城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源優(yōu)化配置問(wèn)題研究

孫建平 王正軍 魏璽

摘要：文章在前人研究的基礎(chǔ)上，對(duì)慶陽(yáng)市城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程及其土地資源利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，歸納出慶陽(yáng)市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源配置存在的問(wèn)題，進(jìn)而總結(jié)出慶陽(yáng)市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如何對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，分別從完善城鎮(zhèn)規(guī)劃、建立指標(biāo)模型、完善市場(chǎng)機(jī)制等角度著重論述了具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;土地資源優(yōu)化配置;慶陽(yáng)市

一、引言

所謂城鎮(zhèn)化進(jìn)程，就是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)的人口或者產(chǎn)業(yè)由比較分散的鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)聚集的過(guò)程，既是產(chǎn)業(yè)資本集中的過(guò)程，也是人口聚集的過(guò)程。近幾年，慶陽(yáng)市城鎮(zhèn)化水平日益提高，城鎮(zhèn)人口規(guī)模日益增大，城鎮(zhèn)化率也不斷升高。但慶陽(yáng)市城鎮(zhèn)化程度的飛速發(fā)展，一定程度上忽略了對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的堅(jiān)持。在土地資源日益緊張的今天，各種污染項(xiàng)目的建設(shè)、農(nóng)村農(nóng)藥、農(nóng)膜、化肥的使用、生態(tài)化可持續(xù)發(fā)展觀念的缺失，導(dǎo)致慶陽(yáng)市土地資源備受污染，而對(duì)慶陽(yáng)市土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，并對(duì)周邊環(huán)境進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查分析，對(duì)土地資源的地勢(shì)、所處的氣候等條件都須有詳盡的了解，從而使生態(tài)化逐步進(jìn)入慶陽(yáng)市土地使用的過(guò)程中，對(duì)于慶陽(yáng)市的環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)建設(shè)的綠色發(fā)展具有很好的推動(dòng)作用。

二、慶陽(yáng)市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源配置存在的問(wèn)題

（一）土地資源集約化利用率比較低

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，最為緊缺的資源就是土地。而在慶陽(yáng)市城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，出現(xiàn)土地資源集約化利用率較低的情況，沒(méi)有將土地資源的潛力發(fā)揮到極致，主要集中在兩個(gè)方面：1. 慶陽(yáng)市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布過(guò)于分散。慶陽(yáng)市近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開(kāi)花在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也解決了一定的就業(yè)問(wèn)題，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過(guò)于分散的情況造成了土地資源的浪費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地規(guī)模較大，占地較多，且布局較為分散，同時(shí)還對(duì)鄉(xiāng)村的環(huán)境造成了污染;2. 居民點(diǎn)建設(shè)占地過(guò)大且缺乏科學(xué)設(shè)計(jì)管理。隨著慶陽(yáng)市城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)也隨之發(fā)展，財(cái)務(wù)擴(kuò)張使得他們對(duì)住房要求隨之增高，自建房便成了流行，但是自建房占地較多，且缺乏地區(qū)性統(tǒng)一規(guī)劃，使得土地集約配置較低。

（二）隱形市場(chǎng)干擾土地資源優(yōu)化配置

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，慶陽(yáng)市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場(chǎng)混亂，且隱形市場(chǎng)活躍。我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，特殊情況除外（即土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的情況）。但是實(shí)際情況中農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體意識(shí)不強(qiáng)，并且法律意識(shí)薄弱，在農(nóng)村，對(duì)于土地的轉(zhuǎn)讓交易等行為非常隨意，如果按照合法流程，手續(xù)繁瑣復(fù)雜，更多人受利益的誘惑和驅(qū)使，許多農(nóng)村城鎮(zhèn)集體土地就會(huì)進(jìn)入隱形市場(chǎng)，而這很大程度上造成了慶陽(yáng)市土地資源優(yōu)化配置形成強(qiáng)烈干擾。

（三）城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地資源優(yōu)化配置協(xié)調(diào)難度大

1. 慶陽(yáng)市城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時(shí)，大量農(nóng)村人口向城市涌入，隨之而來(lái)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化使原有的土地資源面臨新的挑戰(zhàn)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，使城市用地規(guī)模不斷擴(kuò)大。而由于城鎮(zhèn)化使城市就業(yè)容納能力提高，致使大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，從而增加農(nóng)村人口在城市就業(yè)幾率，但同時(shí)導(dǎo)致大量農(nóng)村土地被閑置，土地資源被浪費(fèi)。另外，農(nóng)村人口在城市就業(yè)生活的同時(shí)，不愿放棄對(duì)農(nóng)村土地的占有，而造成了土地資源的重復(fù)利用，增加了建設(shè)用地的需求，所以在農(nóng)村土地資本占有關(guān)系呈現(xiàn)惡化的趨勢(shì)。2. 慶陽(yáng)市城鎮(zhèn)化雖說(shuō)進(jìn)程較快，但是由于對(duì)老城區(qū)的改造成本比新區(qū)的開(kāi)發(fā)高出許多，所以工作重點(diǎn)往往集中于新區(qū)的開(kāi)發(fā)，這導(dǎo)致了老城區(qū)大量土地資源被閑置，土地資源配置與城鎮(zhèn)規(guī)劃矛盾頻頻出現(xiàn)。正如前文所述，慶陽(yáng)市“一區(qū)四園”的建成順利且發(fā)展飛速便能印證這一點(diǎn)，但是對(duì)慶陽(yáng)老城區(qū)如西峰區(qū)、職中片區(qū)等的改造及基礎(chǔ)設(shè)施的普及等工作的推進(jìn)一直非常緩慢。

三、慶陽(yáng)市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源優(yōu)化配置的對(duì)策

（一）完善城鎮(zhèn)化土地資源集約化利用的規(guī)劃管理

土地資源利用是否最大化、布局是否合理緊湊，是判斷該地區(qū)土地資源是否集約化的一項(xiàng)重要指標(biāo)。慶陽(yáng)市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，“一線八域”、“一區(qū)四園”的布局雖然打下了良好的基礎(chǔ)，但在進(jìn)行繼續(xù)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該使布局緊湊，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)一步集中起來(lái)，實(shí)現(xiàn)土地資源功能性集中，提高土地資源利用率，盡可能發(fā)揮慶陽(yáng)市土地資源效能。正如前文所述，慶陽(yáng)市舊城區(qū)改造由于成本太高被擱置，但是舊城區(qū)所占的土地資源被浪費(fèi)嚴(yán)重，而土地資源是不可再生資源，所以在對(duì)土地資源規(guī)劃管理時(shí)，應(yīng)注重對(duì)舊城區(qū)的改造，合理布局，嚴(yán)格控制土地外延性擴(kuò)張，進(jìn)一步激發(fā)慶陽(yáng)市舊城區(qū)土地的潛力。土地資源作為不可再生資源，在合理布局前，應(yīng)該充分對(duì)其性質(zhì)進(jìn)行了解，順從經(jīng)濟(jì)規(guī)律的土地利用規(guī)劃，并科學(xué)安排利用。在對(duì)土地進(jìn)行空間布局及產(chǎn)業(yè)選址時(shí)，應(yīng)該充分考慮到對(duì)土地集約利用、對(duì)土地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等，并且要堅(jiān)決符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃，同時(shí)要了解土地資源性能，使土地基本性能與其規(guī)劃用途相一致，兼顧到農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的維持與保護(hù)。在空間上合理布局，在時(shí)間上安排有序。

（二）建立完善土地資源生態(tài)化配置的指標(biāo)和模型

土地資源生態(tài)化配置是指在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，對(duì)土地資源的配置規(guī)劃應(yīng)遵循人與自然、社會(huì)與自然的發(fā)展規(guī)律，從而使土地資源的配置在符合自然發(fā)展規(guī)律的同時(shí)，創(chuàng)造最大的社會(huì)利益。慶陽(yáng)市在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，需要不斷建立完善土地資源生態(tài)化配置的指標(biāo)和模型，可以采用多因素綜合評(píng)價(jià)法、給予PIS、RS技術(shù)評(píng)價(jià)法、理想值修正模型法、模糊綜合評(píng)價(jià)法等評(píng)價(jià)方法評(píng)估土地資源優(yōu)化利用。始終堅(jiān)持針對(duì)性與區(qū)域性原則（比如慶陽(yáng)市區(qū)域性的平原城鎮(zhèn)和山區(qū)城鎮(zhèn)）、科學(xué)性與可操作兼顧原則、指標(biāo)的全面性和典型性原則、數(shù)據(jù)的一致性原則、指標(biāo)的獨(dú)立性原則去建立土地資源生態(tài)化配置指標(biāo)和模型，同時(shí)明確慶陽(yáng)市城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中土地資源生態(tài)化配置的要點(diǎn)：加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)用地、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地等土地利用率的統(tǒng)計(jì)、評(píng)估、監(jiān)管;加強(qiáng)對(duì)土地資源污染的監(jiān)管與治理;鼓勵(lì)使用農(nóng)家肥、綠色肥料的使用，并設(shè)定具體污染指標(biāo)，加大監(jiān)管力度，同時(shí)完善懲罰措施等，以提高慶陽(yáng)市土地資源生態(tài)化優(yōu)化配置水平。

（三）不斷建立和完善土地資源利用的市場(chǎng)機(jī)制

房地產(chǎn)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中起著很大的經(jīng)濟(jì)作用、市場(chǎng)調(diào)動(dòng)作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，城鎮(zhèn)化速度也越快，對(duì)土地資源需求就越大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地的需求量成正比（如圖1所示），從而改變城鎮(zhèn)化土地利用形式，影響著土地市場(chǎng)運(yùn)行，各種土地利用不規(guī)范甚至違法的行為日益增多。為此，慶陽(yáng)市政府要不斷建立和完善土地資源利用的市場(chǎng)機(jī)制，盡量弱化非市場(chǎng)因素對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)作的影響。不斷通過(guò)實(shí)行土地有償使用制度管控城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中營(yíng)業(yè)性房地產(chǎn)和非營(yíng)業(yè)性房地產(chǎn)（除法律規(guī)定可以批準(zhǔn)劃撥使用的土地以外），特別是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地，通過(guò)實(shí)行土地需求與貨幣支出量直接正掛鉤的形式，激活用地單位的“土地支付能力”。出臺(tái)規(guī)范土地合法流轉(zhuǎn)，通過(guò)政府“有形之手”加強(qiáng)土地管理權(quán)，禁止土地非法交易和炒賣行為，不斷加強(qiáng)對(duì)土地利用規(guī)劃的編制、審批制度、用途管理和立法執(zhí)法工作的監(jiān)管，嚴(yán)厲禁止農(nóng)村集體單位從事的各種土地投機(jī)活動(dòng)。

其中生產(chǎn)水平為現(xiàn)有生產(chǎn)水平，資本和土地相結(jié)合可以得到D1的農(nóng)產(chǎn)品等量線，增加產(chǎn)量就必須資本和土地的投入（產(chǎn)量從D1上升至D2，土地需求量也會(huì)相應(yīng)地從OL1上升至OL2）。

（四）優(yōu)化城鎮(zhèn)整體布局以提高土地資源利用率

城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果，其發(fā)展水平直接影響著城鎮(zhèn)整體布局，影響著土地資源的利用形式、利用率，為此，要提高土地資源利用率就必須掌握城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，從而科學(xué)合理的規(guī)劃城鎮(zhèn)整體布局，規(guī)劃土地資源利用形式。

美國(guó)地理學(xué)家R·諾瑟姆根據(jù)自己多年研究，將城鎮(zhèn)化發(fā)展具體劃分為前期、加速期、后期三大階段，指出各城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程類似一條被拉平的“S”型曲線，這條曲線的前段就是代表以勞動(dòng)密集型勞動(dòng)為主的前工業(yè)化階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)度平緩（城鎮(zhèn)化水平低于30%）;而這條曲線的中段部分（急速上升部分）則代表了以企業(yè)化、集團(tuán)化、大規(guī)模群體化生產(chǎn)為主的工業(yè)化階段，城鎮(zhèn)人口迅速增長(zhǎng)至70%并逐漸趨于平緩狀態(tài);而這條曲線的后段部分則代表了以信息網(wǎng)絡(luò)、交通網(wǎng)絡(luò)為發(fā)展形式、第三產(chǎn)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的后工業(yè)階段。

土地利用率：α=1-β=1-u/s（其中α為城鎮(zhèn)土地利用率、β為城鎮(zhèn)土地閑置率、u為城鎮(zhèn)建成區(qū)閑置土地面積、s為城鎮(zhèn)建成區(qū)總面積）。掌握城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程規(guī)律，分析清楚慶陽(yáng)市城鎮(zhèn)化發(fā)展類型（分為向心式城鎮(zhèn)化和離心式城鎮(zhèn)化，慶陽(yáng)市整體屬于向心式城鎮(zhèn)化），根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展類型優(yōu)化城鎮(zhèn)化整體布局：合理安排建設(shè)用地，大量開(kāi)發(fā)閑置用地作為建設(shè)用地以提高土地利用率，而提升土地利用率的前提是提升慶陽(yáng)市城鎮(zhèn)土地集約利用水平，提升土地利用強(qiáng)度，因?yàn)橥恋丶s利用水平和土地利用強(qiáng)度成正比，強(qiáng)度越大利用水平越高，土地集約利用潛力越小。慶陽(yáng)市向心式城鎮(zhèn)化發(fā)展特征，在具體發(fā)展過(guò)程中城中村所占比重日益上升，這就需要切實(shí)保護(hù)耕地，嚴(yán)格按照我國(guó)《基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃》文件對(duì)農(nóng)耕用地進(jìn)行保護(hù)，提高農(nóng)耕地的利用率和耕地系數(shù)，從而確保慶陽(yáng)市后備土地資源供應(yīng)。

四、結(jié)束語(yǔ)

總之，城鎮(zhèn)化建設(shè)是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)階段，同時(shí)是符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略科學(xué)發(fā)展觀的一項(xiàng)工程，也是一項(xiàng)澤被萬(wàn)年的大業(yè)。慶陽(yáng)市城鎮(zhèn)化進(jìn)程近年來(lái)呈現(xiàn)出飛速發(fā)展的趨勢(shì)，在此過(guò)程中，土地資源優(yōu)化配置顯得尤為重要，因?yàn)橥恋卦诔擎?zhèn)化進(jìn)程中是一項(xiàng)基礎(chǔ)、重要的資源，各種規(guī)劃部署都必須在土地資源基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃，所以對(duì)慶陽(yáng)市土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置勢(shì)在必行。

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（作者單位：孫建平、王正軍，蘭州理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院;魏璽，國(guó)網(wǎng)張掖供電公司肅南縣供電公司）