經(jīng)濟責任審計的反腐敗作用及其發(fā)展狀況

李曉峰

一、審計反腐敗情況綜述

從上世紀八十年代末改革開放以來，反腐敗就是廣大人民群眾的重要關注內容，通過加強審計監(jiān)督來減少腐敗，是整個社會的強烈意愿。十九大報告中，確立了健全黨和國家監(jiān)督體系的方向，其中改革審計管理體制就是極其重要的方面。2018年3月，隨著《深化黨和國家機構改革方案》的印發(fā)，中央審計委員會正式成立，2018年5月23日，習近平總書記主持召開中央審計委員會第一次會議這標志著統(tǒng)一高效的審計監(jiān)督體系的正式建立。

二、經(jīng)濟責任審計制度演變的歷史邏輯

我國經(jīng)濟責任審計制度的產生，是國家審計制度到了一定階段的必然，并且之后一直隨著國家審計制度的變遷而演變。從1950年10月至1980年7月長達32年的時間內，審計監(jiān)督的作用是只是財政機構內置發(fā)揮，沒有獨立的國家審計制度也就沒有獨立的經(jīng)濟責任審計。1982年版的《中華人民共和國憲法》開始確立了我國的國家審計制度所應有的獨立地位，國家審計署于1983年成立。國家審計制度的獨立，給建立經(jīng)濟責任審計制度提供了先決條件。在還沒有經(jīng)濟責任審計的這個階段，各國的國家審計的目標主要都是針對于財政資金的審計監(jiān)督，最高審計機關亞洲組織在《東京宣言》中宣布：“國家審計在提高公共資源的效益和責任方面承擔著至關重要的責任”。我國《審計法》第一條所規(guī)定的立法目的就是要提高財政資金使用效率，維護國家財政經(jīng)濟秩序。這其中也隱含著隨著社會治理目標的變化，國家審計的監(jiān)督理念也一直在深化拓展：先是僅限于監(jiān)督財政資金使用的合法性合規(guī)性，后來拓展到監(jiān)督公共資源使用的合法性合規(guī)性，到現(xiàn)在發(fā)展到監(jiān)督公共資源使用的合法性和績效，承擔著反腐敗和提高資金配置效率等重要任務

財政資金的使用權，通常是伴隨著各級政府和黨政干部行使的決策權的，這也是腐敗所產生的條件。在這種情況下，上個世紀八十年代，先是衍生出一種新的審計制度——專項審計調查，這個制度的建立是就是為了為政府和黨委的決策提供參考，為宏觀調控提供依據(jù)。這種專項審計調查具有著“巡視”的性質，代表著國家和政府的審計已經(jīng)從單純的財政監(jiān)督轉變向對政府責任的審計，審計正式被賦予了公權力，標志著肩負“把權力關進制度籠子”的歷史重任。但是由于專項審計調查的作用主要是監(jiān)督評價一些全國性、整體性的經(jīng)濟事項，在監(jiān)督的對象和范圍上存在局限性。而這時就在某些點上產生了制度創(chuàng)新，這個審計制度的萌芽就是在1986年創(chuàng)立的廠長歷任經(jīng)濟責任審計制度。經(jīng)濟責任審計制度從這里產生，主要是因為國有資產在財政資產中占有較大比重，廠長在任期內的決策和經(jīng)營，代表著國有企業(yè)中國有資產的經(jīng)濟效益，開展廠長離任經(jīng)濟責任審計有利于這部分國有資產的保值增值，在這個階段審計對象仍然是對于客體的。之后國家和政府又發(fā)現(xiàn)，財政資金和國有資產并不只存在于國有企業(yè)當中，由此可以對監(jiān)督對象進行大幅度拓展，尤其是因為我國實行的是公有制經(jīng)濟制度，為了減少決策失誤在經(jīng)濟上的損失浪費，為了減少機會主義行為，對所有公共資源的使用主體進行監(jiān)督是非常重要的。于是，經(jīng)濟責任審計作為一種具有普遍性的干部監(jiān)督手段逐漸全面展開。

三、經(jīng)濟責任審計的理論基礎

經(jīng)濟責任審計作為一種新的制度出現(xiàn)的同時，具有著一系列嶄新特征。首先就是從單純的面對客體發(fā)展到兼顧實施主體和客體的均衡審計，在這個變化中，國家審計監(jiān)督的視角發(fā)生了質的變化，也就使得現(xiàn)在的國家審計功能實質上是通過專業(yè)性權力監(jiān)督實現(xiàn)公民知情權、監(jiān)督權和政府公權力之間的有效互動。然后就是我國審計體系呈現(xiàn)出明顯的二次元結構的邏輯，經(jīng)濟責任審計與收入支出審計在立法目標、監(jiān)督對象等等多個方面都有不同。比如說在審計實施和審計信息披露這些重要方面，經(jīng)濟責任審計項目的實施是處于干部管理和權力監(jiān)督，安排和實施審計計劃是根據(jù)領導干部和部門的工作性質、經(jīng)濟責任重要程度的，而其他審計項目的計劃是審計機關依據(jù)審計法的規(guī)定制定的。目前審計披露制度是國家審計治理的基本方式，也是國家審計反腐敗的重要途徑，在經(jīng)濟責任審計方面，這個途徑就是經(jīng)濟責任的審計報告和審計結果報告。但是在現(xiàn)行制度中，經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn)的重大問題應當不寫入審計報告，而是直接進行報送。由此可見，經(jīng)濟責任審計的披露方式是以保密為基本原則，公開則為例外，這一點同其他各國的審計公開原則不同。這樣在審計披露方面經(jīng)濟責任審計就同其他審計區(qū)別開來，也是由其反腐敗任務的特殊性決定的。最后，在規(guī)制關系上有所不同。同樣道理，其他的國家審計主要是對于客體的，我國的經(jīng)濟責任審計體現(xiàn)主體規(guī)制關系，這也就使得主體規(guī)制關系成為我國審計制度的一種基礎體制關系。主體規(guī)制關系與客體規(guī)制關系之間既有個性又有共性。經(jīng)濟責任審計制度作為我國審計制度發(fā)展處的具有重大差異的領域，反映了我國審計制度的特色，研究經(jīng)濟責任審計體制對于研究我國審計制度的整體變化，研究如何制約腐敗有著重要意義，需要單獨強調。

四、經(jīng)濟責任審計制度目前面臨的困境

第一，在調整對象上面臨困境，審計制度都是有調整對象的，經(jīng)濟責任審計制度由于其對象的特異性，使得其在調整對象上存在困境。財政財務審計是一種政府行政工作，而經(jīng)濟責任審計在我國其實是屬于黨的領導領域的，這使得經(jīng)濟責任審計與其他審計之間存在著調整內容的沖突。中辦發(fā)[2010]32號文件指示，應當有效運用經(jīng)濟責任審計成果，作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要依據(jù)?！吨袊伯a黨問責條例》中則詳細要求了對于經(jīng)濟責任審計中干部和組織的問責方式。經(jīng)濟責任審計與《問責條例》這樣也就構成了前后承接關系，成為完整鏈條。

第二，在法律效力上面臨困境。經(jīng)濟責任審計是一個不同于其他財務審計的概念，經(jīng)濟責任中其實也就包含了政治責任，他被賦予了由于其他法律法規(guī)的效力，但是在法律關系中卻違反了法律效力的一般性原理。

第三，經(jīng)濟責任審計的的實踐中，審計機關不能獨立決定程序中的一系列事項，比如說經(jīng)濟責任審計要遵守保密制度。怎樣在保密等規(guī)定下，有效地利用審計信息披露、審計結果運用，也是目前面臨的困境。

五、經(jīng)濟責任審計制度目前面臨的發(fā)展

探究經(jīng)濟責任審計所面臨的困境原因，其深層次上還是在于經(jīng)濟責任審計和財政審計的出發(fā)點不同，導致其有不同的制度要求。對于傳統(tǒng)的財政審計來說，要求的是獨立性這個本質特征。而經(jīng)濟責任審計強調的是統(tǒng)一領導，獨立性不再是根本屬性，如前所述也就會使得審計結果運用方面與財政審計有明顯區(qū)別。經(jīng)濟責任審計目前所面臨的困境時制度演化的必然現(xiàn)象，也促使著制度不斷完善和進化。如何解決此類困境讓經(jīng)濟責任審計得到長遠發(fā)展？在此可以考慮將經(jīng)濟責任審計與財政審計進行一定的分離。但是經(jīng)濟責任審計在法律體系中如何定位，如何成為黨管干部、遏制腐敗的重要機制，其相關程序都是亟待考慮和解決的問題。