我國戶外廣告經營權市場化配置的實踐與思考

(重慶大學 重慶 400044)

一、我國戶外廣告經營權的市場化配置

(一)戶外廣告的公共資源屬性

公共資源是指具有“競爭性”但不具備“排他性”的資源，這些資源的所有權是由全體社會成員共同享有，是人類社會經濟發(fā)展的基礎條件。戶外廣告一般指出于廣告或宣傳目的在公共場地或私有場地建立的廣告物品。例如霓虹燈牌、戶外廣告燈箱等。一般有戶外商業(yè)廣告、戶外招牌廣告以及戶外公益廣告三大類。戶外廣告屬于一種公共社會資源，具有競爭性，但不具有排他性。為了減少其使用上的沖突，提高使用效率，大家就必須共同遵守規(guī)則，這種規(guī)則是建立在充分聽取所有或者代表一定范圍內利益群體意見的基礎上制定的。同時戶外廣告資源還存在一定的稀缺性，這就導致了社會上的個人或利益集團競相追逐其支配權，如果不加以管制，可能會造成惡意競爭，所以政府必須保證其合理、公平分配。

(二)戶外廣告經營權市場化配置現狀

過去我國戶外廣告的經營權的配置方式一直是政府審批，隨著我國市場經濟的不斷發(fā)展，民主政治改革的不斷深入，要求簡政放權，簡化審批程序等，戶外廣告經營權開始進行市場化嘗試。2003年，《珠海市戶外廣告設置管理規(guī)定》經珠海市人民政府審議通過后開始實行，率先在該市進行了戶外廣告位的拍賣。2007年10月，《物權法》實施，對有關戶外廣告建筑物的使用權和收益權、戶外廣告設置規(guī)則等提供了法律保障。深圳于2009年開始實施“戶外廣告新政”，對空間廣告資源進行統(tǒng)一拍賣，并規(guī)定其收益的40%歸政府所有。經歷了初步地探索后，多地逐漸展開對于戶外廣告經營權的市場化配置實踐。

盡管進行了一系列的市場化嘗試，然而這些針對戶外廣告經營權市場化配置的相關政策效果不甚明顯。主要表現在第一，戶外廣告經營權公開拍賣的落實情況不理想。許多地區(qū)和城市對于戶外廣告經營權的市場化配置重視程度不足，沒有建立相關的法律法規(guī)制度，或者設立了相關的制度但沒有進行有效的監(jiān)督管理，導致公開拍賣政策的落實情況不理想。其次，戶外廣告有償使用的落實情況不理想。對戶外廣告資源進行市場化配置的一個目的就是通過市場化配置增加政府收入。有些城市確實已經通過招標、拍賣、掛牌等方式進行了戶外廣告經營權的市場化配置，但這方面的政府收入增長甚微，沒有達到增加政府收入的效果。第三，各部門職責不明。由于目前還沒有設立專門的對戶外廣告資源進行管理的機構，因此我國戶外廣告市場化配置涉及的相關部門眾多，但各部門權責又不明確，這給戶外廣告的管理造成了困擾，不利于其良好發(fā)展。第四，監(jiān)管機制不完善。對于戶外廣告資源的設置和利用缺乏完善的監(jiān)管和立法，易導致政府官員利用自身權力在過程中尋租，產生腐敗。

(三)戶外廣告經營權市場化配置的具體方式

根據我國《市政公共資源有償使用收入管理辦法》，各級政府應遵循相關法律法規(guī)以及國家有關規(guī)定，采取公開招標、拍賣、等公平競爭的方式對市政公共資源進行有償使用[1]。我國戶外廣告經營權主要采用招標、拍賣、掛牌三種方式來進行市場化配置。

第一，招標。招標方將戶外廣告資源的各項條件進行公布，根據投標價格擇優(yōu)選擇戶外廣告資源的受讓方。2010年，宜春市通過招標的方法對宜春市園林局的戶外大型三面翻廣告牌進行了市場化配置。

第二，拍賣。政府通過舉行拍賣會等形式將戶外廣告經營權轉讓給出價最高的單位或個人。福州市在2009年舉行了新式戶外廣告的拍賣會，對市區(qū)10個沿街建筑樓面以及98處公交站臺廣告位的拍賣，共拍得1709.5萬。在這些拍賣成交額中，40%將會上繳福州市政府，用于城市燈光夜景工程。

第三，掛牌。有關單位將需要進行配置的戶外廣告資源在制定的產權交易所掛牌公布并接受報價，根據掛牌期限截止時的最高出價決定戶外廣告資源的受讓方。2010年11月，重慶市政府出臺《戶外廣告位經營權公開出讓暫行辦法》，規(guī)定全市戶外廣告位經營權必須進入聯(lián)交所出讓，通過掛牌的方式對戶外廣告位經營權進行了出讓。

招標、拍賣、掛牌三種對戶外廣告資源的市場化配置方式都體現了公平、公正、公開的競爭原則，但總的來說掛牌的方式優(yōu)于拍賣，拍賣的方式優(yōu)于招標。

(四)戶外廣告經營權市場化配置的相關建議

基于當前我國戶外廣告經營權市場化配置的現狀及問題，可以從以下幾個方面進行改進。第一，建立健全相關法律法規(guī)，堅持依法推進戶外廣告經營權市場化配置。我國目前在戶外廣告經營權的市場化配置方面尚未建立起完整的法律體系，缺乏明確的法律法規(guī)，這就給戶外廣告經營權的市場化配置產生了巨大的阻礙。一方面，沒有相應的法規(guī)來對戶外廣告管理進行有效的約束，政府在管理過程中可能會存在漏洞，給一些官員制造了權力尋租的可乘之機[2]。另一方面，缺乏法律約束就會導致戶外廣告經營權市場化過程中操作不規(guī)范，惡性競爭等現象也會發(fā)生，不利于戶外廣告業(yè)的良好發(fā)展。因此，需要有相應的政策法規(guī)來調整和規(guī)范新的市場行為。政府應建立完善的戶外廣告管理的法律法規(guī)體系，為戶外廣告市場化機制的建立提供制度保障，創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

第二，完善戶外廣告經營權市場化操作的管理系統(tǒng)。戶外廣告資源的市場化配置可以提高其的利用效率，但如果在市場化過程中缺乏操作規(guī)范和監(jiān)管，不僅不能有效配置戶外廣告資源，還會會導致資源的浪費，降低資源使用效率，因此需要政府對其監(jiān)督管理。目前我國涉及戶外廣告經營權市場化配置的部門眾多，易產生權責不明，管理混亂的局面，因此可以成立專門的戶外廣告管理部門來負責戶外廣告的長期規(guī)劃和監(jiān)督管理。與此同時，政府部門也可以充分調動社會組織的力量。相關社會組織例如行業(yè)協(xié)會等由于來自民間，對廣告業(yè)的現狀、問題等較政府可能更為了解，也具有較高的權威性，可以通過政府部門與民間的行業(yè)協(xié)會合作，共同對戶外廣告業(yè)進行管理與維護。充分發(fā)揮戶外廣告行業(yè)協(xié)會的中介作用，由協(xié)會負責推動戶外廣告業(yè)的自我管理并且加強監(jiān)督，同時使行業(yè)協(xié)會成為政府與各廣告主體間的橋梁，加強溝通。

第三，建立完善的交易機制。通過對戶外廣告資源的有效管理可以增加政府財政收入，其具體的方式就是政府運用招標、拍賣的方式決定戶外廣告媒體資源一定時期經營權的歸屬，并收取一定的費用。要合理地對戶外廣告資源進行市場化配置就必須要建立完善的交易機制。具體來說，首先要建立專門的戶外廣告資源交易中心，在統(tǒng)一的平臺上進行交易，不僅節(jié)約了資源，更重要的是方便統(tǒng)一監(jiān)督與管理。其次要設立市場準入規(guī)則和公平競爭機制，做到公平、公正、公開，維護包括競爭參與者以及社會大眾的合法權益。第三，還需規(guī)范招標、拍賣、掛牌出讓等方式。招標、拍賣、掛牌是戶外廣告經營權市場化配置的主要方式，三種方法都有一定的優(yōu)點，但也存在一定的弊端，因此需要對此進行規(guī)范，使其在戶外廣告資源市場化配置的過程中不斷發(fā)揮積極作用，推進戶外廣告市場化配置的發(fā)展。

三、我國公共資源市場化配置的政策建議

(一)轉變思想觀念，樹立資產意識

我國目前對于公共資源市場化配置的觀念還存在著一定的偏差，缺乏正確的市場化理念，這對于更深度地推動公共資源市場化配置還存在著巨大的阻礙作用。轉變有關市場化的觀念是改革工作繼續(xù)發(fā)展的前提。首先應該利用宣傳手段，加大宣傳力度，幫助全社會樹立正確的市場化觀念。其次，公共資源的市場化配置實際上就是一種將資源轉化為資產的過程。完成這一過程的一個重要前提是要樹立資產意識，也就是要充分意識到公共資源的收益性，將資源看作能給人帶來收益的資產。資產意識缺乏是造成公共資源使用過程中負外部效應的主要原因，通過樹立資產意識將公共資源作為資產置于市場機制的管理下，通過市場規(guī)則，使人們對外部效應的產生付出代價，從而減少資源的損耗。第三，強化公共責任意識。一切公共政策的產生和使用都是為了人民群眾，都是為了民生。公共資源的所有者實際上是全體人民群眾，這就使得政府在制定有關公共資源的政策時必須充分考慮大眾的利益。公共資源市場化配置的目的在于更好地服務大眾，為公民提供更多更好的公共服務與公共產品。這就要求各級政府及其官員在推進公共資源配置市場化改革的過程中，必須以人民的利益為首要考慮因素，強化公共責任意識。

(二)轉變政府職能，建立服務型政府

在過去傳統(tǒng)的計劃經濟體制中政府是一種全能型的政府，壟斷著公共資源的提供和配置。這種壟斷機制帶來的后果就是市場失去活力，公共資源的配置效率低下，造成政府失靈。隨著社會主義市場經濟的不斷發(fā)展以及政治民主化的不斷深入，政府職能轉變已經是大勢所趨。公共資源市場化將市場機制引入資源配置領域，打破了政府的壟斷，而要推進公共資源的市場化配置就意味著重新審視政府與市場的角色，重新分配二者的職能。政府不再掌控全局，而是要將精力投放在對市場的組織、管理、監(jiān)督上，加強社會治理和公共服務的職能。重塑政府理念是建立“服務型”政府的前提，其內涵就是要求政府拋棄過去全盤掌控的行為，有選擇地對市場進行服務和管理。一方面，民間資本在規(guī)模上、能力上都有所不足，經濟學家薩繆爾森說過“政府需要為人民做他們所需要做的事，而這些事靠個人的努力是完全做不到或無法做的那么好的”，[3]因此政府對于民間資本沒有能力介入的領域要提供充足的公共資源供給和合理配置，另一方面，對于市場能夠參與的公共資源配置，政府應該給予足夠的自由并且提供良好的管理和監(jiān)督。充分利用科技的力量是建設“服務型”政府的一個新思路。當今社會科學技術的發(fā)展日新月異，在方便人們生活的同時也為建立“服務型”政府提供了便利的條件。互聯(lián)網時代的到來，使得政府能夠利用信息技術和網絡資源來進行辦公，大大提高了政府的工作效率，也為政府與人民之間的交流溝通建立了新的橋梁。大力發(fā)展電子政務有利于政府和民眾的有效溝通，提高民主決策的科學性、合理性，同時也使政府的工作更加公開透明，對推動公共資源市場化配置有著巨大的作用。

(三)完善法律制度，建立法律體系

我國的公共資源管理立法方面還有待改進，缺乏完整的法律體系，當前我國公共資源市場化配置所依據的基礎法律為《招投標法》以及《政府采購法》，兩部法律存在重疊和沖突[4]，公共資源市場化配置正常、有效地運作。政府應該完善相關法律法規(guī)，制定法律效力較高的相關行業(yè)準則、管理辦法等，盡快出臺針對公共資源配置的統(tǒng)一詳盡的法律法規(guī)，加強對競爭以及反壟斷方面的法規(guī)建設，建立公開、公平、公正的招投標制度。同時應該認真審視現有的法律法規(guī)，對不符合社會主義市場經濟建設以及公共資源市場化配置的法律法規(guī)進行調整，不可調整的應予以取締，減少法律法規(guī)造成的壁壘。其次，要加強政府公務人員和社會大眾的法律意識。政府工作人員在對公共資源市場化配置的參與、監(jiān)督、管理過程中要嚴格遵守法律，按照法律規(guī)章來進行。

(四)完善管理體制，建立交易市場

完善管理體制的核心在于實行管辦分離。將監(jiān)管職能與市場職能分離，將監(jiān)管部門和交易機構分設，負責監(jiān)管的部門不得插手市場操作，交易部門也不能與行政主管部門有隸屬關系或其他利益關系，管辦部門界限清晰，提高工作效率。其次要建立統(tǒng)一的管理平臺。將所有的公共資源的交易活動集中在統(tǒng)一的交易平臺進行。同時實行規(guī)則主導，所有的相關機構和官員必須按照統(tǒng)一的規(guī)則進行行動，在管理上提供更大的便利，提高工作效率。實踐證明，公共資源配置市場化體系越發(fā)達，交易平臺越完善，其市場化配置程度就越高，反之，市場化配置體系越不完善，公共資源市場化配置程度就越低。第三，要建立規(guī)范的運行機制。做好規(guī)劃是操作規(guī)范的第一步。合理的規(guī)劃能夠減少資源配置過程中可能產生的損耗，降低配置成本。在規(guī)劃時要求準確了解資源數量、性質，制定明確的配置計劃，有序開展資源配置市場化工作。二要設立明確的準入機制，合理合法地確定準入條件及標準，篩選、評估參與公共資源市場化配置的各個單位。三是一切流程嚴格按照規(guī)定程序進行，建立公平的競爭機制，做到公平、公開、公正，最后還要適時向社會公開信息，增強社會監(jiān)督。

(五)建立監(jiān)管組織，完善監(jiān)督體系

公共資源的市場化配置如果缺乏了有效的監(jiān)督就會就會造成權力的濫用以及資源的無端損耗，損害人民群眾的利益，因此建立完善的監(jiān)督體系是十分必要的。要想對公共資源市場化配置進行有效監(jiān)督，就必須從政府和社會兩方面入手，內部監(jiān)督和外部監(jiān)督雙管齊下，形成立體的監(jiān)督網絡?！敖⑿袠I(yè)主管部門監(jiān)督、財政監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、工商監(jiān)督、內部監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督相結合的‘多元化’監(jiān)管模式”。首先要建立完善的監(jiān)管機制。我國目前的行政部門在資源配置過程中還大量存在著“同體監(jiān)督”的現象，這對于資源配置的公平性造成了阻礙，也給予一些政府部門人員腐敗的機會。建立完善的監(jiān)管組織就要將決策、執(zhí)行和監(jiān)管的權力分離，設立專門的監(jiān)督機構，同時設立明確的懲罰制度，對于違反相關法律法規(guī)的交易行為予以懲罰。其次，要充分利用社會大眾的力量，增強社會監(jiān)督，輿論監(jiān)督。政府在進行公共資源市場化配置的過程中及時地將過程向社會公開，接受人民群眾的監(jiān)督，收集社會對于公共資源配置過程的各種評價與建議，并將公眾評價作為政府考核的一個重要標準。與此同時，也要積極利用科技的力量，充分利用微博、網站等新興媒體，多角度拓寬社會監(jiān)督的渠道。非政府組織和公民也要積極使用自己的監(jiān)督權，在發(fā)現公共資源市場化配置過程中的不合法行為時要積極向有關監(jiān)管部門舉報。