淺析行政性壟斷行為

(青島科技大學(xué) 山東 青島 266000)

一、行政性壟斷的概念

(一)行政性壟斷的內(nèi)涵。行政性壟斷本質(zhì)上仍然是一種壟斷行為，只不過是具有行政屬性的外衣。我國(guó)《反壟斷法》將其表述為：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。

(二)關(guān)于行政性壟斷的幾種認(rèn)定。1.“狀態(tài)說”。這種學(xué)說認(rèn)為行政性壟斷是行政機(jī)關(guān)利用公權(quán)力實(shí)施的壟斷行為。胡汝銀教授認(rèn)為，“行政性壟斷是通過行政手段和具有嚴(yán)格等級(jí)制的行政組織維持的壟斷”[1]。劉劍文老師認(rèn)為，“行政壟斷是競(jìng)爭(zhēng)者憑借國(guó)家經(jīng)濟(jì)主管機(jī)關(guān)或地方政府濫用行政權(quán)力所形成的強(qiáng)大力量或控制性安排，使自己在一定的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)控制或支配市場(chǎng)、限制和排除競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)”[3]。2.“行為說”。這種學(xué)說將行政壟斷歸入政府的一種行為。比如王曉曄研究員認(rèn)為，“行政壟斷是政府及其部門濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為”[4]。種明釗教授認(rèn)為，“行政壟斷是地方政府、政府經(jīng)濟(jì)主管部門或其他政府職能部門或者具有某些政府職能的行政性公司，憑借行政權(quán)力排除、限制或妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為”[5]。3.“綜合說”。這種觀點(diǎn)普遍認(rèn)為行政性壟斷是一種狀態(tài)，也是一種行為。漆多俊教授認(rèn)為，“行政性壟斷是憑借政府行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位所擁有的行政權(quán)力，濫施行政行為，而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷的限制競(jìng)爭(zhēng)的一種狀態(tài)和行為”[6]。

筆者比較贊同第三種學(xué)說。如果因?yàn)樾姓袨槭菫E用行政權(quán)力的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)造成了不公平的市場(chǎng)交易，則行政壟斷屬于市場(chǎng)行為，如果濫用行政權(quán)行為既在一定區(qū)域內(nèi)還又在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)介入因素占有很大比重，嚴(yán)重影響了地區(qū)經(jīng)濟(jì)和行業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這時(shí)行政壟斷就是一種狀態(tài)。但大部分情況下是作為一種行為來對(duì)待的。

二、行政性壟斷行為的認(rèn)定

(一)行政性壟斷行為的主體認(rèn)定。行政性壟斷行為的主體是指壟斷行為的實(shí)施者。在我國(guó)，行政性壟斷行為的實(shí)施主體是政府和政府部門。我國(guó)《反壟斷法》還將法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織納入行政性壟斷的主體，但這種觀點(diǎn)有很大的爭(zhēng)議性。

(二)行政性壟斷的主觀要件。行政性壟斷的主觀要件是行政權(quán)力的濫用，政權(quán)力濫用的方式主要有排除、支配和妨礙。行政主體的濫用行政權(quán)的違法行為不管是有意實(shí)施的，還是因誤解而實(shí)施的，都應(yīng)視為有明顯的主觀過錯(cuò)。

(三)行政性壟斷行為的客體。行政性壟斷行為的客體是一種社會(huì)關(guān)系，即公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序且這種公平的市場(chǎng)交易秩序?yàn)閲?guó)家法律所保護(hù)。因此，判斷一種行政非法行為是行政壟斷還是非行政壟斷的標(biāo)準(zhǔn)，就是看這種非法行為所侵害的社會(huì)關(guān)系是不是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，只有侵犯市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的非法行為才是行政性壟斷。

(四)行政性壟斷行為的客觀方面。它的客觀方面是指行政性壟斷行為的外在表現(xiàn)及所帶來的危害結(jié)果,以及行為與結(jié)果之間所具有的因果關(guān)系。不論是具體行政行為,還是抽象行政行為，都可以是行政性壟斷的外在表現(xiàn)行為。

三、行政性壟斷行為的分類

(一)部門壟斷。部門壟斷其實(shí)就是指一個(gè)行業(yè)的管理人為了保護(hù)本行業(yè)的利益違法利用權(quán)力排除限制了其他行業(yè)參與者的公平競(jìng)爭(zhēng)。其主要特點(diǎn)是：政府部門濫用行政權(quán)將統(tǒng)一的市場(chǎng)進(jìn)行縱向分割。

(二)地區(qū)壟斷。這種壟斷又稱地方保護(hù)主義，主要是地方政府為了地方企業(yè)的利益建立市場(chǎng)壁壘的行為。其實(shí)質(zhì)上就是地方保護(hù)主義，表現(xiàn)在由地方政府設(shè)統(tǒng)一置的免遭外來企業(yè)沖擊的屏障用以保護(hù)本地區(qū)企業(yè)的利益。它就如同經(jīng)濟(jì)割據(jù)，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(三)政府限定交易。政府或政府部門濫用行政權(quán)力，限定他人購買(使用)其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品或服務(wù)，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。

四、行政性壟斷行為產(chǎn)生的原因及危害

(一)經(jīng)濟(jì)體制改革不徹底是歷史原因。改革開放以前我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，這種體制下的一個(gè)基本特征就是行政壟斷。改革開放之后，我國(guó)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府放寬甚至取消對(duì)大多數(shù)行業(yè)的管制，但是在一些具有網(wǎng)絡(luò)特性的行業(yè)，政府的角色依然沒有變化，常常打著“正義”旗號(hào)，通過法律法規(guī)等手段從事各種反競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)。

(二)局部利益的驅(qū)使是行政性壟斷產(chǎn)生的主要前提。由于地方財(cái)政收入的高低與地方企業(yè)的收益密切相關(guān)。如果本地區(qū)的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)乏力，收益就會(huì)下降，地方政府往往用行政命令或者決策來排斥、限制、阻礙外地企業(yè)進(jìn)入本地市場(chǎng)以此達(dá)到增強(qiáng)本地企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的目的。這種局部利益的驅(qū)使就容易產(chǎn)生行政壟斷，也是地方保護(hù)主義的重要?jiǎng)恿Α?/p>

(三)利益分配的不合理是行政性壟斷產(chǎn)生的根源。行政性壟斷之所以存在，其直接的、現(xiàn)實(shí)的原因還在于諸多利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)。比如說很多地方上官員的考核都與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)指數(shù)緊密相連，直接促進(jìn)了行政壟斷的產(chǎn)生。

(四)立法上的缺位是行政性壟斷產(chǎn)生的關(guān)鍵原因。當(dāng)前立法對(duì)行政性壟斷的法律規(guī)制是有限的?，F(xiàn)有的法律缺乏對(duì)政府的行為的有效監(jiān)管，對(duì)于政府濫用職權(quán)，限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的行為缺乏必要的監(jiān)督和懲治措施。而且我們地方上的一些政府往往要求別人嚴(yán)格守法，而自己卻不能起到守法的模范作用。

(五)缺乏有效的監(jiān)督是行政性壟斷產(chǎn)生的重要原因。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部成員執(zhí)業(yè)能力和水平參差不齊，帶來的后果就是不少地方政府出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)政策具有濃厚的壟斷特色，因此加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督依然使我們規(guī)制行政壟斷的重要途徑。

五、行政性壟斷的危害

行政性壟斷危害是巨大的，它不僅破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,導(dǎo)致資源配置效率低下，還使市場(chǎng)自身的運(yùn)行規(guī)則屈從于行政干預(yù),喪失本來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)功能,破壞了公平的市場(chǎng)交易,阻礙企業(yè)的發(fā)展，而且增加政府相關(guān)人員以權(quán)謀私的空間而滋生腐敗,更嚴(yán)重情況下導(dǎo)致政府公信力下降。

六、行政性壟斷的規(guī)制

(一)完善規(guī)制行政性壟斷方面的立法。之前關(guān)于行政壟斷的規(guī)定主要存在于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中，這就說明了我國(guó)剛開始對(duì)行政壟斷規(guī)定的滯后性?！斗磯艛喾ā返某雠_(tái)對(duì)行政壟斷作了一些規(guī)定，但僅僅依靠一部《反壟斷法》來規(guī)制行政性壟斷是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更需要通過《行政訴訟法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《公務(wù)員法》等法律來界定政府的權(quán)力范圍。

(二)建立并完善監(jiān)督審查審查機(jī)制。建立一整套科學(xué)完善的的司法審查制度以及與之相配套的嚴(yán)格的審查程序，為反壟斷案件的處理提供有效的司法救濟(jì)途徑。

(三)成立具有獨(dú)立地位的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。借鑒我國(guó)的監(jiān)察委，成立一個(gè)專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)，可以設(shè)立一個(gè)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)外的專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在法律上賦予它較高的權(quán)威，在處理案件中有獨(dú)立裁決的權(quán)力，不受行政權(quán)的干涉。

(四)明確實(shí)施主體的法律責(zé)任。主體責(zé)任追究不夠具體明確是行政性壟斷行為屢禁不止的一個(gè)重要原因。為了有效地規(guī)制行政壟斷的產(chǎn)生,應(yīng)確立嚴(yán)格的法律責(zé)任制度,包括民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至是刑事責(zé)任。