論中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)背景下黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性

王鑫 董世軍

[摘要]黨的十九大報(bào)告中指出黨的制度建設(shè)要貫穿黨的建設(shè)始終，使黨的建設(shè)這一偉大工程更具有系統(tǒng)性、科學(xué)性，黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性不僅僅是黨的建設(shè)偉大工程的現(xiàn)實(shí)要求，也是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的內(nèi)在要求，更是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局系統(tǒng)推進(jìn)的實(shí)踐體現(xiàn)。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了系統(tǒng)、全面的論述，對(duì)如何堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、提高黨的執(zhí)政能力作出了重要部署。

[關(guān)鍵詞]制度建設(shè);系統(tǒng)性;黨的建設(shè)制度改革

[中圖分類號(hào)]D262? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ?[文章編號(hào)]1009-0169（2020）03-0015-05

黨的十八屆三中全會(huì)確定了黨在新時(shí)代條件下，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會(huì)圍繞總目標(biāo)進(jìn)行了專題研究，對(duì)堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系提出了新要求，就是要建設(shè)總覽全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，在體系中應(yīng)用系統(tǒng)性思維，有效解決當(dāng)前各種問題。系統(tǒng)性思維通過處理系統(tǒng)內(nèi)各部分之間的關(guān)系，使各要素之間相互聯(lián)系、相互支撐，達(dá)到制度體系的整體功能大于單個(gè)制度功能之和。黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性由黨的建設(shè)這一偉大工程限定，也由中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的偉大實(shí)踐決定。

一、黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的內(nèi)在要求

黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的根本保證，黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性是建設(shè)完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的必然趨勢(shì)。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)于新時(shí)代條件下如何堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系做出專門闡釋，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平現(xiàn)代化，確保中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的深入推進(jìn)，最根本的就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，而制度建設(shè)是黨實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的根本保證。制度建設(shè)具有根本性、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性等特征，用制度保障黨的領(lǐng)導(dǎo)，并推動(dòng)黨的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各方面、各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)的保證。

黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性是提高黨科學(xué)執(zhí)政水平的本質(zhì)要求。世界范圍內(nèi)，政治現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)是民主與法治，關(guān)于民主與法治的內(nèi)涵與衡量標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，但是在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度過程中，也形成了中國(guó)特色的民主與法治。黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性是黨內(nèi)民主與法治的重要保障，民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨在馬克思列寧主義指導(dǎo)下，吸收借鑒世界主要無產(chǎn)階級(jí)政黨實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在長(zhǎng)期歷史實(shí)踐中形成的民主制度。以黨章為根本，以民主集中制為核心，黨內(nèi)制度體系不斷完善，為制度治黨、依規(guī)治黨提供了基本遵循，黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性保證了黨內(nèi)的民主與法治，同時(shí)也為國(guó)家的民主與法治提供了依據(jù)，使黨的科學(xué)執(zhí)政水平有效提高。

黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性是提高黨民主執(zhí)政水平的內(nèi)在要求。政治現(xiàn)代化對(duì)于執(zhí)政黨的民主執(zhí)政水平有很高的要求，尤其是在新時(shí)代背景下，如何更好地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證人民當(dāng)家做主，使人民民主專政的政權(quán)組織形式有效運(yùn)行，就需要依法治國(guó)的有機(jī)銜接。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)就是通過完善制度體系對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行規(guī)范、約束，以建設(shè)良好的黨內(nèi)政治生態(tài)保障黨內(nèi)民主，黨內(nèi)民主的有效發(fā)揮，才能使黨的民主執(zhí)政得到有效實(shí)現(xiàn)，黨的民主執(zhí)政必然要求黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性。

黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性是提高黨依法執(zhí)政水平的現(xiàn)實(shí)要求。構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)制度體系和以憲法為核心的國(guó)家法律體系是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)的基本遵循，黨要依法執(zhí)政，不僅要以憲法為核心的國(guó)家法律體系為遵循，更需要以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系作保障，黨要依法執(zhí)政必然要求黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性。

二、黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性是黨的建設(shè)偉大工程的現(xiàn)實(shí)需求

黨的十八大以來，黨的建設(shè)偉大工程不斷推進(jìn)，尤其是在全面從嚴(yán)治黨背景下，隨著制度治黨和依規(guī)治黨等重要舉措的系統(tǒng)實(shí)施，對(duì)黨的制度建設(shè)提出了更高的要求。堅(jiān)持系統(tǒng)性的黨內(nèi)制度建設(shè)，才能保證制度體系的科學(xué)性、有效性、嚴(yán)肅性，體現(xiàn)黨的先進(jìn)性，維系黨的純潔性。黨的建設(shè)偉大工程包含六大建設(shè)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，任何一方面的建設(shè)單獨(dú)突進(jìn)，都不可能使黨的建設(shè)取得應(yīng)有的效果。黨的十九大報(bào)告中，對(duì)六大建設(shè)之間的關(guān)系進(jìn)行了概括，黨的制度建設(shè)作為黨的建設(shè)偉大工程中的重要組成部分，必須處理好與其他五個(gè)方面建設(shè)的內(nèi)在關(guān)系，這就要求進(jìn)行系統(tǒng)性的制度建設(shè)。

制度建設(shè)在黨的建設(shè)中發(fā)揮著連接紐帶的作用，為黨內(nèi)政治生活、黨的先進(jìn)性與純潔性建設(shè)等方面提供參考依據(jù)及制度保障，同時(shí)，其他方面的建設(shè)為制度建設(shè)提供內(nèi)容和方向。正確處理六大建設(shè)的關(guān)系問題是保持開展黨的建設(shè)這一偉大工程系統(tǒng)性的重點(diǎn)，政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，集中回答建設(shè)一個(gè)什么樣的政黨，對(duì)政治綱領(lǐng)、政治路線、政治立場(chǎng)、政治方向、政治原則等方面做出了規(guī)定，以黨章和民主集中制為根本準(zhǔn)則，決定了黨的建設(shè)的方向;思想建設(shè)是黨的基礎(chǔ)性建設(shè)，回答了如何在思想上保證黨的建設(shè)的正確性，對(duì)理想信念、思想路線、理論創(chuàng)新和理論武裝等方面做出了規(guī)定，《黨章》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育工作條例》等為思想建設(shè)提供了制度保障;黨的組織建設(shè)為黨的建設(shè)提供了物質(zhì)保障，對(duì)組織結(jié)構(gòu)、組織原則、組織力量等方面做出了規(guī)范，《黨章》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》等對(duì)黨的組織路線、干部隊(duì)伍、黨員教育等做出規(guī)定;黨的作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)同樣需要制度的保證，黨內(nèi)制定的準(zhǔn)則、條例等為黨的建設(shè)提供了制度保障;在黨的制度建設(shè)方面，黨的十八大以來，針對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作，連續(xù)制定了一系列規(guī)劃與制定規(guī)則，為制度建設(shè)提供了根本遵循和指導(dǎo)原則。

黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性是黨保持先進(jìn)性的重要體現(xiàn)。民主與法治是當(dāng)前政治現(xiàn)代化的兩大標(biāo)志。中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持民主集中制，有效克服了西方民主固有的缺陷，有效避免了在民主政治的實(shí)際運(yùn)行中摻雜個(gè)人感性因素，忽略人在財(cái)產(chǎn)、學(xué)識(shí)、年齡、性別等方面必然存在的差異，以及民主決策的程序性與反復(fù)性等問題。民主集中制的優(yōu)越性就在于能夠充分發(fā)揮民意表達(dá)中的有效性，以及決策過程中的科學(xué)性。民主集中制的優(yōu)越性是經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐證明的，實(shí)現(xiàn)了民主與集中辯證的、歷史的統(tǒng)一，兼顧政治生活中的公平與效率，作為黨內(nèi)政治生活開展的根本原則，體現(xiàn)了民主制度的先進(jìn)性。

黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性是黨的純潔性的重要保障。黨內(nèi)政治生活的有效開展是保持黨內(nèi)政治生態(tài)的基本前提，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)為黨內(nèi)政治生活的正常、有效開展提供了保障。黨內(nèi)政治生活的規(guī)范依靠科學(xué)嚴(yán)密的黨內(nèi)制度體系，其中既包括規(guī)定具體工作的實(shí)體性制度，也包括規(guī)定工作流程的程序性制度，同時(shí)還要有維持制度科學(xué)、有效運(yùn)行的體制機(jī)制。黨內(nèi)制度建設(shè)堅(jiān)持系統(tǒng)性，才能保證制度的權(quán)威性、科學(xué)性、運(yùn)行的有效性，保障黨的純潔性。

黨的制度建設(shè)作為黨的建設(shè)偉大工程的重要組成部分，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是黨的建設(shè)制度改革，另一方面是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上，對(duì)過去五年的工作和歷史性變革中，關(guān)于黨內(nèi)制度建設(shè)的成果做出如下概述：“黨的建設(shè)制度改革深入推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善?！睂?duì)于黨的十八大以來黨內(nèi)制度建設(shè)的實(shí)踐考察，要從“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局出發(fā)，黨的建設(shè)制度改革統(tǒng)屬于全面深化改革的實(shí)踐，聚焦痛點(diǎn)難點(diǎn)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力健全完善制度機(jī)制，努力做到標(biāo)本兼治，對(duì)改革中出現(xiàn)的新問題及時(shí)處理，并有新突破，把抓制度執(zhí)行作為重點(diǎn)，確保黨的建設(shè)制度改革有看得見、摸得著的實(shí)效;黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)統(tǒng)屬于全面依法治國(guó)的實(shí)踐，通過編制中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要和建立中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的科學(xué)性、有效性，制定修訂了七十四部中央黨內(nèi)法規(guī)，超過現(xiàn)行有效的中央黨內(nèi)法規(guī)的40%，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的框架基本形成。

三、黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性是全面深化改革的實(shí)踐體現(xiàn)

黨的十八屆三中全會(huì)將“黨的建設(shè)制度改革”這一重要改革舉措，與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)體制改革放在同一高度系統(tǒng)設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌推進(jìn)。將黨的建設(shè)制度改革作為重要舉措放在全面深化改革中，一方面是由于黨的建設(shè)制度改革已然到了勢(shì)在必行的地步，另一方面是由于深入推進(jìn)全面深化改革必須要有堅(jiān)強(qiáng)的組織保障和制度保證。《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》中從黨的組織、人事、基層組織建設(shè)和人才發(fā)展四個(gè)方面對(duì)黨的建設(shè)制度改革進(jìn)行任務(wù)和目標(biāo)分解，從內(nèi)容和方向上回答了如何構(gòu)建系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

黨的建設(shè)制度改革是全面深化改革的重要組成。黨的十八大以來共涉及六百多項(xiàng)改革舉措，很多都涉及黨的建設(shè)制度改革。黨的建設(shè)制度改革依賴全黨的力量，全黨各級(jí)組織、各個(gè)層面都要發(fā)力。首先，推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革必須要在中央層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)動(dòng)黨內(nèi)各種積極因素;其次，黨的地方組織也發(fā)揮好承上啟下的功能，結(jié)合地方特色，建設(shè)有力的中層組織，強(qiáng)化黨的建設(shè)制度改革的創(chuàng)造性;最后，黨的基層組織是貫徹落實(shí)各種制度要求，推動(dòng)黨內(nèi)制度建設(shè)的實(shí)踐基礎(chǔ)，根據(jù)組織特點(diǎn)、使命擔(dān)當(dāng)使黨的建設(shè)制度改革具象化，增強(qiáng)可操作性。

“黨的建設(shè)制度”不僅包括黨內(nèi)制度，還涉及處理黨與國(guó)家、社會(huì)關(guān)系的制度。因此，改革的對(duì)象也不僅是黨的自身建設(shè)制度，還包括黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和工作制度。黨的建設(shè)制度改革是對(duì)黨的建設(shè)制度中不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的部分進(jìn)行改進(jìn)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展變化，必然要求上層制度的改變，以適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的本質(zhì)特征、最大優(yōu)勢(shì)，黨的制度建設(shè)必須要與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化發(fā)展。黨在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、建立民主政治、弘揚(yáng)先進(jìn)文化、構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)生態(tài)文明方面都處于領(lǐng)導(dǎo)地位，黨內(nèi)制度建設(shè)與“五位一體”總布局的結(jié)合，從本質(zhì)上講，就是要全面提高黨的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平，推進(jìn)中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷發(fā)展。

黨的建設(shè)制度改革目的仍應(yīng)落在全面深化改革的實(shí)踐上，黨的建設(shè)制度改革是為了提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，而全面深化改革的實(shí)踐也是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。通過深化改革的實(shí)踐，更好地提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，使黨在統(tǒng)攬全局和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面的體制機(jī)制更加健全與完善，全面加強(qiáng)黨的政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)黨的基本路線、方針政策的貫徹落實(shí)。要結(jié)合新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，分析黨的執(zhí)政環(huán)境和執(zhí)政方式發(fā)生的新變化，針對(duì)當(dāng)前“現(xiàn)實(shí)矛盾集中、群眾反映強(qiáng)烈”的問題，對(duì)黨的建設(shè)制度中存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理，深入研究分析，使改革工作有的放矢。

四、黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性是全面依法治國(guó)的實(shí)踐保障

黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，推進(jìn)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略舉措中具有重要意義，系統(tǒng)性是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的實(shí)踐要求。黨的制度建設(shè)在于強(qiáng)化黨的紀(jì)律，把黨內(nèi)紀(jì)律用法規(guī)的形式固定下來，把紀(jì)律挺在前面，紀(jì)在法前，紀(jì)嚴(yán)于法。黨內(nèi)法規(guī)制度體系必然要求進(jìn)行系統(tǒng)性的建設(shè)，有效解決制度間“疊床架屋”或相互矛盾沖突的問題。就歷史發(fā)展來看，黨內(nèi)制度建設(shè)不是整體推進(jìn)的，而是在實(shí)踐中針對(duì)各類問題，不斷完善和發(fā)展而來的。因此，黨內(nèi)制度建設(shè)必然面臨系統(tǒng)設(shè)計(jì)不足的問題，也會(huì)造成制度執(zhí)行不力的情況。中央黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)于黨員的約束與國(guó)家法律之間也存在著重合的問題，正確處理黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系，同樣需要系統(tǒng)的安排，避免黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在法理基礎(chǔ)和法治原則方面出現(xiàn)沖突，使兩者之間相互協(xié)調(diào)、相輔相成。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系，在全面依法治國(guó)的實(shí)踐中得到充分的系統(tǒng)規(guī)劃與整體安排。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的建設(shè)由五大基石奠定，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的重要組成，與其他四大體系在推進(jìn)全面依法治國(guó)的實(shí)踐中相統(tǒng)一，同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)體系也要建設(shè)特有的實(shí)施、保障和監(jiān)督體系，與國(guó)家的法治實(shí)施體系、保障體系和監(jiān)督體系配套銜接。黨紀(jì)對(duì)黨員的要求比法律要求高，紀(jì)在法前，紀(jì)嚴(yán)于法。在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中，加強(qiáng)具體法規(guī)制度的規(guī)范化，增強(qiáng)不同法規(guī)之間的系統(tǒng)化，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)同化，對(duì)提高黨的建設(shè)制度化、科學(xué)化水平具有重大意義。

黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)具有系統(tǒng)性，是黨內(nèi)制度建設(shè)系統(tǒng)性的直接體現(xiàn)。中共中央在2017年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中，對(duì)新形勢(shì)下如何更好地開展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出系統(tǒng)安排，尤其是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定的內(nèi)容、原則和主體等進(jìn)行了規(guī)定。黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中具有突出地位，黨章是根本遵循，黨內(nèi)法規(guī)制度的制定與執(zhí)行不得與黨章有矛盾沖突。民主集中制是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的根本原則，黨內(nèi)政治生活的開展以黨內(nèi)法規(guī)制度為基本約束，民主集中制原則必須體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的各方面。黨內(nèi)法規(guī)制度制定、執(zhí)行與監(jiān)督的主體不同，對(duì)于制度運(yùn)行各環(huán)節(jié)的約束與規(guī)范也不同，黨內(nèi)法規(guī)制度本身就是黨內(nèi)政治生活的重要組成，規(guī)范黨內(nèi)制度建設(shè)本身就是具有系統(tǒng)性特征的。

黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)，就是要實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域、各層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)制度組成有機(jī)統(tǒng)一的整體。黨內(nèi)法規(guī)制度體系包括七個(gè)種類和四個(gè)層級(jí)，黨內(nèi)一級(jí)法規(guī)是黨的根本制度黨章，是所有法規(guī)不得沖突的;黨內(nèi)二級(jí)法規(guī)是準(zhǔn)則，是針對(duì)黨內(nèi)某一問題的制度，概括性較強(qiáng);黨內(nèi)三級(jí)法規(guī)是條例，主要是對(duì)黨內(nèi)某一方面的工作加以規(guī)定;四級(jí)法規(guī)是規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則，是對(duì)黨內(nèi)某一具體工作的規(guī)定。在中央法規(guī)制度建設(shè)中要正確處理上位法與下位法的關(guān)系，下位法的內(nèi)容不能與上位法規(guī)定的原則、方向有沖突，同等級(jí)的法規(guī)之間既要避免“疊床架屋”，又要防止制度漏洞的出現(xiàn)。按照黨內(nèi)法規(guī)制度制定部門的劃分，還可以分為中央法規(guī)、地方法規(guī)與部門法規(guī)，地方法規(guī)與部門法規(guī)在規(guī)定本地區(qū)、本部門工作的同時(shí)，必須遵循中央法規(guī)的原則和規(guī)定，不能出現(xiàn)違背黨章和民主集中制原則的法規(guī)。

五、新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)制度建設(shè)系統(tǒng)性的啟示與經(jīng)驗(yàn)

黨內(nèi)制度建設(shè)應(yīng)注重頂層設(shè)計(jì)。關(guān)于頂層設(shè)計(jì)的概念，學(xué)界主要存在兩種觀點(diǎn)，第一種是針對(duì)頂層設(shè)計(jì)的主體，居于整個(gè)領(lǐng)域最上層的;第二種是指改革的思維與方法，即系統(tǒng)設(shè)計(jì)。從第一個(gè)角度講，中央是全國(guó)的頂層，中央作為全國(guó)的頂層，站位最高，其頂層設(shè)計(jì)所涉獵范圍更加廣泛，設(shè)計(jì)的權(quán)威性更強(qiáng)，影響更大，因此，更應(yīng)注重科學(xué)性與規(guī)范性。進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性，就要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨，加強(qiáng)黨內(nèi)政治文化、政治生態(tài)建設(shè)。

黨內(nèi)制度建設(shè)要加強(qiáng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)。在全面深化改革中，黨的建設(shè)制度改革系統(tǒng)設(shè)計(jì)是指實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化等其他領(lǐng)域相協(xié)調(diào)，但也不是要平均用力，而是以經(jīng)濟(jì)體制改革為重點(diǎn)，牽動(dòng)其他領(lǐng)域改革。黨的建設(shè)制度改革是為全面深化改革提供政治保障，因此更要注重關(guān)聯(lián)各領(lǐng)域改革，既要進(jìn)行制度層面的改革，也要對(duì)黨的建設(shè)突出問題進(jìn)行全盤考慮，既注重黨內(nèi)建設(shè)，也注重處理黨和國(guó)家、社會(huì)的關(guān)系。作為全面依法治國(guó)的組成部分，完善黨內(nèi)法規(guī)體系也要加強(qiáng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)不僅僅是法規(guī)的制定與完善，還需要對(duì)制度的執(zhí)行、監(jiān)督和保障體系作出系統(tǒng)設(shè)計(jì)，在制度制定之初就要兼顧到制度運(yùn)行的成本與效率的問題，這樣才能保證制度的有效性、嚴(yán)肅性。

黨內(nèi)制度建設(shè)要注重整體設(shè)計(jì)。黨的十八大以來，在黨的制度建設(shè)方面注重要素協(xié)同，始終把關(guān)系黨和國(guó)家發(fā)展全局的重大制度放在核心位置，突出重點(diǎn)，立梁架柱，整體推進(jìn)。鞏固黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的根本地位，充分發(fā)揮黨章的基礎(chǔ)性和保障性作用，以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)制度架構(gòu)基本建立。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》對(duì)黨組的設(shè)立、職責(zé)、組織原則、議事決策、責(zé)任追究進(jìn)行了規(guī)范，從橫向上確保黨的領(lǐng)導(dǎo)制度中民主集中制的實(shí)施;《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》對(duì)地方黨委的組織和成員、職責(zé)、組織原則、議事和決策、監(jiān)督和追責(zé)職責(zé)等方面進(jìn)行了規(guī)范，從縱向上規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)制度堅(jiān)持民主集中制的原則。黨的制度建設(shè)必須要注重把“四梁八柱”性質(zhì)的體制機(jī)制推進(jìn)完善，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面要素，重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)相結(jié)合。

黨內(nèi)制度建設(shè)要注重配套銜接。第一，黨的制度約束的對(duì)象、涉及的領(lǐng)域十分廣泛，但又是一個(gè)有機(jī)結(jié)合、普遍聯(lián)系的整體，基于普遍聯(lián)系的物質(zhì)基礎(chǔ)，制度規(guī)范也必然存在特定的內(nèi)在聯(lián)系;第二，沒有一項(xiàng)制度是萬能的，即一個(gè)制度只能在其特定的領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施，不可能涵蓋所有方面，一項(xiàng)制度的實(shí)施需要多個(gè)配套制度的支撐，形成運(yùn)行的有效機(jī)制，制度的實(shí)效性才能得到保證;第三，一個(gè)龐大的制度體系囊括了諸多的制度，這些制度既相輔相成，也可能出現(xiàn)“疊床架屋”的現(xiàn)象，只有將制度進(jìn)行系統(tǒng)安排，統(tǒng)籌規(guī)劃，才能避免制度功能的沖突或出現(xiàn)漏洞。

黨內(nèi)制度建設(shè)要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)要與制度治黨、依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。黨內(nèi)制度建設(shè)在健全制度機(jī)制的同時(shí)，也要注重各種改革舉措的配套銜接。以黨的紀(jì)律檢查機(jī)制與國(guó)家監(jiān)察體制改革為例，黨內(nèi)出臺(tái)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等法規(guī)制度，以制度規(guī)范嚴(yán)紀(jì)律、明規(guī)矩;國(guó)家法律方面新頒布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》打破黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的藩籬，整合成立的監(jiān)察委員會(huì)不僅可以監(jiān)督黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)其他領(lǐng)導(dǎo)干部同樣有監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。通過紀(jì)檢與監(jiān)察體制改革可以看出，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律不僅在制度制定層面配套銜接，而且在執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法程序方面也加強(qiáng)了配套銜接。

新時(shí)代黨內(nèi)制度建設(shè)的系統(tǒng)性實(shí)踐，為以后的制度實(shí)踐提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)與啟示，不僅可以有效推進(jìn)黨的建設(shè)，為保持黨的先進(jìn)性與純潔性，提高黨的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平提供制度保障，而且為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保證。

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責(zé)任編輯：王玉倩