地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放案例研究

關(guān)鍵詞 政府?dāng)?shù)據(jù) 開放 信息公開

基金項(xiàng)目：本文系中共甘肅省委黨校創(chuàng)新工程2018年科研支撐項(xiàng)目的階段性成果。

作者簡介：李琰，中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院）政治和法律教研部副教授，研究方向：知識(shí)產(chǎn)權(quán)法學(xué)、行政法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.178

大數(shù)據(jù)時(shí)代，各國都將數(shù)據(jù)視為戰(zhàn)略性資源。而政府擁有社會(huì)總量80%以上的數(shù)據(jù)，是最大的數(shù)據(jù)生產(chǎn)、收集、使用和發(fā)布者。確保國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的同時(shí)，盡可能開放政府?dāng)?shù)據(jù)，使社會(huì)公眾得以充分利用，才能激發(fā)數(shù)據(jù)最大能量，創(chuàng)造公共價(jià)值。我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放是伴隨著電子政務(wù)、政府信息公開展開的，真正意義的政府開放數(shù)據(jù)，應(yīng)該是原始、完整、及時(shí)并且可獲取的。從2002年的《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》、2006年《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》到2018年的《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》體現(xiàn)了我國從電子政務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向開放政府?dāng)?shù)據(jù)的過程。

當(dāng)前我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度差異較大，本文以西部地區(qū)G省B市為例，研究地方政府開放數(shù)據(jù)現(xiàn)狀，分析存在的問題，并提出相應(yīng)建議，以期促進(jìn)我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的均衡發(fā)展。

一、地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀

我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放始于2015年國務(wù)院和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，“在2018年底前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)”。中央網(wǎng)信辦、發(fā)改委、工信部2018年1月聯(lián)合印發(fā)《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》，將北京、上海、浙江、福建、貴州確定為公共信息資源開放試點(diǎn)地區(qū)。緊隨其后，各級(jí)地方政府紛紛制定政府開放數(shù)據(jù)的法規(guī)及政策性文件。《2019中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》提到，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)需符合以下四個(gè)條件：原則上平臺(tái)域名中出現(xiàn)gov.cn;平臺(tái)所代表的地方政府的行政級(jí)別為地級(jí)及以上;平臺(tái)形式為 “集中專有式”或 “集中嵌入式”;平臺(tái)上確實(shí)開放了電子格式，可通過下載和接口形式獲取結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)集。據(jù)此，截至2019年3月31日，中國已有82個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，包括省級(jí)政府13個(gè)、副省級(jí)與地級(jí)市政府69個(gè)。可見，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放持續(xù)進(jìn)步。但是各地政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)施情況差異較大，平臺(tái)分布不均。分析、研判地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放情況，對于全面推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用意義重大。

G省B市為地級(jí)市，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平在G省處于中上游，城市化水平較高，政務(wù)信息化工作在省內(nèi)起步較早，且成立有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。但是，B市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)尚在建設(shè)中，政府門戶網(wǎng)站及各部門網(wǎng)站開放的政府?dāng)?shù)據(jù)多為非結(jié)構(gòu)化的，無數(shù)據(jù)集下載，也未能提供API調(diào)用接口，這也是我國大多數(shù)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的狀態(tài)。因此，本文的研究對象主要是傳統(tǒng)文本形式的政府?dāng)?shù)據(jù)開放，對B市政府、各單位門戶網(wǎng)站進(jìn)行觀測、實(shí)際驗(yàn)證、實(shí)地走訪等方式，就B市政府?dāng)?shù)據(jù)開放情況進(jìn)行調(diào)查研究。

B市政府2016年頒布《深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)實(shí)施方案》提出，大力推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放共享，建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。B市2017至2019年又陸續(xù)出臺(tái)《數(shù)據(jù)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》等多個(gè)政策文件，特別是2019年6月出臺(tái)《政務(wù)信息資源共享管理辦法》，有序推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。

在決策類政府?dāng)?shù)據(jù)開放上，B市政府網(wǎng)站設(shè)決策信息專欄，公開政府信息公開指南、規(guī)定及目錄，將政務(wù)動(dòng)態(tài)、政府文件、政策法規(guī)、政府公報(bào)、政策解讀、規(guī)劃計(jì)劃和重點(diǎn)領(lǐng)域等信息的決策納入公開征求意見范圍，及時(shí)發(fā)布決策公開情況。但是市政府網(wǎng)未能按國務(wù)院相關(guān)要求區(qū)分征集狀態(tài)類型。B市政府在2019年政務(wù)公開要點(diǎn)中，強(qiáng)調(diào)涉及公共利益和公眾權(quán)益的重大事項(xiàng)，除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，主動(dòng)向社會(huì)公布決策草案、決策依據(jù)。但是各部門在政府網(wǎng)站上仍存在未公布草案說明或解讀、無征求意見期限、意見征集公開等現(xiàn)象。

在規(guī)范性文件類政府?dāng)?shù)據(jù)開放上，B市政府網(wǎng)實(shí)時(shí)公開規(guī)范性文件內(nèi)容，文件名稱、具體內(nèi)容、文號(hào)、生成時(shí)間等要素絕大部分完備，但是一定比例的規(guī)范性文件未能標(biāo)注其有效性或效力起止時(shí)間（近期公布的規(guī)范性文件一般不存在此問題）。B市政府文件欄目于2019年4月，公開宣布失效的市政府文件目錄，涉及失效文件54件。對于規(guī)范性文件清理結(jié)果，能夠及時(shí)公開。

在權(quán)責(zé)清單、服務(wù)類及重點(diǎn)領(lǐng)域政府?dāng)?shù)據(jù)開放上，B市政府網(wǎng)“重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開”欄目及時(shí)公布部門行政權(quán)力清單和責(zé)任清單，45家單位按照部門分類，根據(jù)法律法規(guī)，明確承辦機(jī)構(gòu)、實(shí)施依據(jù)、實(shí)施主體、責(zé)任事項(xiàng)等，累計(jì)發(fā)布權(quán)責(zé)清單信息行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)和其它行政權(quán)力等3141條，公共服務(wù)信息194條，隨機(jī)抽查事項(xiàng)均納入清單。B市政務(wù)服務(wù)網(wǎng)設(shè)立個(gè)人辦事、法人辦事、部門事項(xiàng)專欄，公布個(gè)人服務(wù)事項(xiàng)326項(xiàng)，法人服務(wù)事項(xiàng)453項(xiàng)，部門事項(xiàng)569項(xiàng)，每項(xiàng)均按要求公開了事項(xiàng)編碼、事項(xiàng)類型、辦理部門、承諾時(shí)限、法定時(shí)限、申報(bào)材料、法定依據(jù)等要素，辦件公示及時(shí)，咨詢渠道暢通。各類事項(xiàng)明確不收費(fèi)原則，經(jīng)實(shí)地走訪，B市政務(wù)服務(wù)大廳能夠?yàn)檗k事人員提供明確的保留證明事項(xiàng)清單、網(wǎng)上辦事服務(wù)事項(xiàng)清單?！爸攸c(diǎn)領(lǐng)域信息公開”專欄，集中發(fā)布本級(jí)政府或各部門、財(cái)政預(yù)決算信息，將本級(jí)政府和各部門的預(yù)決算信息分開放置，增強(qiáng)了查找的便利性。能夠及時(shí)發(fā)布月度、季度、年度國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況信息，解讀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)關(guān)注的重要指標(biāo)數(shù)據(jù)。重大建設(shè)項(xiàng)目審批信息、公共資源配置、民生等重點(diǎn)領(lǐng)域的信息公開范圍逐步擴(kuò)大，內(nèi)容逐步精細(xì)。社會(huì)公眾可以通過網(wǎng)站、政務(wù)大廳及時(shí)獲取相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)，但多為非結(jié)構(gòu)化的文檔形式。

在執(zhí)行與結(jié)果類政府?dāng)?shù)據(jù)開放上，B市不斷健全信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，隨機(jī)抽查抽檢結(jié)果定期公布;在市政府或部門信息平臺(tái)公開許可結(jié)果、處罰結(jié)果，做到7天雙公示，要素完整。B市政府網(wǎng)設(shè)“政府公報(bào)”欄目，逐月上網(wǎng)公開市政府公報(bào)，及時(shí)公開行業(yè)工作實(shí)施方案、實(shí)施辦法等，對重大政策予以任務(wù)分解，并對工作任務(wù)完成情況、整治監(jiān)督工作適當(dāng)公開。B市政府網(wǎng)設(shè)“監(jiān)管信息公開”專欄，包括市場監(jiān)管和生態(tài)監(jiān)管，基本實(shí)現(xiàn)隨機(jī)抽查抽檢結(jié)果公開，內(nèi)容完整，抽查事項(xiàng)清單明晰。但是許可結(jié)果公開不足，更新緩慢。部分行政處罰結(jié)果在公開時(shí)泄露了個(gè)人身份證號(hào)等身份信息，未能保護(hù)個(gè)人隱私。

依申請公開政府信息也是政府開放數(shù)據(jù)的重要途徑之一。而申請渠道的通暢關(guān)系社會(huì)公眾能否及時(shí)通過申請獲取所需政府?dāng)?shù)據(jù)。B市政府及各部門均提供了“在線申請”方式，但是經(jīng)模擬驗(yàn)證，不同時(shí)間向各部門在線填寫申請，提交后均顯示錯(cuò)誤信息，未能成功，渠道存在不暢問題。從各部門信息公開年報(bào)來看，一般都極少，甚至未收到社會(huì)公眾請求公開政府信息的申請。

B市涉及政府?dāng)?shù)據(jù)開放的保障機(jī)制較為健全，政府網(wǎng)“政府信息公開年度報(bào)告”專欄中，市政府信息公開年度報(bào)告從2009年開始逐年發(fā)布，主動(dòng)公開政府信息的情況。社會(huì)公眾能夠及時(shí)獲取，并進(jìn)行監(jiān)督。而2018年市政府各部門信息公開年度報(bào)告，則涉及40個(gè)部門中僅27個(gè)部門發(fā)布。

政府網(wǎng)站是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要平臺(tái)，網(wǎng)站建設(shè)水平、運(yùn)行狀況直接關(guān)系到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的時(shí)效性和社會(huì)公眾的獲得感。B市政府網(wǎng)和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)頁面的懸浮窗均能夠關(guān)閉，不會(huì)造成企業(yè)、社會(huì)公眾等用戶的不良體驗(yàn)。B市設(shè)有常態(tài)化抽查工作機(jī)制，確保了全市政府網(wǎng)站的安全可靠。但是市政府網(wǎng)的部分內(nèi)容存在無法打開的問題。網(wǎng)站提供了簡單檢索功能，但是無法對檢索結(jié)果進(jìn)行排序。未能提供復(fù)合條件的檢索，也無法就用戶的搜索查詢提供相關(guān)推薦。

二、地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放存在的主要問題

由B市政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀的分析總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作中存在以下具有共性的問題。

第一，部門政府網(wǎng)站的政府?dāng)?shù)據(jù)與市政府信息公開專欄存在沖突，且部分政府?dāng)?shù)據(jù)更新不及時(shí)，個(gè)別欄目半年以上未更新。部分部門在專欄目錄下發(fā)布的信息未在部門網(wǎng)站同步更新，有的未建立政府信息公開目錄或提供市政府信息公開專欄鏈接;有的部門網(wǎng)站建設(shè)與目錄建設(shè)脫節(jié)，欄目設(shè)置不合理，存在欄目重復(fù)現(xiàn)象，影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)效。

第二，重大民生決策督查落實(shí)及獎(jiǎng)懲措施類政府?dāng)?shù)據(jù)開放較少。多數(shù)部門在政府網(wǎng)站設(shè)督查情況相關(guān)專欄，但發(fā)布信息以督查會(huì)議報(bào)道、督查實(shí)施方案等文件為主，公開督查落實(shí)情況較少，或者未能全面、細(xì)化地公開督查發(fā)現(xiàn)的問題及獎(jiǎng)懲措施的相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)。

第三，市政府網(wǎng)在結(jié)果公開、執(zhí)行公開、預(yù)公開、規(guī)范性文件標(biāo)注等方面政府?dāng)?shù)據(jù)開放不足，而且結(jié)果公開中未能充分保護(hù)個(gè)人隱私。部分行政處罰結(jié)果出現(xiàn)身份證號(hào)這類依據(jù)法律涉及個(gè)人隱私不宜公開的信息。

第四，平臺(tái)建設(shè)仍有待加強(qiáng)。政府網(wǎng)站數(shù)量多，正常運(yùn)行的政府網(wǎng)站共39家，其中市政府門戶網(wǎng)站1家，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)子站1家，政府部門網(wǎng)站37家，市政府網(wǎng)站與部門網(wǎng)站、市政務(wù)服務(wù)網(wǎng)與市政府網(wǎng)對接不暢，市政府網(wǎng)部分內(nèi)容無法打開，公開政府信息的“線上申請”不易提交。市政府網(wǎng)站檢索功能的便利性不足，簡單檢索無相關(guān)性排序，也未提供站內(nèi)復(fù)合條件的綜合檢索，無法就用戶查詢提供相關(guān)推薦，未提供結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)集下載，無API調(diào)用接口，也沒有數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)功能。

三、進(jìn)一步做好地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的幾點(diǎn)建議

首先，提升政府網(wǎng)站集約化水平，強(qiáng)化各平臺(tái)信息一致性，建立聯(lián)動(dòng)更新機(jī)制。盡快建立“市政府信息公開專欄”與部門網(wǎng)站政府信息公開目錄的聯(lián)動(dòng)更新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“一點(diǎn)發(fā)布、多點(diǎn)共享”，以避免人工更新不及時(shí)引發(fā)的信息不一致現(xiàn)象。加強(qiáng)部門間的信息共享，打破信息孤島。建立市政務(wù)服務(wù)網(wǎng)與市政府網(wǎng)對接機(jī)制，市政府各部門及時(shí)向市政府網(wǎng)、市政務(wù)服務(wù)網(wǎng)推送信息，確保政府?dāng)?shù)據(jù)開放的時(shí)效性。

其次，增加政府?dāng)?shù)據(jù)開放數(shù)量的同時(shí)，注意保護(hù)國家秘密、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私。政府網(wǎng)站應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)法律來及時(shí)、充分地公開重大決策草案及相關(guān)解讀、行政許可、行政處罰、隨機(jī)抽查結(jié)果等，不得侵犯公民的個(gè)人隱私權(quán)等相關(guān)主體的合法權(quán)益。

第三，優(yōu)化平臺(tái)功能，提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放質(zhì)量。不斷完善平臺(tái)，避免無法打開網(wǎng)頁和無法提交“線上申請”。優(yōu)化“查詢”功能，提供便捷、高效的簡單檢索、復(fù)雜檢索，實(shí)現(xiàn)查詢的智能化，方便社會(huì)公眾迅速、準(zhǔn)確、順暢地獲取所需信息。借鑒貴州、上海等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，增加結(jié)構(gòu)化政府?dāng)?shù)據(jù)集的下載功能。

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