論行政監(jiān)察法的局限與國(guó)家監(jiān)察范圍的拓寬

陸有成

【摘? 要】腐敗歷朝歷代遭人痛恨，腐敗讓人民群眾民不聊生。自改革開放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，黨和國(guó)家的工作重心在于經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，對(duì)黨內(nèi)某些干部管理不嚴(yán)，一些黨和國(guó)家工作人員理想信念開始喪失，缺乏艱苦奮斗精神，思想經(jīng)受不住誘惑，開始腐化墮落，最終跌入腐敗的深淵，危害了人民的利益，損害了黨和國(guó)家工作職務(wù)的廉潔形象。十八大以來(lái)，中共中央堅(jiān)決反腐零容忍，堅(jiān)持老虎蒼蠅一鍋端，反腐斗爭(zhēng)取得壓倒性斗志，獲得人民群眾的歡呼與擁戴。為進(jìn)一步加大反腐力度，維護(hù)人民利益和保證國(guó)家的長(zhǎng)治久安，2017年從黨中央開始組建國(guó)家監(jiān)察體制試點(diǎn)，2018年3月11日全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）。在《監(jiān)察法》第十五條中明確規(guī)定了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)那些對(duì)象進(jìn)行監(jiān)察，明確了監(jiān)察對(duì)象的范圍和內(nèi)容，在種類上較之黨的紀(jì)律法規(guī)的監(jiān)察對(duì)象較廣，但也存在著一些需要進(jìn)行界定的模糊概念，本文將從《監(jiān)察法》產(chǎn)生的背景進(jìn)行分析，找出《監(jiān)察法》第十五條有關(guān)監(jiān)察對(duì)象的法律界定問(wèn)題進(jìn)行分析，尋求完善監(jiān)察對(duì)象的法律界定，為新時(shí)代的監(jiān)察工作提供一些參考問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)察對(duì)象;法律;界定

引言

國(guó)家監(jiān)察體制改革的全面建成，事關(guān)我國(guó)的國(guó)家大事，事關(guān)我黨的執(zhí)政能力和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，事關(guān)國(guó)家反腐工作的有效性和徹底性，事關(guān)人心向背和人民幸福。改革開放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了前所未有的增速，科學(xué)技術(shù)正在超英趕美，我國(guó)從站起來(lái)到富起來(lái)的歷史性飛躍，終于解決了十幾億人的溫飽問(wèn)題。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，腐敗向黨和全國(guó)人民肆無(wú)忌憚的索取，向黨的執(zhí)政能力提出了挑戰(zhàn)，為遏制腐敗的繼續(xù)蔓延，國(guó)家監(jiān)察體制的創(chuàng)設(shè)和相關(guān)實(shí)施的法律應(yīng)運(yùn)而生。《監(jiān)察法》第十五條明確了對(duì)象范圍，但在法律界定上仍然存在著一些問(wèn)題，本文將對(duì)《監(jiān)察法》第十五條的監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行研究，旨在形成合理的理論理解，為《監(jiān)察法》的實(shí)施提供意見(jiàn)和建議。

1.我國(guó)行政監(jiān)察制度不適應(yīng)國(guó)家反腐敗的需要

我國(guó)監(jiān)察制度源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，從秦國(guó)說(shuō)起，為維護(hù)中央集權(quán)的需要，以就有以治理官吏為主要內(nèi)容的糾察方式，對(duì)各級(jí)政府官吏的違法或失職進(jìn)行監(jiān)督，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的御史制度便是對(duì)國(guó)家公務(wù)人員的違法行為進(jìn)行監(jiān)察和監(jiān)督，秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后設(shè)立的御史臺(tái)就是監(jiān)察百官的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。古代的監(jiān)察制度到了明朝時(shí)期發(fā)展到了高潮。新中國(guó)成立初期，對(duì)于國(guó)家公務(wù)人員的監(jiān)察相關(guān)制度主要在于行政法規(guī)上的規(guī)定，直到《行政監(jiān)察法》的通過(guò)，開啟了我國(guó)行政監(jiān)察工作的新啟元。但仍然不能滿足新時(shí)代的國(guó)家反腐工作需要。

1.1我國(guó)《行政監(jiān)察法》產(chǎn)生的背景

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的監(jiān)察工作主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部及其人員的監(jiān)察，監(jiān)察工作方式也主要是上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督。改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)有了前所未有的增速發(fā)展，而公務(wù)人員與企業(yè)主之間的收入差距問(wèn)題越拉越大，部分國(guó)家工作人員面對(duì)各種誘惑不能保持初心，職務(wù)違法犯罪行為層出不窮，1990年11月，為解決行政監(jiān)察監(jiān)察工作法規(guī)統(tǒng)一問(wèn)題，國(guó)務(wù)院制定了《行政監(jiān)察條例》，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)條例對(duì)政府部門及公務(wù)人員的違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)察，1997年5月第一部《行政監(jiān)察法》通過(guò)。歷經(jīng)十多年的行政監(jiān)察實(shí)踐，《行政監(jiān)察法》因時(shí)因事要求不斷完善，2010年2月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)了第一個(gè)修正案，一定程度上擴(kuò)大了監(jiān)察的對(duì)象和范圍，開啟了我國(guó)監(jiān)察體系的新啟元，撰寫了監(jiān)察工作法治化道路的新篇章。在《行政監(jiān)察法》中規(guī)定了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政任命的其他人員，也就是監(jiān)察的對(duì)象局限于人的問(wèn)題①。監(jiān)察的內(nèi)容也就在于執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的決定和命令問(wèn)題及其違法問(wèn)題的監(jiān)察。

1.2行政監(jiān)察法實(shí)施的局限性

《行政監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照行政監(jiān)察法的相關(guān)規(guī)定對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察②。法條中規(guī)定了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府的工作部門，其權(quán)限就是依照《行政監(jiān)察法》規(guī)定對(duì)人民政府的機(jī)關(guān)及其公務(wù)員實(shí)施監(jiān)督。而在我國(guó)的政治體制中，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”及人大常務(wù)委員會(huì)、人民政協(xié)，國(guó)家的公職人員不僅指的是行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員，而且有黨委機(jī)關(guān)、“一府兩院”及人大、政協(xié)等從事公務(wù)的人員，且除了行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員有違法犯罪行為，其他機(jī)關(guān)的公務(wù)人員的違法犯罪行為也日趨凸顯。因此，《行政監(jiān)察法》中的監(jiān)察對(duì)象僅限于行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的監(jiān)察工作已不能滿足新時(shí)代的監(jiān)察工作需要。

《行政監(jiān)察法》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的工作職責(zé)和方式，主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的違法行為進(jìn)行監(jiān)察，對(duì)犯罪行為則無(wú)權(quán)處理，只能移送人民檢察院處理，一定程度上影響了監(jiān)察工作的分工配合和及時(shí)處理犯罪行為。21世紀(jì)的今天，我國(guó)各個(gè)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及其受委托的組織在從事公務(wù)行為時(shí)都有違法犯罪的發(fā)生，從單個(gè)人的犯罪走向了職務(wù)犯罪的方向發(fā)展。因此，《行政監(jiān)察法》的監(jiān)察對(duì)象及范圍已不能滿足黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治國(guó)家建設(shè)需要，從以機(jī)關(guān)和人為中心的監(jiān)察工作向以職務(wù)為中心的監(jiān)察工作轉(zhuǎn)變已勢(shì)在必行。

2.我國(guó)國(guó)家監(jiān)察體制改革的背景

我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)自古有之，但對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的稱謂有所不同而已，但都因腐敗危及階級(jí)統(tǒng)治而生。說(shuō)明腐敗關(guān)系每朝每代統(tǒng)治地位的穩(wěn)固和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。21世紀(jì)是個(gè)美好時(shí)代，也是個(gè)充滿誘惑的時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位尚未穩(wěn)固之時(shí)，我國(guó)的政府經(jīng)濟(jì)職能尚未完全轉(zhuǎn)變，面對(duì)無(wú)數(shù)的燈紅酒綠，黨政機(jī)關(guān)的一小部分領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)不住誘惑，守不住清正廉潔的底線，在思想上和行動(dòng)上開始走向腐敗墮落。中國(guó)特色社會(huì)主義就是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義國(guó)家，但縱觀各行各業(yè)的腐敗官員中，依然是共產(chǎn)黨員居多。

十八大以來(lái)，以總書記為代表的領(lǐng)導(dǎo)深刻認(rèn)識(shí)到腐敗對(duì)國(guó)家、社會(huì)和人民利益的極大傷害。腐敗行為不被制止和遏制，一定程度上對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)第一個(gè)一百年的奮斗目標(biāo)和“偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)”造成某些干擾和影響。全面深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，必須堅(jiān)持做到無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍的態(tài)度的思想思路指導(dǎo)反腐工作，目的是要讓黨內(nèi)自己人做到不能腐、不敢腐、不想腐，國(guó)家公職人員都是全身心的投入為人民服務(wù)工作中去，才能實(shí)現(xiàn)黨的偉大的事業(yè)的實(shí)現(xiàn)。在反腐高壓態(tài)勢(shì)的背景下，原黨的紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)僅對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督及對(duì)腐敗偵查權(quán)的限制，已不足以滿足21世紀(jì)的反腐敗斗爭(zhēng)需要。2016年11月，在三省市率先開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，并取得了很好的成效。經(jīng)過(guò)1年的試點(diǎn)之后，2017年11月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，國(guó)家監(jiān)察體制改革在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開，國(guó)家監(jiān)察工作進(jìn)入新時(shí)代。

通過(guò)全國(guó)試點(diǎn)的成功改革，完成了憲法的修改，在憲法中增設(shè)了“監(jiān)察委員會(huì)”，同年的3月選舉了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)察法）應(yīng)時(shí)誕生，從而開啟了我國(guó)監(jiān)察體制改革從摸索走向成熟的標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)黨對(duì)反腐工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成了以黨紀(jì)反腐領(lǐng)導(dǎo)、主攻監(jiān)察反腐、司法保障反腐的監(jiān)察制度體系格局。③

3.我國(guó)監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定問(wèn)題分析

監(jiān)察對(duì)象是監(jiān)察法的重要內(nèi)容，是監(jiān)察法的參與者之一，我國(guó)《監(jiān)察法》明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察的。說(shuō)明了監(jiān)察不僅是對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)察外，而且還對(duì)與公職有關(guān)的人員進(jìn)行監(jiān)察。其中的第一項(xiàng)的監(jiān)察對(duì)象并無(wú)當(dāng)然并無(wú)爭(zhēng)議。本文旨在監(jiān)察實(shí)際工作中，如何對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行界定依然存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。

3.1管理公共事務(wù)的公務(wù)人員的界定

管理公共事務(wù)的人員，從公共管理學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，何為公共事務(wù)就是公眾的事務(wù)，大家的事務(wù)。從法律上理解，管理公共事務(wù)就是為了滿足全體人員或者是大多數(shù)人的共同利益而進(jìn)行管理的事務(wù)，體現(xiàn)的是一種公益性。是與私人利益相互區(qū)別的概念。監(jiān)察法中將法律法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)委托管理公共事務(wù)的公務(wù)人員納入監(jiān)察范圍。一定程度上來(lái)說(shuō)擴(kuò)大了監(jiān)察范圍。但就在管理公共事務(wù)中的管理人員是否就是監(jiān)察對(duì)象，或者在管理公共事務(wù)過(guò)程中僅就以公務(wù)人員身份履行公務(wù)時(shí)才屬于監(jiān)察的對(duì)象，仍然不能得到明確的界定。比如，在公園里依法履行基礎(chǔ)設(shè)施管理與維護(hù)、衛(wèi)生管理等行為，其行為系受國(guó)家機(jī)關(guān)委托的從事管理公共事務(wù)的人員，在這此類人員中有違紀(jì)行為存在也是不可避免的。是否應(yīng)該屬于監(jiān)察對(duì)象仍然應(yīng)該進(jìn)一步的探討和研究。

3.2國(guó)有企業(yè)管理人員的界定

國(guó)有企業(yè)在概念上稱全民所有制企業(yè)，它是由我國(guó)國(guó)家出資并由國(guó)家指派有關(guān)人員經(jīng)營(yíng)和管理的企業(yè)，所得利潤(rùn)歸國(guó)家所有的企業(yè)。在我國(guó)的國(guó)有企業(yè)主要涉及民生領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)。在國(guó)有企業(yè)中有從事企業(yè)管理的公務(wù)人員，當(dāng)然也存在著受聘管理國(guó)有企業(yè)的非國(guó)家公職人員的管理人員。在《監(jiān)察法》第十五條所規(guī)定的只是簡(jiǎn)單的概念問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)管理人員究竟應(yīng)該從廣義上理解還是從狹義上理解需要進(jìn)一步的明確，因?yàn)樵趪?guó)有企業(yè)管理人員中從小到車間的組長(zhǎng)、班長(zhǎng)或者到大到董事長(zhǎng)、總經(jīng)理均屬于管理人員。是否都應(yīng)當(dāng)屬于監(jiān)察對(duì)象有待進(jìn)一步明確，法律概念不應(yīng)當(dāng)模糊不清，而是應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)明確性和可預(yù)見(jiàn)性，才能讓被監(jiān)察對(duì)象對(duì)自己是否可能違反工作紀(jì)律而被監(jiān)察有一定的認(rèn)知和預(yù)見(jiàn)。

3.3公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員的界定

公辦教育、科研、文化、體育中從事管理的人員界定問(wèn)題，筆者認(rèn)為是否可以理解為教育機(jī)構(gòu)的管理者和經(jīng)營(yíng)者，在我國(guó)的公辦教育體系中主要指的是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員，這一方面很好理解。公辦學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)履行職務(wù)可以直接理解為公務(wù)行為。但在實(shí)際工作中，某些問(wèn)題和人員是否是從事管理工作需界定：第一是班主任在學(xué)生的獎(jiǎng)助學(xué)金的評(píng)估和發(fā)放過(guò)程中起到一定的決定性作用，這一行為是否應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為從事管理的人員;第二是導(dǎo)師對(duì)學(xué)生的管理與輔導(dǎo)、評(píng)優(yōu)等過(guò)程中的行為是否是從事管理行為也需要進(jìn)一步界定。

在公辦醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)中從事管理的人員的界定上與刑法的公職人員的界定是否一致需要進(jìn)一步的探討。在職務(wù)犯罪或腐敗中，醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的腐敗一直是一個(gè)高發(fā)人群，在過(guò)去的十年中，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)大多出了問(wèn)題，不僅僅是從事管理工作的人員，普通的醫(yī)生收受紅包不在少數(shù)。若從狹義上理解在公辦醫(yī)療衛(wèi)生中從事管理的人員才屬于監(jiān)察法監(jiān)察的對(duì)象，那么普通的醫(yī)生或醫(yī)院合同制聘請(qǐng)的醫(yī)生的腐敗問(wèn)題是否屬于監(jiān)察對(duì)象存在疑問(wèn)。若從廣義上理解，將管理病人的醫(yī)生理解為在醫(yī)療系統(tǒng)中從事管理的人員，又是否屬于毫無(wú)邊際的擴(kuò)大解釋。

綜上所述，在監(jiān)察法第十五條第四項(xiàng)中規(guī)定的管理人員，應(yīng)該從廣義上進(jìn)行界定，還是從狹義上進(jìn)行界定問(wèn)題需要進(jìn)一步的明確。

3.4基層自治組織中從事管理的人員的界定

基層自治組織就是由村民大會(huì)或居民大會(huì)選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等基層群眾性的自治組織。基層群眾自治組織其特性具有依法依規(guī)自主管理村民委員、居民委員會(huì)的事務(wù)的權(quán)利。在監(jiān)察法第十五條第五項(xiàng)中規(guī)定的基層自治組織中從事管理的人員，具體指的是具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的管理人員，還是從事管理村中一切公共事務(wù)的辦事人員并不明確，比如村小組長(zhǎng)在管理本村公共事務(wù)過(guò)程中存在違法違規(guī)侵害村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益的問(wèn)題，是否應(yīng)當(dāng)對(duì)該項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)察，也有不同的說(shuō)法，有的學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察應(yīng)該全覆蓋，屬于監(jiān)察的對(duì)象，但幼兒學(xué)者則認(rèn)為，不符合法律的牽抑性原則，監(jiān)察法不應(yīng)該將手伸向農(nóng)民。因此，對(duì)于基層群眾自治組織中的管理人員到底應(yīng)該如何界定監(jiān)察對(duì)象在監(jiān)察實(shí)踐中需要進(jìn)一步的界定和解釋。

4.完善我國(guó)監(jiān)察對(duì)象范圍的思路

國(guó)家監(jiān)察體制改革已經(jīng)全面啟動(dòng)并完成改革，監(jiān)察法的正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)監(jiān)察體系的形成。

4.1明確管理公共事務(wù)中公務(wù)人員的界定

管理公共事務(wù)中的人員有著不同的身份，在其中的作用不同，在管理過(guò)程中發(fā)揮的能力也不盡相同。在理解管理公共事務(wù)中的公務(wù)人員時(shí)，存在著不同的理解。有的人認(rèn)為僅就公務(wù)員或參公管理的人員。在此，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)明確這類人員的“公務(wù)”性質(zhì)。這里的公務(wù)性質(zhì)不是指公務(wù)員或參公管理的人員，而是應(yīng)當(dāng)將重心放在其從事的是公務(wù)活動(dòng)，而該活動(dòng)必須獲得授權(quán)的活動(dòng)。沒(méi)有授權(quán)的活動(dòng)不能稱之為公務(wù)活動(dòng)，其中的授權(quán)就包括法律法規(guī)的授權(quán)、國(guó)家機(jī)關(guān)的授權(quán)或者國(guó)家機(jī)關(guān)的委托。只有經(jīng)過(guò)授權(quán)或委托，管理公共事務(wù)的人員的履職行為才應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為公務(wù)行為，在這類組織中從事公務(wù)行為的人才能界定為公務(wù)人員。因此，我們應(yīng)當(dāng)從公務(wù)行為的合法性入手，先明確管理公共事務(wù)過(guò)程中的公務(wù)行為進(jìn)行界定，再明確界定監(jiān)察對(duì)象中的公務(wù)行為。

4.2明確國(guó)有企業(yè)管理人員的范圍

監(jiān)察法第十五條關(guān)于監(jiān)察對(duì)象的簡(jiǎn)單規(guī)定，將國(guó)有企業(yè)管理人員納入監(jiān)察范圍，首先筆者認(rèn)為，這本身就是法律應(yīng)當(dāng)性的規(guī)定，原因在于，國(guó)有企業(yè)管理人員中的高層管理人員大多是具有國(guó)家工作人員的身份，其受國(guó)資委的委派。但簡(jiǎn)單的規(guī)定不加以界定，就會(huì)無(wú)形中擴(kuò)大了監(jiān)察對(duì)象的范圍。從管理學(xué)的角度上講，企業(yè)管理人員不僅包括企業(yè)的董事、監(jiān)事和經(jīng)理，還包括以下的小到領(lǐng)隊(duì)或班長(zhǎng)及車間主任等人員。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)察法中有關(guān)對(duì)國(guó)有企業(yè)管理人員的范圍進(jìn)行界定，從擴(kuò)大監(jiān)察范圍考慮，應(yīng)當(dāng)限定在中層黨員管理人員及高層管理人員較為恰當(dāng)。

4.3完善公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員的法律界定

在我國(guó)公辦科教文衛(wèi)體的管理人員大多是參公管理的事業(yè)單位人員，其屬于監(jiān)察對(duì)象并不陌生。本文的問(wèn)題主要集中在于管理人員的下限范圍應(yīng)當(dāng)?shù)绞裁唇缦蕖１热缭诠k教育機(jī)構(gòu)中，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)學(xué)校的管理行為屬于管理，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)理所當(dāng)然是，班主任對(duì)學(xué)生的管理是管理，學(xué)校保衛(wèi)部門對(duì)學(xué)校秩序的管理同樣也是管理，宿舍管理人員同樣是管理，如果不加以區(qū)分和作出明確的界定，監(jiān)察工作是不是管得太過(guò)于寬泛，一定程度上浪費(fèi)了監(jiān)察資源。因此，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)完善公辦科教文衛(wèi)體等單位中從事管理人員的范圍界定，劃分這些機(jī)構(gòu)中的管理人員的下限問(wèn)題，有利于正確區(qū)分監(jiān)察對(duì)象，節(jié)省監(jiān)察資源。

4.4完善基層自治組織中管理人員的界定

基層自治組織與國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的不同在于其是由村民或居民選舉產(chǎn)生的，自主管理本集體經(jīng)濟(jì)組織的事務(wù)。在基層自治組織中的管理人員中有村集體領(lǐng)導(dǎo)及大學(xué)生村官等，其中的村委會(huì)成員基本屬于本村村民，監(jiān)察法將這類人員列入監(jiān)察對(duì)象的范圍其實(shí)也是一種擴(kuò)大監(jiān)察范圍的表現(xiàn)。但本文認(rèn)為，該類人員范圍不應(yīng)該太過(guò)于擴(kuò)大，否則可能影響法律的牽抑性問(wèn)題，應(yīng)該對(duì)這類人員的行為范圍進(jìn)行明確界定，也就是說(shuō)以公務(wù)性質(zhì)確定監(jiān)察對(duì)象。如果這類人不是執(zhí)行政府交辦的工作，其不具有公務(wù)性，就不應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)察。因此，應(yīng)當(dāng)明確基層自治組織中的管理人員為監(jiān)察對(duì)象的同時(shí)，明確這類人員所履行的職務(wù)系公務(wù)行為。

5.結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)研究監(jiān)察法第十五條有關(guān)監(jiān)察對(duì)象的規(guī)定，在該條中發(fā)現(xiàn)上文的幾個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為監(jiān)察法中的監(jiān)察對(duì)象概念過(guò)于模糊，希望通過(guò)相關(guān)的監(jiān)察解釋進(jìn)行完善和界定，有利于明確監(jiān)察工作的開展，同時(shí)節(jié)約了監(jiān)察成本。有利于監(jiān)察工作的順利進(jìn)行。

注釋

①摘自《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第二條、第十八條.

②摘自《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第二條.

③吳健雄，王友武著.監(jiān)察與司法銜接的價(jià)值基礎(chǔ)、核心要素與規(guī)則構(gòu)建[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)2018（4）：27-34.

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