行政法視角下我國警察槍支使用裁量權(quán)規(guī)制研究

關鍵詞 警察裁量權(quán) 行政法 槍支使用

基金項目：貴州民族大學法學院專項項目“中國警察用槍相關案例分析”（項目編號：2019zx032）階段性成果。

作者簡介：王樹林，貴州民族大學憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.248

一、問題的提出

當前，我國關于人民警察使用槍支 的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國槍支管理法》《中華人民共和國人民警察法》《公安機關人民警察佩戴使用槍支規(guī)范》《中華人民共和國看守所條例》《公安機關公務用槍管理使用規(guī)定》《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》等法律法規(guī)。筆者通過對我國現(xiàn)行有關法律法規(guī)的梳理，發(fā)現(xiàn)對于警察槍支使用的相關立法我國目前尚不完善，存在一定的不足之處，當前我國警察對于槍支使用多依賴于裁量權(quán)的行使。

我國《警察法》第10條規(guī)定，在“拒捕、暴亂、越獄、搶奪槍支或者其他暴力行為的緊急情況”下警察可以使用武器，但從實際來看，該條文過于簡潔，可操作性不強，過于籠統(tǒng)和簡單，并且《警察法》并未確切說明第10條中“武器”的含義，很難為實務中的人民警察提供用槍指導。《中華人民共和國槍支管理法》的主要內(nèi)容是槍械的配備范圍、品種、數(shù)量、生產(chǎn)、運輸、持有資格和審查管控等方面的內(nèi)容?！豆矙C關公務用槍管理使用規(guī)定》以對人民警察用槍約束性和限制性的內(nèi)容為主。例如，其第22條規(guī)定了人民警察不得使用槍支的情形;第23條規(guī)定人民警察在處理群體性事件時除二線民警可以依命令帶槍外，一線警察不得帶槍處警?！豆矙C關人民警察佩戴使用槍支規(guī)范》中的內(nèi)容大量的與《人民警察使用警械和武器條例》和《公安機關公務用槍管理使用規(guī)定》中的內(nèi)容重復，并且借鑒了域外國家或者地區(qū)的有關警察槍支使用的制度規(guī)定，具備相當?shù)南冗M性。但從實際來看，我國當下人民警察使用槍支的直接主要依據(jù)是《人民警察使用警械和武器條例》（下稱《條例》），其性質(zhì)為行政法規(guī)，由國務院1996年頒布，《條例》首次明確了具體開槍的情形、程序和報告制度，是我國人民警察用槍的直接依據(jù)，甚至是目前我國警察使用槍支所依據(jù)的最高法律依據(jù)。

《條例》第9條規(guī)定，人民警察需要在現(xiàn)場及時“判明”犯罪行為是否屬于《條例》規(guī)定的15種緊急情形之一，并且經(jīng)過警告仍然不能有效制止犯罪行為的，可以決定使用槍支、彈藥等致命性武器;該條還規(guī)定若因情況緊來不及警告，或者是警告后有可能發(fā)生嚴重危害后果的，可以不經(jīng)警告直接使用槍支彈藥等致命性武器。由此可見，根據(jù)《條例》的規(guī)定，人民警察在使用槍支前的一項重要的權(quán)力和義務便是“判明”問題，判斷是否需要使用槍支。整體來看，人民警察在使用槍支前需要自行判明以下事項：1.是否達到法律所規(guī)定的“緊急”，現(xiàn)場情況是否與法律規(guī)定的15眾緊急情形之一？“緊急”程度如何判定？2. 應當作何理解“可以使用武器”？“可以使用”是否就是不考慮嚴重程度的使用武器？可見，這些最終在實踐中被轉(zhuǎn)化成了警察使用槍支的自由裁量的范疇。槍支作為一種高度危險的武器，若警察不能合理合法使用，極有可能造成他人身體損害甚至是剝奪他人生命，對警察使用槍支的裁量權(quán)進行規(guī)制對警察合法合理行使用槍權(quán)具有實際意義。

二、規(guī)制警察槍支使用裁量權(quán)的必要性

自由裁量權(quán)是法律賦予行政機關的一項基本權(quán)力，要求其根據(jù)現(xiàn)場實際情況，在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)便宜行事的權(quán)力，即由行政機關自行判斷采取行政行為的方式、種類行使行政權(quán)力，實現(xiàn)行政目的。自由裁量權(quán)是行政權(quán)得以靈活高效行使的不可或缺的部分，若是只有行政而沒有裁量權(quán)，那么行政就會變得刻板和僵化，從而無法適應紛繁復雜的社會，很難達到理想的社會治理效果。但若是對于行政自由裁量權(quán)不加以限制，自由裁量權(quán)過大，那也極有可能造成重人治而輕法治的局面，從而導致不公平公正的發(fā)生，最終導致社會秩序混亂。所以，行政自由裁量權(quán)是把“雙刃劍”，必須要在限定的規(guī)則和原則范圍內(nèi)合理行使，方能達到理想的社會治理效果。

法律原則化規(guī)定導致警察槍支使用裁量權(quán)過大，需要對其加以規(guī)制以保障警察槍支使用裁量權(quán)的合法正確行使。裁量權(quán)警察使用槍支裁量權(quán)是警察權(quán)的重要組成部分，誕生于復雜的警務實踐與原則性的相關立法之間的沖突。通過對我國現(xiàn)行的涉及警察槍支使用的規(guī)律法規(guī)的梳理，可以發(fā)現(xiàn)當前規(guī)律對于警察用槍的條件限定基本上都是些原則性的規(guī)定，精細化的條款主要是關于警察用槍的技術(shù)性條款。如此一來，便將是否用槍的具體判斷標準賦予了警察，由其在現(xiàn)場根據(jù)實際情況，自行判斷是否使用槍支。歷史和現(xiàn)實一再表明，行政裁量權(quán)是行政領域必不可少的一項基本權(quán)力，警察行使執(zhí)法權(quán)也必須要有一定的行政裁量權(quán)。立法者限于知識與認知能力的限制，并且警察執(zhí)法的社會場景紛繁雜亂，立法者無法全部預測，因而無法制定具體規(guī)則指導警察使用槍支，只能就一般常見的生活法則和行動準則制定原則性規(guī)定用以指導警察使用槍支。無論任何時候，立法者都需要給行政人員留下一定的自由裁量空間，不可能做到面面俱到 。警察在具體執(zhí)法過程中，其執(zhí)法所面對的具體情境紛繁復雜，僅僅單純想要憑借立法約束警察行政行為是不切實際的 。

警察個體差異要求規(guī)制警察槍支使用裁量權(quán)。警察個體的心理素質(zhì)及工作經(jīng)驗等千差萬別，而在出警現(xiàn)場是否使用槍支又依賴于警察自我的裁量，由此可能會出現(xiàn)警察正在現(xiàn)場所認定的事實與法律的有關規(guī)定不完全相符以及與普通大眾基于常識的判斷不一致的情況，從而影響警察槍支使用的公信力。警察使用槍支要求警察必須具備相應的專業(yè)知識，同時要具備相應的法律素養(yǎng)，要求其行使裁量權(quán)必須合理兼顧專業(yè)判斷與常識判斷。合法使用槍支是警察行使裁量權(quán)的基礎，這要求其使用槍支必須得到法律法規(guī)的授權(quán)，嚴格做到“法無授權(quán)無行政，法無授權(quán)絕不為”。只有在人民警察合法使用槍支的前提下，討論其裁量權(quán)才有意義。在當前，我國人民警察使用槍支的有關規(guī)定較為原則化，警察使用槍支多依賴于其裁量權(quán)。不可否認的是，警察個體之間存在差異，不僅僅警察自身專業(yè)素養(yǎng)存在差異，心理素質(zhì)、處突能力、工作經(jīng)驗也存在差異，警察使用槍支僅僅依賴其裁量是行不通的。警察行使自由裁量對警察自身專業(yè)素養(yǎng)和法律素養(yǎng)要求較高，在當前情況下，對警察用槍裁量權(quán)進行規(guī)制有利于警察合法合理使用槍支。

三、規(guī)范警察槍支使用裁量權(quán)的路徑

（一）合法性原則

合法使用槍支應當是警察行使裁量權(quán)的前提和基礎。合法性原則不僅要求警察使用槍支行為必須嚴格遵守法律規(guī)范，依法行使行政職權(quán)，還要求警察使用槍支這一行政行為要接受監(jiān)督，違法需要承擔相應的責任等。這一原則要求警察使用槍支必須取得法律的授權(quán)，其使用槍支必須符合法定的程序、法定的形式，即使因情勢危急而使用槍支也不應以違法為對價。在使用槍支時，警察行使裁量權(quán)應當考慮立法目的，其行政行為達到行政目的應當符合立法預期或者最大限度達到立法預期，不可與立法本意相悖。例如，《條例》明確規(guī)定人民警察使用槍支的前提時為了及時有效制止犯罪行為，是為了維護公共安全和社會正常秩序以及保障人民群眾的生命安全及財產(chǎn)安全等，也就是說警察用槍的出發(fā)點和落腳點是通過其行使用槍這一行政權(quán)力已到達制止犯罪和維護社會公共安全、人民生命財產(chǎn)安全和社會正常秩序這一立法目的。若警察警察使用槍支不符合立法預期甚至與其相悖，這顯然就不符合合法性原則。

（二）合理性原則

警察使用槍支行使裁量權(quán)應符合合理性原則。在行政法上，合理性原則主要內(nèi)容體現(xiàn)為三個方面：比例原則、適度原則和必要性原則。比例原則要求警察在使用槍支時應當適當，能不開槍就盡量不要開槍，能不擊斃就盡量不要擊斃，即使不得已采取必須開槍時也應當將損害降到最小，在可以實現(xiàn)執(zhí)法目的的執(zhí)法方式中應當選取最優(yōu)方式以減少對行政相對人的損害。適度原則要求以適度行政手段實現(xiàn)行政目的，即所采取的行政手段應當是有利于行政目的的實現(xiàn)的。例如，慶安火車站事件 警察是否應當以擊斃徐純合為代價達到執(zhí)法目的就有諸多爭議。必要性原則要求警察使用槍支必須以“必要性”為前提，在不必用槍便可以實現(xiàn)執(zhí)法目的時堅決不適用槍支，如在實踐中出現(xiàn)的警察配槍強制拆遷便不符合必要性原則。這一點在我國香港地區(qū)的法律規(guī)定中有所體現(xiàn) 。

（三）警察用槍裁量權(quán)行使亟待立法填補法律漏洞

警察槍支使用裁量權(quán)須以立法加以規(guī)制。當前，我國對于警察槍支使用的立法還不夠完善，處于法律層級的《人民警察法》《槍支管理法》難以為警察在實務中提供有效指導。到目前為止，在我國現(xiàn)行的能夠為警察使用槍支提供法律依據(jù)的仍然以《人民警察使用警械和武器條例》《中華人民共和國看守所條例》以及《公安機關公務用槍管理使用規(guī)定》等行政法規(guī)或者部門規(guī)章為主。這些行政法規(guī)或者部委規(guī)章中相關規(guī)定大部分都違反法律保留原則。法律層級不夠，影響法律的權(quán)威性、科學性和合理性，影響執(zhí)法效果。

立法填補法律上的缺失和漏洞，細化警察槍支使用規(guī)則，有效規(guī)制警察槍支使用裁量權(quán)，有效指導警察合法科學用槍。當前，我國關于警察槍支使用的現(xiàn)行法律中，約束性條款遠遠多于授權(quán)性的條款，而這些授權(quán)性條款多為原則性的規(guī)定，不利于在在實際上指導警察槍支使用。在立法上，我國對于警察槍支使用的立法以管理型和約束型為主，在未來對警察槍支使用進行立法或者修法應向引導性和規(guī)范性轉(zhuǎn)變。

注釋：

本文中“使用槍支”一詞特指警察通過使用槍支達到執(zhí)法目的行為，如開槍射擊以達到制服犯罪分子或者行政相對人等，配備持有槍支、槍支保管等與執(zhí)法手段無關的使用槍支行為并不在本文的討論范圍中。

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2015年5月2日，黑龍江省綏化市慶安縣農(nóng)民徐純合帶著母親和三個未成年的孩子出行，在慶安火車站與警察發(fā)生沖突，被警察擊斃在網(wǎng)上引發(fā)熱議。

我國香港地區(qū)法律規(guī)定，防暴警察面對暴力時，需要依據(jù)不同情形分別采取展示警告旗、發(fā)射催淚彈、橡皮子彈等方式，最后在遇到高度暴力并可能威脅警員生命時，警察才裝填殺傷彈藥采取殺傷方式自衛(wèi)。

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