江蘇基層社會網(wǎng)格化治理的經(jīng)驗與優(yōu)化

吳新星 葉繼紅

基層社會網(wǎng)格化聯(lián)動治理是江蘇應對新時代社會治理新形勢，讓更多治理資源下沉至基層一線，充分發(fā)揮信息技術在化解風險隱患、創(chuàng)新社區(qū)治理、促進和諧穩(wěn)定中的支撐作用，為經(jīng)濟社會發(fā)展營造良好社會環(huán)境的重要舉措。2017年，南京、蘇州等地率先啟動基層社會網(wǎng)格化聯(lián)動治理試點，建立了卓有成效的治理機制，之后其他設區(qū)市也紛紛加入推行網(wǎng)格化聯(lián)動治理的行列。目前，江蘇全省已全面實施基層社會網(wǎng)格化聯(lián)動治理機制，初步形成了“全要素網(wǎng)格治理”“巡辦分離、雙輪驅(qū)動”“多網(wǎng)合一、融合共治”等治理經(jīng)驗，為高質(zhì)量發(fā)展營造了良好的社會環(huán)境。但是，網(wǎng)格化聯(lián)動治理在治理理念、治理機制、治理資源等方面仍有較多的待改進之處。新時代江蘇基層社會網(wǎng)格化聯(lián)動治理應著眼于滿足人民美好生活需要，加強基層黨建引領建設，構(gòu)建社會治理和社會服務的協(xié)同治理責任機制，強化社會服務智能化建設，全方位構(gòu)建社會治理共同體的目標，推動社會服務的有效供給。

一、江蘇基層社會網(wǎng)格化聯(lián)動治理的實踐經(jīng)驗

強化黨建引領，統(tǒng)籌網(wǎng)格化治理全局。一是依托基層黨組織，建立黨建組織共同體，抓實以黨委為核心的“五位一體”協(xié)商機制，實現(xiàn)各類治理和服務資源的“一網(wǎng)整合”。二是發(fā)揮黨員模范性，以黨員的先進性來帶動社會參與的組織化，形成了老黨員、老同志帶領的基層社會治理服務組織建設，如太倉市“老娘舅志愿服務社”等。三是通過黨建與網(wǎng)格的同步架構(gòu)，將村、社區(qū)的黨建活動與網(wǎng)格的長效治理相互融合、相互借勢，在黨建活動中促進社會問題治理，在社會治理中強化黨組織的建設。

實行巡辦分離，推進矛盾化解在基層。一是細分治理單元，以勞務派遣制建立了專職的網(wǎng)格巡查隊伍，依托網(wǎng)格工作站探索建立了社區(qū)網(wǎng)格事務處辦機制。二是通過明確網(wǎng)格員巡查工作規(guī)范、巡查職責，建立網(wǎng)格巡查的分片管理、清單治理、業(yè)務培訓、巡查考評等多重機制，來推動網(wǎng)格巡查的“定責賦權(quán)”。三是明確責任清單，借助網(wǎng)格治理的信息技術手段，來推動社會矛盾的有效化解，以規(guī)范、高效的流程化管理推動網(wǎng)格巡辦的融合一體。

落實雙輪驅(qū)動，明確社會治理責任。一是組建網(wǎng)格工作站。例如蘇州、泰州等地，整合村、社區(qū)、鎮(zhèn)黨政部門、條線部門、社會主體的治理資源和人員，在村、社區(qū)層面建立綜合處置隊伍，為社區(qū)社會治理“賦權(quán)增能”。二是通過明確治理職責清單、確立治理信息中樞、強化部門協(xié)同，在鎮(zhèn)級層面形成復雜問題的處辦機制。

推進政社互動，構(gòu)建多元共治新格局。各地通過做實做強一批社會組織，將社會組織融入社會治理的全過程，形成社會治理社會化的良好局面。太倉城廂鎮(zhèn)的“老娘舅志愿服務社”最具代表性，集中呈現(xiàn)出社會組織參與社會治理的優(yōu)良品質(zhì)：黨員帶領、規(guī)范運營、組織度高、多渠道參與到基層社區(qū)社會治理和社會服務中。從2016年以來的短短三年內(nèi)，累計開展矛盾糾紛排查3566人次，調(diào)解糾紛400余起，處理重大疑難糾紛，群體性事件233件，調(diào)解成功率達99%。

二、江蘇基層社會網(wǎng)格化聯(lián)動治理實踐的困境

矛盾源頭化解意識不足。網(wǎng)格化治理細分了治理單元，通過人防與技防相結(jié)合對基層社會實施有效整合和管控，以確保各級政府對網(wǎng)格內(nèi)事務“心中有數(shù)”。一是管控式治理為各級黨委、政府了解和分析基層社會單元內(nèi)的不穩(wěn)定因素提供了便利，但也造成社會空間被行政系統(tǒng)吸納。二是管控式思維下，出于考評的壓力，基層政府對部分難以解決的問題采取隱瞞不報、選擇性上報的行為。三是管控式治理是社會矛盾爆發(fā)期的“戰(zhàn)時管理”“應因式治理”，并未從源頭上推動社會矛盾的化解，反而容易造成基層政府和社區(qū)承擔無限連帶責任。

巡辦分離管控壓力較大。一是網(wǎng)格員巡查任務重、專業(yè)度不足。網(wǎng)格巡查發(fā)現(xiàn)的問題主要是小廣告、垃圾傾倒、違章搭建、基礎設施缺損問題等，對社會服務、群體矛盾、生產(chǎn)安全等問題缺乏專業(yè)巡查能力。二是巡辦主體之間的矛盾沖突凸顯。部分村居委會認為網(wǎng)格員的巡查行為屬于“挑刺”，“雞蛋里挑骨頭”，部分復雜問題被巡查出來后社區(qū)無法處置，影響社區(qū)考評成績和社區(qū)負責人的獎勵性收入。三是巡辦主體共謀隱瞞不報的情況開始出現(xiàn)。為了不影響考評，少數(shù)社區(qū)組織與本社區(qū)網(wǎng)格員共謀，對重大矛盾問題隱瞞不報，這既不利于問題解決又增加了職務違紀違規(guī)的風險。

基層協(xié)調(diào)處置機制缺失。一是條線部門與基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門間的協(xié)同治理較難。城管、環(huán)保、安監(jiān)、消防、公安部門管理專業(yè)性強，涉及生產(chǎn)安全、環(huán)保、違建等問題又往往牽涉多個條線部門和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居組織。目前，常態(tài)化協(xié)調(diào)機制的建設嚴重不足，影響執(zhí)法的系統(tǒng)性。二是基礎網(wǎng)格綜合處置能力和資源不足。“大事不出網(wǎng)、小事不出格”是網(wǎng)格化治理的目標。但“大事”的處置涉及部門較多、涉及利益相對復雜，社區(qū)由于在治理層級中的“低位”，基本上無法協(xié)調(diào)政府各部門治理，更多采取安撫教育方式，問題不能得到實質(zhì)解決。三是基層綜合執(zhí)法隊伍和制度建設缺失。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道尚未建立基層綜合執(zhí)法隊伍，少數(shù)地區(qū)雖然建立了綜合執(zhí)法隊伍，但一般只有城管、交警、安監(jiān)等少數(shù)部門參與，且執(zhí)法隊員的執(zhí)法權(quán)限、人事制度等尚未明確，基層社會綜合執(zhí)法機制的功能尚未有效發(fā)揮。

智能治理面臨信息壁壘。一是基層社會治理平臺的統(tǒng)一架構(gòu)建設不足。目前，試點區(qū)縣開發(fā)了社會綜合治理聯(lián)動指揮平臺，但尚未在地級市、全省范圍內(nèi)形成統(tǒng)一架構(gòu)。蘇州、南京還有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道自主開發(fā)運營了社會治理和服務平臺、網(wǎng)格員信息采集平臺等政務系統(tǒng)和各類微信小程序。二是基礎數(shù)據(jù)庫建設不足。社會治理智能化建設所需的人口、戶籍、房屋、商戶、企業(yè)、社保等基礎數(shù)據(jù)庫，要么需要采集建設，要么歸口在公安、市場、安監(jiān)、城管等條線部門而不可獲得?，F(xiàn)有平臺在技術上無法形成治理大數(shù)據(jù)，根本無法實現(xiàn)治理智能化。三是黨政部門數(shù)據(jù)壁壘大量存在。各部門因條塊管理限制、部門利益、數(shù)據(jù)風險、技術依賴，守著本部門的管理系統(tǒng)而不愿共享，造成各類政務平臺重復建設，代價高、效果差。

三、江蘇基層社會網(wǎng)格化聯(lián)動治理的優(yōu)化路徑

強化以社會服務為主的治理理念。一是回歸以人民為中心的根本立場，著眼于滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的美好生活需要，推進社會管控治理轉(zhuǎn)向社會服務供給。二是以基層黨建引領推進共建共治共享治理體系建設。通過強化基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)組織的黨組織建設，將黨建的紅色基因融入基礎網(wǎng)格中，實現(xiàn)基層黨組織與網(wǎng)格的價值同構(gòu)、組織同構(gòu)、功能同構(gòu)。保持社會治理體系的開放性，以網(wǎng)格為載體，通過機制創(chuàng)新形成“橫向到邊、縱向到底”的協(xié)同治理格局。三是以提高社會服務供給效能為基層社會治理主導目標。加強對社會治理事件的數(shù)據(jù)分析，挖掘數(shù)據(jù)價值，精準把握人民群眾的社會服務需求，強化社會服務規(guī)范，充分發(fā)揮網(wǎng)格化治理在社會服務供給系統(tǒng)化、精細化、精準化方面的優(yōu)勢。四是建立復合式社會服務供給機制。打破管理系統(tǒng)科層制的條塊分割、互相推諉、職權(quán)分散的困境，整合多元主體、下沉治理資源、優(yōu)化政務流程、明確治理責任，推動社會治理的“事后處置”向“事前預防”前移，以社會服務高效供給推進基層社會良善治理。

強化基層黨建對社會治理的引領。一是突出價值引領。通過基層黨建活動，將黨中央治國理政的理念貫穿于網(wǎng)格化治理中，將基層社區(qū)自治、工商業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等發(fā)展理念滲透到社區(qū)自治組織、工商業(yè)經(jīng)營者、城鄉(xiāng)居民的意識中。二是推進組織嵌入。以城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織為主心骨，推動社會治理基礎網(wǎng)格與村居組織的組織同構(gòu)。以村居為單位設立網(wǎng)格工作站，整合黨政職能部門、集體經(jīng)濟組織、駐地單位、物業(yè)公司的黨建資源入站協(xié)同治理。三是強化功能引領?？山ⅰ熬W(wǎng)格+黨小組”工作模式，推動黨員干部積極參與管理服務工作;推動基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門、條線職能部門全面參與網(wǎng)格治理服務中;積極鼓勵“兩代表、一委員”參與基層社區(qū)管理服務;因地制宜孵化和培育社會組織，整合民間參與力量，建設特色網(wǎng)格、特色黨支部，開展自我管理、自我服務。

強化社會服務治理責任機制建設。一是以基層黨建為核心，推進政府內(nèi)部條塊、塊塊、條條之間的無縫隙合作。以黨組織的凝聚力，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和公安、市場、城管、國土等部門間的行政壁壘，以聯(lián)動治理平臺為樞紐，推動社會治理和社會服務的流程再造，打造“無縫隙政府”。二是拓展社會主體參與治理和服務的機制。基層政府和社區(qū)應繼續(xù)孵化和發(fā)展社會組織，增強基層社區(qū)網(wǎng)格的心理輔導、就業(yè)幫扶、教育規(guī)劃、居家養(yǎng)老、矛盾化解等社會服務能力，增強商貿(mào)類網(wǎng)格的法律援助、審批支持、經(jīng)營咨詢等服務，增強企業(yè)網(wǎng)格的勞工關系管理咨詢、生產(chǎn)安全監(jiān)管、生態(tài)保護指導、技術轉(zhuǎn)型咨詢、開展企業(yè)管理沙龍等多元服務，打造“鄉(xiāng)賢議事廳”“老娘舅服務隊”“網(wǎng)格長工作坊”“社區(qū)夜話”等社會治理品牌活動，不斷推進基層社會治理中的民主協(xié)商、民主治理，推動社會問題的源頭解決和社會服務需求的精準滿足。三是組建網(wǎng)格工作站，提升基礎網(wǎng)格的社會治理和社會服務能力。在城鄉(xiāng)社區(qū)、商業(yè)綜合體、工業(yè)集中區(qū)設立網(wǎng)格工作站，基層政府職能部門成員、基礎網(wǎng)格員、社區(qū)組織負責人、駐區(qū)單位代表、老黨員、志愿者等在工作站中進行“組團”，建立值班接待、會商會辦、監(jiān)督考核、民情分析等日常工作制度，在基礎網(wǎng)格中建立一支穩(wěn)定的綜合服務隊伍。四是優(yōu)化績效考核，建立權(quán)責明晰的巡辦責任機制。細分治理單元以設置基礎網(wǎng)格，通過勞務派遣等機制建立專職網(wǎng)格員隊伍，主要負責社會問題、矛盾糾紛、服務需求的巡查搜集。網(wǎng)格工作站在網(wǎng)格長（一般為社區(qū)書記、村居委會主任、片長等）的主導下，各部門下沉人員、社會組織、志愿者等共同參與綜合處置。組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合執(zhí)法隊伍，建立專職化的基層社會綜合治理和服務隊伍。

強化基層社會服務智能平臺建設。一是加快并網(wǎng)，建立統(tǒng)一的社會治理數(shù)據(jù)中心。以社會綜合治理聯(lián)動平臺為基礎，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準、統(tǒng)一維護要求、統(tǒng)一技術語言，加強實有人口、實有房屋、實有單位三大數(shù)據(jù)庫建設，整合技防監(jiān)控系統(tǒng)、視頻對講系統(tǒng)、移動通信系統(tǒng)、GIS地理信息系統(tǒng)等資源，建立集發(fā)現(xiàn)、受理、派單、管理、統(tǒng)計、考核、決策輔助等為一體的社會治理數(shù)據(jù)中心。二是依托大數(shù)據(jù)，創(chuàng)新社區(qū)服務指揮網(wǎng)絡。將社會治理聯(lián)動平臺作為政府管理與服務的云政務平臺，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)—社區(qū)—網(wǎng)格三級聯(lián)動、一鍵傳輸、數(shù)據(jù)開放等功能，三級協(xié)同審批和督辦社會治理事件，提高服務效率，實現(xiàn)從單兵作戰(zhàn)型管理向協(xié)作服務型轉(zhuǎn)變;通過主動推送、智慧提醒、智能預警等功能，實現(xiàn)從被動響應型管理向主動預見型服務轉(zhuǎn)型;借助網(wǎng)格化綜合服務管理信息系統(tǒng)，為重點人群提供集查詢、統(tǒng)計、監(jiān)督、舉報、資源共享于一體的智能平臺，確保救助活動及時開展，打造智慧化、人性化的社會服務網(wǎng)絡。三是整合信息，運用智能技術推進指揮決策。加強數(shù)據(jù)集成，將多種信息渠道反映的問題匯集到聯(lián)動指揮平臺，強化其服務城鄉(xiāng)社會綜合治理“指揮中心”的功能定位。強化預測研判，區(qū)縣聯(lián)動中心要配精、配強、配優(yōu)信息化管理和數(shù)據(jù)分析隊伍，或采用服務外包的形式深度挖掘數(shù)據(jù)，對問題集中的區(qū)域、領域和類型進行預判，提高巡查、監(jiān)管和處置的針對性和有效性。

〔本文系國家社科基金項目“新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)轉(zhuǎn)型與社區(qū)治理研究”（15BSH071）和江蘇高校哲學社會科學基金項目“過渡型社區(qū)治理中的利益政治分析”（2018SJA1332）的中間成果之一〕

（吳新星系蘇州大學政治與公共管理學院、東吳智庫助理研究員;葉繼紅系蘇州大學政治與公共管理學院教授、博士生導師）

責任編輯：張蔚菊