跨行政區(qū)域水沖突及解決方式探析

孫寧

摘要：我國(guó)跨行政區(qū)域水沖突頻發(fā)，主要表現(xiàn)為水量沖突和水質(zhì)沖突兩個(gè)方面。水資源的自然屬性和功能多樣性等因素是導(dǎo)致水沖突的主要原因，水沖突的實(shí)質(zhì)是利益沖突。通過(guò)跨行政區(qū)域水沖突的類型化分析，檢視我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，從利益衡平角度探討解決水沖突的措施。

關(guān)鍵詞：跨行政區(qū)域;水沖突;利益沖突;利益衡平

一、跨行政區(qū)域水沖突的含義

跨行政區(qū)域水沖突是指我國(guó)陸地淡水水量配置失衡及污染物大量排放造成水質(zhì)污染，影響社會(huì)公眾的正常生產(chǎn)、生活秩序引起的跨越兩個(gè)或兩個(gè)以上的級(jí)別相同或者不同的行政區(qū)域的沖突。

著手解決水量沖突和水質(zhì)沖突，是解決跨行政區(qū)域水沖突的兩個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)。在水量方面，我國(guó)水資源人均短缺、時(shí)空分布不均、水土配置不合理、取水量及利用不合理，導(dǎo)致在水資源利用和分配上存在水量沖突。在水質(zhì)方面，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生產(chǎn)生活等排放污染物超過(guò)水體的環(huán)境承載力，影響水資源的有效利用，造成水質(zhì)污染，導(dǎo)致水質(zhì)沖突。我國(guó)總體水質(zhì)情況不容樂(lè)觀，劣質(zhì)水比重較大，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重水污染，從而影響整個(gè)流域水質(zhì)。

二、跨行政區(qū)域水沖突的實(shí)質(zhì)是利益沖突

水資源是環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益的載體。水量配置不合理和水污染對(duì)上述利益的實(shí)現(xiàn)造成阻礙，進(jìn)而產(chǎn)生利益沖突。引起跨行政區(qū)域水沖突的利益沖突包括正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益、不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益之間相互交叉的沖突。

正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益均為正當(dāng)利益，是人們對(duì)改善和提高生活質(zhì)量的要求，具有多樣性特點(diǎn)。不僅包括對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的基本需求，以及對(duì)文化生活的追求與幸福感的提升，也包括對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量的要求。但二者會(huì)發(fā)生沖突，政府承認(rèn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合理性，但在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系、最小限度的損害環(huán)境等方面存在決策不當(dāng)和失誤，引起正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的沖突。例如政府沒有把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩者是同質(zhì)同源的關(guān)系，片面決策發(fā)展經(jīng)濟(jì)或保護(hù)環(huán)境，片面堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)中心論”或“環(huán)境中心論”，造成一系列的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題或環(huán)境問(wèn)題。另外對(duì)于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與環(huán)境補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不同及損失補(bǔ)償不當(dāng)，無(wú)法達(dá)到相對(duì)平衡的狀態(tài)，造成更加負(fù)面的環(huán)境影響。

不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的沖突主要體現(xiàn)在以破壞環(huán)境，造成資源可持續(xù)生產(chǎn)力下降甚至喪失為代價(jià)，獲取高額經(jīng)濟(jì)效益，造成不可逆的環(huán)境損害。經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、節(jié)約成本、謀求自身利益的最大化，不惜犧牲環(huán)境利益作為代價(jià)，聚集了大量的高污染企業(yè)。這些高污染企業(yè)缺少相應(yīng)的污水處理設(shè)施及運(yùn)營(yíng)的相應(yīng)資質(zhì)，而且為少繳納排污費(fèi)謊報(bào)、漏報(bào)污染物排放量，造成大規(guī)模的水體污染。

三、跨行政區(qū)域水沖突的類型

由于沖突各方代表的利益、價(jià)值觀及實(shí)現(xiàn)各自利益方式等因素的不同，跨行政區(qū)域水沖突也呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的局面。以法律關(guān)系主體為標(biāo)準(zhǔn)劃分為：

（一）行政主體間的沖突

同一行政區(qū)域內(nèi)不同行政主體的沖突。在行政區(qū)域內(nèi)，多個(gè)部門在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)水資源開發(fā)利用進(jìn)行分割管理，但職權(quán)邊界的涉水事務(wù)，政出多門。多個(gè)部門權(quán)限責(zé)任劃分不明，存在著職能交叉現(xiàn)象，浪費(fèi)行政資源，效率低下。且標(biāo)準(zhǔn)口徑不統(tǒng)一，造成數(shù)據(jù)、措施不一致，很難同時(shí)采取統(tǒng)一的行動(dòng)，致使水質(zhì)破壞和水量分配不均，浪費(fèi)嚴(yán)重。

不同行政區(qū)域間政府的沖突。不同行政區(qū)域內(nèi)的公共利益不同，為維護(hù)公共利益掌握的信息也不對(duì)稱，行政區(qū)域間難以形成有效的互動(dòng)。由于合作的逾期收益和對(duì)環(huán)境治理保護(hù)的認(rèn)知差異，使地方政府在協(xié)作中互不信任、相互猜忌、提供不真實(shí)不準(zhǔn)確的信息，地方保護(hù)主義盛行，并忽視污染治理，進(jìn)一步加劇了跨行政區(qū)域水沖突。

（二）上下游水資源利用者之間的沖突

上下游水資源利用者之間的沖突，既有經(jīng)濟(jì)、環(huán)境公益沖突，也有以企業(yè)間經(jīng)濟(jì)、環(huán)境利益為主的私益的沖突。

一方主體在利用公共資源時(shí)，必然會(huì)減少其他主體對(duì)該資源質(zhì)和量的享有，造成公共資源利用沖突。上游使用者利用水資源時(shí)間、空間的“優(yōu)先性”必然影響下游公眾日常生活對(duì)水質(zhì)與水量的需求，從而引發(fā)沖突事件甚至上升為暴力事件。另外在經(jīng)濟(jì)層面上也會(huì)造成下游公眾與上游使用者的沖突，上游企業(yè)以污染水資源作為代價(jià)獲取經(jīng)濟(jì)利益，使下游公眾的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)受到損失。上下游企業(yè)之間的沖突主要是水量和水質(zhì)造成的經(jīng)濟(jì)沖突，直接或者間接影響上下游企業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展和產(chǎn)品質(zhì)量，致使經(jīng)濟(jì)利益與企業(yè)形象受損，從而導(dǎo)致上下游污染企業(yè)之間的沖突。

四、跨行政區(qū)域水沖突現(xiàn)行法律解決方式的檢視

1、損害救濟(jì)機(jī)制規(guī)定太過(guò)簡(jiǎn)單

我國(guó)水資源法律大多規(guī)定了排除損害和賠償損失兩種救濟(jì)方式，補(bǔ)償具體性規(guī)定相對(duì)較少。救濟(jì)方式的出發(fā)點(diǎn)為利益填補(bǔ)，排除損害和賠償并不能進(jìn)行充分的利益填補(bǔ)，不能充分解決水沖突。

一方面，引發(fā)水沖突的原因具有潛在性、累積性與長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，很難判定危害是直接的或是間接的，且間接的損失未給予相應(yīng)的救濟(jì)，有失公平和合理;其次，排除損害是源頭治理的救濟(jì)方式，不能解決已形成的水沖突，而賠償損失常常圍繞經(jīng)濟(jì)利益為中心，對(duì)于不表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益的損失，如水貌的改變、植被的破壞、水生生物物種的減少等，不能起到有效的救濟(jì)作用。

另一方面，我國(guó)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。目前我國(guó)面臨資源約束趨緊、污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形態(tài)，生態(tài)補(bǔ)償條例的出臺(tái)與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建是大勢(shì)所趨?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》早在2010年就已經(jīng)列入國(guó)務(wù)院的頒布計(jì)劃當(dāng)中，但由于事關(guān)各方面關(guān)系，不同主體利益，各地各部門政策規(guī)定分散籠統(tǒng)，補(bǔ)償領(lǐng)域和主客體不夠明確，方法也比較單一，資金渠道少，省級(jí)之間的補(bǔ)償方式在探索中，導(dǎo)致進(jìn)展緩慢。魏伊絲提出：“單單充分賠償損失是完全不夠的，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)要以預(yù)防為主，防止損害發(fā)生來(lái)促進(jìn)世代間公平利用環(huán)境資源?！币虼祟A(yù)防和應(yīng)急預(yù)警也是一種行之有效的方式，但是我們法律法規(guī)沒有系統(tǒng)的規(guī)定。

2、缺乏公眾參與機(jī)制規(guī)定

在跨行政區(qū)域水沖突中，政府具有保護(hù)水環(huán)境、解決水沖突的義務(wù)。但是政府并不是公共利益的唯一代表，對(duì)于保護(hù)水資源、防止水污染這一公共利益，政府、企業(yè)、公眾、社會(huì)組織等都可以作為代表者。水資源的保護(hù)、化解水沖突需要除政府外其他主體在其能力范圍之內(nèi)參與。問(wèn)題是該沖突的解決以政府為主，企業(yè)往往為了自身經(jīng)濟(jì)利益而不愿參與，這使得解決跨行政區(qū)域水沖突達(dá)不到預(yù)期效果。公眾始終是公共利益最廣大的源頭，但也是最容易受到侵害的群體。保障公眾參與權(quán)的行使，不僅要在法律上規(guī)定公民享有知情權(quán)、異議權(quán)、參與權(quán)等，還要有相關(guān)的法律措施對(duì)公眾參與能力進(jìn)行相對(duì)應(yīng)的保障。發(fā)生沖突矛盾時(shí)，習(xí)慣于地方政府接受上級(jí)命令協(xié)調(diào)處理為主，這種狀況已無(wú)法有效化解水沖突，需要具體的參與機(jī)制來(lái)滿足公眾、企業(yè)等對(duì)水沖突矛盾解決的利益表達(dá)。

五、跨行政區(qū)域水沖突的解決建議

（一）對(duì)利益沖突各方進(jìn)行利益衡平

進(jìn)行利益衡平，沖突主體要認(rèn)識(shí)到利益沖突主要為正當(dāng)利益間的沖突。堅(jiān)持“統(tǒng)籌”、“兼顧”和“雙贏”的衡平理念，權(quán)衡各方利益價(jià)值，正確把握各利益本質(zhì)與內(nèi)在關(guān)系，在社會(huì)可負(fù)擔(dān)、可承受的能力范圍中，優(yōu)先保護(hù)弱勢(shì)主體的緊缺利益，堅(jiān)持以損失最小化為底線，對(duì)受損方進(jìn)行充分賠償與合理補(bǔ)償，減少利益沖突。龐德提出利益沖突的衡平原則是最小阻礙和浪費(fèi)來(lái)進(jìn)行利益維護(hù)。羅爾斯在《正義論》中指出正義原則之一是適用于最少受惠值的最大利益，對(duì)利益衡平指明了方向。

1、行政主體間的利益衡平

強(qiáng)化行政主體責(zé)任。各行政區(qū)內(nèi)不同行政主體應(yīng)當(dāng)確保水資源利用活動(dòng)不損害其他行政區(qū)域的利益。強(qiáng)化行政主體責(zé)任，細(xì)化行政主體考核制度與責(zé)任追究制度，根據(jù)正義原則，通過(guò)公平的綜合決策和機(jī)制對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行衡平。還要正確把握經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益具有同質(zhì)同源性的關(guān)系，樹立經(jīng)濟(jì)發(fā)展要與環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實(shí)施、協(xié)調(diào)進(jìn)行的意識(shí)，不能停止經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)保護(hù)環(huán)境，也不能以破壞環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持優(yōu)先滿足緊缺利益與利益最大化相結(jié)合。

加強(qiáng)行政區(qū)域間合作，完善信息交流，建立信息溝通機(jī)制和聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，共同承擔(dān)?？缧姓^(qū)域各行政主體應(yīng)定期、不定期地召開會(huì)議開展技術(shù)交流，實(shí)現(xiàn)信息無(wú)障礙共享。雙方派出環(huán)境監(jiān)察人員組成監(jiān)察小組對(duì)水污染治理工作進(jìn)行監(jiān)察，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)污染物實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入控制與排放監(jiān)測(cè)，健全重點(diǎn)污染源污染物監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)，對(duì)排污企業(yè)開展聯(lián)合檢查和對(duì)口互查，對(duì)苗頭性問(wèn)題和突發(fā)性事件，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范，立即采取措施，現(xiàn)場(chǎng)處理，增加互信。增加不同行政管理部門間協(xié)調(diào)的具體條款，明確其具體的職責(zé)，用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)各行政主體協(xié)同行動(dòng)，集中力量共同治理，實(shí)現(xiàn)多元共治。

2、上下游利用者間的利益衡平

由于上游利用者利用水資源時(shí)間、空間的“優(yōu)先性”及優(yōu)先使用的程度范圍界限模糊不定，導(dǎo)致下游利用者對(duì)水資源原有的社會(huì)期望水平降低。上下游利益衡平應(yīng)優(yōu)先考慮保障下游的基本多樣性需求，這要求上游使用者對(duì)使用權(quán)利進(jìn)行自我限制和抑制。在保證上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展和社會(huì)生活穩(wěn)定進(jìn)步的前提下，合理使用水資源，提高水資源的利用效率，在排放污染物前進(jìn)行含量檢測(cè)，使排放量符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)下游地區(qū)以最小污染損害，保障下游水量和水質(zhì)能夠滿足下游的正常需求，促進(jìn)水資源可持續(xù)生產(chǎn)使用。若上游利用者造成水資源浪費(fèi)和水質(zhì)污染，根據(jù)損害擔(dān)責(zé)原則，上游進(jìn)行賠償、付費(fèi)和修復(fù)。

上下游的利益衡平還需要下游的支持和幫助。若上游作出有利于整個(gè)水域的可持續(xù)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，下游應(yīng)對(duì)上游合理補(bǔ)償。上游進(jìn)行生態(tài)建設(shè)要考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平和整體民生利益。部分上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后，缺乏水環(huán)境保護(hù)的設(shè)施、技術(shù)與資金，如果缺乏來(lái)自下游的補(bǔ)償，難以激勵(lì)上游地區(qū)對(duì)水資源保護(hù)進(jìn)行投資。財(cái)政、資金補(bǔ)償方式具有短期性和局限性，下游地區(qū)可以向上游地區(qū)輸送技術(shù)、優(yōu)秀人力資源、低污染產(chǎn)業(yè)等支持以及污染物處理基礎(chǔ)設(shè)施，降低污染物毒性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行防控，加強(qiáng)上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)保意識(shí)與環(huán)保管理能力，有助于上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。另外上下游利益衡平所產(chǎn)生的成本費(fèi)用分?jǐn)偟葐?wèn)題的解決，除雙方相互協(xié)調(diào)配合外，可以通過(guò)第三方如流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行居中協(xié)調(diào)。

補(bǔ)償不能只限于經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，還要有權(quán)利及能力的補(bǔ)償。阿馬蒂亞·森在《以自由看待發(fā)展》中提出：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)就是自由的發(fā)展，擴(kuò)寬人們發(fā)展真實(shí)自由的過(guò)程，而自由是人們能夠過(guò)自己意愿生活的真實(shí)能力，自由包括各種政治權(quán)益?？尚心芰褪菍?duì)于此人是可行的，列入清單的所有活動(dòng)的各種組合?！彼越?jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)人的基本權(quán)利和實(shí)現(xiàn)權(quán)利的能力。促進(jìn)社會(huì)發(fā)展不能以犧牲人的權(quán)利、能力為代價(jià)，尤其是在社會(huì)中處于弱勢(shì)地位的人。因此補(bǔ)償不僅要經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，還要在權(quán)利上進(jìn)行補(bǔ)償，使弱勢(shì)地位的人如經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的上游企業(yè)、公眾在可持續(xù)發(fā)展的能力上有所提高。

（二）完善公眾參與制度

公眾參與首要內(nèi)容為公眾的參與權(quán)，參與環(huán)境管理是公民的權(quán)利，只有大多數(shù)乃至全體公民關(guān)心并參與環(huán)境管理，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理的民主化與科學(xué)化。應(yīng)采取多種形式、途徑、機(jī)會(huì)，并制定合理、實(shí)用的程序規(guī)定鼓勵(lì)、支持、組織公民發(fā)表意見、參與討論和決策。公眾參與以異議權(quán)為核心，公眾的異議能讓政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)事物的本質(zhì)，事件的真實(shí)形態(tài)，集中力量解決沖突核心問(wèn)題，提高行政決策的準(zhǔn)確性與科學(xué)性。鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)組織的發(fā)展，促進(jìn)公共部門與私人部門的有效合作，共同解決經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的關(guān)系。確立公眾和環(huán)境保護(hù)組織的獨(dú)立法律主體地位和其全面參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，并完善公眾環(huán)境公益訴訟制度，對(duì)于完善公共參與制度，解決跨行政區(qū)域水沖突提供了充足的社會(huì)動(dòng)力與活力。

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