特別是負(fù)有航次計(jì)劃制訂職責(zé)的二副，幾乎所有的二副均表示不熟悉船舶途徑轄區(qū)的漁區(qū)環(huán)境，在航次計(jì)劃中也沒(méi)有制訂相關(guān)防范措施，即便多次進(jìn)入寧波舟山核心港區(qū)的船員也表達(dá)了對(duì)航經(jīng)沿海漁區(qū)的擔(dān)憂(yōu)和不滿(mǎn)。

（二）商漁船缺乏溝通，船員操作不當(dāng)

從碰撞事故統(tǒng)計(jì)了解到，發(fā)生事故的商船以外國(guó)籍船舶為主，一方面因?yàn)闈O船船員基本無(wú)法與外國(guó)籍船員建立有效溝通；另一方面，商船船員謹(jǐn)慎駕駛和安全航速使用缺失，過(guò)度依賴(lài)電子海圖、雷達(dá)，對(duì)無(wú)AIS設(shè)備的漁船、雷達(dá)盲區(qū)以及大風(fēng)浪條件下雷達(dá)回波的局限性缺乏足夠的警惕，加上漁船船員安全意識(shí)薄弱，疏忽瞭望，使緊迫局面成為必然。

（三）公司和船旗國(guó)對(duì)船舶管理不到位

航運(yùn)公司在防范商漁碰撞方面履行企業(yè)安全主體責(zé)任尚不到位，缺乏對(duì)特定區(qū)域航行船員的培訓(xùn)和提醒，導(dǎo)致商船船員對(duì)漁區(qū)水域環(huán)境不熟悉，對(duì)漁船的作業(yè)動(dòng)態(tài)、規(guī)律不掌握，進(jìn)而在漁區(qū)航行時(shí)操作技能較差、安全意識(shí)不強(qiáng)，增加了商漁碰撞的隱患；而應(yīng)履行公約規(guī)定和管理職責(zé)的船旗國(guó)政府尤其是方便旗國(guó)家，缺乏針對(duì)特定漁船作業(yè)密集區(qū)的有效措施和對(duì)旗下船舶進(jìn)行必要的安全提醒、警示，這也成為商漁碰撞頻發(fā)的重要因素。

行船走馬三分險(xiǎn)。海上惡劣環(huán)境固然存在，但通過(guò)強(qiáng)化船員的管理，為船員提供必要、及時(shí)、準(zhǔn)確的信息支持，事故的發(fā)生是完全可以得到有效避免和遏制的?，F(xiàn)階段業(yè)界各方為防止商漁碰撞也采取了很多措施，比如加大對(duì)漁船和商船船員培訓(xùn)、強(qiáng)化防碰撞宣傳教育、加強(qiáng)海上專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法等。然而這些措施無(wú)法使商船船員獲取漁區(qū)航行最關(guān)鍵、最根本的信息，即有關(guān)漁區(qū)和漁船活動(dòng)的特點(diǎn)，從而使商船航行于漁區(qū)時(shí)“如履薄冰”，因此往往達(dá)不到預(yù)定的效果，商漁碰撞仍然時(shí)有發(fā)生。

三、“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作機(jī)制的探索

（一）履行國(guó)際公約的必然要求催生“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作機(jī)制

通過(guò)對(duì)相關(guān)公約的研究，我們認(rèn)識(shí)到船旗國(guó)政府有保障旗下船舶安全航行的責(zé)任和義務(wù)，“港口國(guó)-船旗國(guó)”合作能有效促進(jìn)船旗國(guó)履行職責(zé)，推動(dòng)“航行更安全、水域更清潔”。

（1）《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第94條中對(duì)船旗國(guó)義務(wù)做了如下規(guī)定：“每個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)懸掛該國(guó)旗幟的船舶采取為保障海上安全所必要的措施，包括碰撞的防止。”

（2）“IMO INSTRUMENTS IMPLEMENTATION CODE”（Ⅲ規(guī)則）第15條中，明確了船旗國(guó)政府應(yīng)協(xié)助船舶，以保障船舶適航。

（3）“INTERNATIONAL CONVENTION FOR SAFETY OF LIFE AT SEA”（SOLAS公約）第5章第4條規(guī)定：“各締約國(guó)政府應(yīng)采取所有必要的措施以確保其從任何可靠的來(lái)源獲悉危險(xiǎn)的情報(bào)時(shí)，迅速通知有關(guān)各方并傳送到其他有關(guān)國(guó)家政府?！?/p>

（4）2012年IMO出臺(tái)《開(kāi)普敦協(xié)定》，至2019年3月已有11個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)加入，預(yù)計(jì)在不遠(yuǎn)的將來(lái)即將生效，對(duì)遠(yuǎn)洋漁船的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及港口國(guó)監(jiān)督均提出了要求。雖然我國(guó)基于對(duì)漁船總體技術(shù)狀況的考慮尚未加入，但隨著2018年4月我國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)和監(jiān)管職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部海事局，如何應(yīng)對(duì)商漁船安全問(wèn)題已成為包括我國(guó)海事系統(tǒng)在內(nèi)的各海事國(guó)家必然面對(duì)的新課題和新挑戰(zhàn)。

由此可見(jiàn)，船旗國(guó)和港口國(guó)都有保障船舶航行安全的職責(zé)和義務(wù)。船旗國(guó)是對(duì)船舶實(shí)施安全行政管理的主體，應(yīng)承擔(dān)船舶安全管理的主要責(zé)任。對(duì)于港口國(guó)來(lái)說(shuō)，其對(duì)船舶的安全管理更多地是通過(guò)港口國(guó)監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)，它既是對(duì)本國(guó)水域內(nèi)航行船舶的保護(hù)，更是對(duì)船旗國(guó)管理活動(dòng)的監(jiān)督，是對(duì)船旗國(guó)全面、充分、有效履行國(guó)際公約的促進(jìn)。在船旗國(guó)不能有效履行職責(zé)的情況下，港口國(guó)可以借助港口國(guó)監(jiān)督來(lái)發(fā)揮積極的作用，從而促進(jìn)船舶安全。

（二）“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作機(jī)制

所謂“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作機(jī)制，即港口國(guó)將收集到的本國(guó)商漁活動(dòng)密集水域的安全信息包括事故案例通報(bào)給船旗國(guó)，由船旗國(guó)以海事通告形式將上述信息通報(bào)其所有已登記的船舶，從而對(duì)船員起到良好的警示作用。

“港口國(guó)-船旗國(guó)”在防商漁碰撞領(lǐng)域的合作既能有效激發(fā)船旗國(guó)對(duì)船舶行使安全行政管理的主體責(zé)任，也能充分發(fā)揮港口國(guó)對(duì)于船旗國(guó)管理的促進(jìn)和協(xié)助，從而達(dá)到“1+1>2”的作用。2017年，寧波海事局充分考慮寧波舟山港沿海復(fù)雜的水域環(huán)境，創(chuàng)新提出“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作機(jī)制，并編制了中英文版的《寧波舟山沿海水域防止商漁碰撞安全管理告知書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《告知書(shū)》）（見(jiàn)圖3），詳細(xì)介紹了該水域漁場(chǎng)魚(yú)汛期和漁船作業(yè)特點(diǎn)、全年霧季時(shí)間、事故案例等影響商船航行的注意事項(xiàng)，并率先與全球第三大船旗國(guó)利比里亞合作，成功推動(dòng)利比里亞海事主管當(dāng)局將《告知書(shū)》以海事通告的形式向其所有登記的船舶進(jìn)行發(fā)布，提醒公司、船舶和船員學(xué)習(xí)掌握寧波舟山及附近水域復(fù)雜通航環(huán)境的特點(diǎn)，通過(guò)警示案例告誡船員航經(jīng)漁區(qū)時(shí)要增強(qiáng)安全意識(shí)，規(guī)范操作，從而防止商漁碰撞等各類(lèi)水上交通事故的發(fā)生，確保在該區(qū)域的航行安全。

圖3 《寧波舟山沿海水域防止商漁碰撞安全管理告知書(shū)》

四、“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作取得的成效

（一）“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作機(jī)制的特點(diǎn)

1.覆蓋面廣

《告知書(shū)》通過(guò)船旗國(guó)向旗下船舶發(fā)放，能有效覆蓋至其所有登記的船舶。目前，“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作機(jī)制已覆蓋全球前五大方便旗國(guó)家的20795艘船舶，占世界商船總噸位的57.53%[3]。

2.執(zhí)行力強(qiáng)

《告知書(shū)》以海事通告的形式通過(guò)船旗國(guó)主管機(jī)關(guān)向旗下登記船舶進(jìn)行發(fā)布，可以充分提高所有掛旗船舶和相關(guān)航運(yùn)公司對(duì)通告的執(zhí)行效力，進(jìn)一步強(qiáng)化船員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以確保在該區(qū)域的航行安全。

3.雙重監(jiān)管

《告知書(shū)》下發(fā)后，寧波海事局通過(guò)在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查和港口國(guó)監(jiān)督檢查中開(kāi)展針對(duì)性檢查，核查船舶接收船旗國(guó)通報(bào)的效果和落實(shí)情況。與此同時(shí)，新加坡、中國(guó)香港等海事主管機(jī)關(guān)也將其作為對(duì)旗下船舶進(jìn)行檢查的必查內(nèi)容。通過(guò)港口國(guó)和船旗國(guó)進(jìn)行雙重把關(guān)，大大提升了監(jiān)管效能。

（二）“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作機(jī)制的成效

繼2017年8月15日促成利比里亞向其所屬船舶發(fā)布《告知書(shū)》后，寧波海事局繼續(xù)發(fā)揮寧波舟山港全球第一大港的優(yōu)勢(shì)，先后與抵達(dá)寧波舟山港船舶數(shù)量前五的船旗國(guó)海事主管機(jī)關(guān)，包括馬紹爾群島共和國(guó)海事處、香港特別行政區(qū)政府海事處、新加坡海事及港務(wù)管理局和巴拿馬海事局建立了“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作。

兩年來(lái)，上述船旗船舶無(wú)論是駛往、航經(jīng)還是駛離寧波舟山港，均未在該海域發(fā)生過(guò)商漁碰撞導(dǎo)致的沉船事故。通過(guò)“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作，極大地保障了港口的水域安全，得到了船旗國(guó)政府、船員的高度肯定。

五、“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作機(jī)制的推廣建議

“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作機(jī)制促進(jìn)了船旗國(guó)管理責(zé)任的落實(shí)，也有效提升了寧波海事局對(duì)外國(guó)籍船舶的監(jiān)管效能，在我國(guó)沿海各海事機(jī)構(gòu)乃至全球范圍內(nèi)都具有較高的推廣價(jià)值。

（一）擴(kuò)大《告知書(shū)》涉及的漁區(qū)覆蓋面

商漁碰撞一直是我國(guó)海事部門(mén)關(guān)注的重點(diǎn)，部海事局也曾于2018年8月下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)外輪宣貫水域特點(diǎn)的通知》，明確要求通過(guò)港口國(guó)監(jiān)督檢查將相關(guān)安全警示信息發(fā)放給抵港的外國(guó)籍船舶。從目前浙江沿海的良好運(yùn)行效果來(lái)看，后續(xù)有必要將《告知書(shū)》中涉及的漁區(qū)從浙江沿海拓展到山東、長(zhǎng)江口、北部灣等全國(guó)沿海主要幾個(gè)商漁活動(dòng)密集水域，由點(diǎn)及面，推動(dòng)《中國(guó)沿海水域防商漁碰撞告知書(shū)》通過(guò)“港口國(guó)-船旗國(guó)”合作形式加以發(fā)布。因此，建議由中國(guó)海事局收集匯總?cè)珖?guó)范圍內(nèi)漁船作業(yè)密集區(qū)相關(guān)氣候、海洋、漁船作業(yè)規(guī)律、航道條件等信息，形成統(tǒng)一的《中國(guó)沿海水域防商漁碰撞告知書(shū)》。

（二）促進(jìn)與更多船旗國(guó)政府的合作

目前，“港口國(guó)-船旗國(guó)”在防止商漁碰撞領(lǐng)域的合作已覆蓋全球前五大船旗國(guó)。后續(xù)，該合作機(jī)制還將拓展到包括丹麥、希臘、法國(guó)、泰國(guó)、印度、馬來(lái)西亞等在內(nèi)的“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家，為“一帶一路”沿線(xiàn)貿(mào)易運(yùn)輸?shù)拇疤峁┓?wù)。也建議中國(guó)海事局通過(guò)“港口國(guó)-船旗國(guó)”合作將《中國(guó)沿海水域防商漁碰撞告知書(shū)》推送給抵港的船旗國(guó)政府，推動(dòng)中國(guó)沿海水域及抵達(dá)船舶的全覆蓋。

（三）深化“港口國(guó)-船旗國(guó)”合作形式

目前，在防止商漁碰撞方面，“港口國(guó)-船旗國(guó)”這種合作形式已取得了良好的效果，后續(xù)，建議將“港口國(guó)-船旗國(guó)”合作從防商漁碰撞拓展到其他領(lǐng)域，包括港口國(guó)監(jiān)督、事故調(diào)查、公司管理在內(nèi)的全方位的海事合作，通過(guò)舉辦港口國(guó)監(jiān)督研討會(huì)、事故調(diào)查研討會(huì)和公司管理研討會(huì)等，以及輸送港口國(guó)監(jiān)督檢查官、事故調(diào)查官和體系審核員赴國(guó)外進(jìn)行業(yè)務(wù)交流等形式，與全球各地的船旗國(guó)政府和海事主管當(dāng)局建立多維度的深入的合作交流關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)“港口國(guó)-船旗國(guó)”全方位的合作。

（四）形成相關(guān)提案，向全球推廣

目前，寧波海事局港口國(guó)監(jiān)督團(tuán)隊(duì)已經(jīng)形成“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作機(jī)制的推廣應(yīng)用提案，下一步將在部局指導(dǎo)下向東京備忘錄乃至國(guó)際海事組織NCSR和III分委會(huì)以信息提案進(jìn)行提交。提案將詳細(xì)介紹我國(guó)通過(guò)“港口國(guó)-船旗國(guó)”合作在防商漁碰撞中的做法和成效，以體現(xiàn)中國(guó)在商漁防碰撞方面的努力和改變現(xiàn)有局面的決心，并積極促成北海道漁場(chǎng)、紐芬蘭漁場(chǎng)、秘魯漁場(chǎng)和北海漁場(chǎng)等全球幾個(gè)重要漁場(chǎng)和日本、韓國(guó)、西非、菲律賓等漁船頻繁活動(dòng)水域所在的海事主管機(jī)關(guān)，向IMO提交相關(guān)水域漁船活動(dòng)信息，并推動(dòng)將此內(nèi)容納入IMO培訓(xùn)示范課程，推動(dòng)“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作機(jī)制向全球推廣應(yīng)用。

六、結(jié)語(yǔ)

船舶在海上航行，船旗國(guó)、港口國(guó)、沿岸國(guó)共同組成了海上命運(yùn)共同體。中國(guó)作為一個(gè)航運(yùn)大國(guó)，有責(zé)任也有義務(wù)擔(dān)負(fù)“讓航運(yùn)更安全”的重任，構(gòu)建一個(gè)健康、安全的海洋共同體，為航經(jīng)漁區(qū)的全球商船命運(yùn)保駕護(hù)航。

“港口國(guó)-船旗國(guó)”防商漁碰撞合作機(jī)制開(kāi)創(chuàng)了航運(yùn)業(yè)界的先河，也對(duì)全球雙邊乃至多邊共同協(xié)作開(kāi)展船舶安全管理具有重要的示范效應(yīng)，不僅能在防止商漁碰撞事故中有效避免人員傷亡，更能在保障船舶航行安全和環(huán)境防污染等方面發(fā)揮更大的作用。