區(qū)域環(huán)境影響評價現(xiàn)狀存在問題及對策研究

文 / 朱洪利

一、引言

自1973年第一次全國環(huán)境保護會議將環(huán)境影響評價概念引入中國以來，中國環(huán)境影響評價發(fā)展史僅有40余年。隨著中國綠色建筑、環(huán)保等產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展以及國家和人民對環(huán)境保護問題的高度重視，作為區(qū)域規(guī)劃及建設(shè)項目可行性實施的有力保障之一，環(huán)境影響評價響應“綠色時代”的召喚，已成為區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)人與自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展道路的必備程序之一。

二、區(qū)域環(huán)評的基本內(nèi)涵

區(qū)域環(huán)境影響評價（Regional Environmental Impact Assessment，REIA），簡稱區(qū)域環(huán)評，它是指在一定區(qū)域內(nèi)以可持續(xù)發(fā)展為目標，以區(qū)域發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，從整體上綜合考慮區(qū)域內(nèi)各種社會經(jīng)濟活動對環(huán)境產(chǎn)生的影響，在此基礎(chǔ)上制定和選擇相關(guān)環(huán)保制度，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最佳行動規(guī)劃或方案，同時也為區(qū)域開發(fā)規(guī)劃和管理提供決策依據(jù)。區(qū)域環(huán)境影響評價的對象是該區(qū)域內(nèi)所有建設(shè)項目的行為，包括開發(fā)和改建項目。評價的重點是為區(qū)域內(nèi)未來建設(shè)項目的布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等提出理論式整體優(yōu)化方案和綜合防治對策，同時協(xié)調(diào)人文環(huán)境與區(qū)域項目開發(fā)建設(shè)行為之間的矛盾，為制定區(qū)域環(huán)境規(guī)劃提供科學的依據(jù)。

三、傳統(tǒng)環(huán)境影響評價現(xiàn)狀與局限性

（一）現(xiàn)狀分析

中國的區(qū)域環(huán)境影響評價是對項目環(huán)境影響評價的拓展，具有環(huán)境管理建設(shè)的指導意義，在城市改建與擴建、建設(shè)項目開發(fā)、資源整治與運用方面意義重大，相關(guān)研究單位從程序與方法的研究角度分析，采用總量控制與環(huán)境承載分析相結(jié)合的方式，強調(diào)規(guī)劃管理的重要意義，以規(guī)劃管理控制為核心。不過與之相比，環(huán)境影響分析技術(shù)的運用分析能力較弱，仍然以多項活動簡單地疊加為主。同時，環(huán)境影響評價忽視了公眾參與的重要性，難以實現(xiàn)全民監(jiān)督。

（二）環(huán)境影響評價的局限性

雖然環(huán)境影響評價的方法在不斷完善，中國在控制環(huán)境污染、協(xié)調(diào)經(jīng)濟等方面取得了很大成效，不過目前在理論與方法方面仍然存在明顯不足。

1.區(qū)域環(huán)境影響評價的理論體系不健全

業(yè)內(nèi)對區(qū)域環(huán)境影響評價的性質(zhì)、內(nèi)容和規(guī)劃等方面的認知不夠具體統(tǒng)一，導致具體實踐不具備指導參考意義。目前以排污總量控制方法和區(qū)域環(huán)境承載力分析方法為主，前者片面強調(diào)“污染評價”卻忽視“生態(tài)評價”，沒有考慮到非線性的環(huán)境累積效應。后者將計量模型作為環(huán)境系統(tǒng)閾值的模擬依據(jù)，由于指標權(quán)重的設(shè)置過于主觀化，導致具體分析結(jié)果不夠客觀。同時，也忽視了環(huán)境要素的相互影響，忽視了整體統(tǒng)一性。

2.區(qū)域環(huán)境影響評價的理論發(fā)展與實踐應用缺乏有效銜接

首先，傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價較為被動，僅針對具體的開發(fā)項目進行研究，卻忽視了預測性分析的重要性，沒有結(jié)合環(huán)境質(zhì)量目標要求而有針對性地分析項目類型、數(shù)量和規(guī)模等，不具備整體協(xié)調(diào)性。單個項目的環(huán)境影響評價范圍受限，因而分析內(nèi)容不夠廣泛，忽視了多個項目的累加結(jié)果、生態(tài)系統(tǒng)對于項目的非線性響應、主項目的間接誘發(fā)結(jié)果、環(huán)境變化的協(xié)同效應等方面的分析，在針對相鄰或具有銜接關(guān)系的項目處理過程中，經(jīng)常出現(xiàn)脫節(jié)或重復行為的境況。

其次，缺乏針對替代方案的分析，相關(guān)評價技術(shù)導則與立法不夠重視替代方案，建設(shè)項目的環(huán)評方案較為單一，由于地址、布局、設(shè)計與工藝等方面的改動可能性低，因此區(qū)域環(huán)境影響評價有效性不高。最后，公眾參與積極性較低，且參與渠道建設(shè)不受重視。公眾參與對于區(qū)域環(huán)境影響評價的發(fā)展意義重大，不過現(xiàn)有的理論與實踐研究卻忽視了公眾參與性，相關(guān)法律法規(guī)還有待健全，需要不斷拓展公眾參與的廣度和深度，發(fā)揮公眾參與的效能。

四、中國區(qū)域環(huán)境影響評價中存在問題的解決方法

（一）建成統(tǒng)一性管理制度

在當前和今后的區(qū)域環(huán)境影響評價工作中，一個重要的工作內(nèi)容為建成統(tǒng)一性的管理制度，通過對這種方法的應用，可以提高整個系統(tǒng)的運行狀態(tài)。本文提出的方法為：從自然資源、環(huán)境污染等多個角度，建成全國性的評價體系，使各個區(qū)域可以依此落實各項工作。由于各個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展體系有所不同，建成的管理制度可允許當?shù)卣块T在小范圍內(nèi)修正與更改，修改的幅度不得高于標準值的5%，另外要求各個區(qū)域依照當?shù)氐闹饕袠I(yè)構(gòu)成體系，制定重點工作體系。

（二）加強部門工作聯(lián)動

在區(qū)域環(huán)境影響評價工作體系中，只憑借一個部門很難完成對所有項目的研究和監(jiān)測工作，所以在具體的工作中，要從這一角度出發(fā)，提高各個部門之間的融合性，最終制定相應的環(huán)境管理體系。通過互聯(lián)網(wǎng)等系統(tǒng)，完成對整個系統(tǒng)的融合，由污染物監(jiān)測研究所牽頭，提交各區(qū)域的污染物信息，自然資源部門分析土地的變更情況，環(huán)境監(jiān)測部門完成數(shù)據(jù)的整合與分析工作，在此基礎(chǔ)上制定相應的工作管理體系。

（三）完善公眾參與方式

公眾參與是環(huán)境影響評價內(nèi)容中的重要組成部分，在區(qū)域環(huán)境影響評價中應充分重視。完善信息公開，要求環(huán)評單位對環(huán)評的技術(shù)標準依據(jù)、法律法規(guī)明細、污染指標等的信息一并公開化并公示。環(huán)評信息量公開的多少有助于公眾參與并促使相關(guān)環(huán)評單位深入調(diào)查研究，進一步論證并優(yōu)化布局。同時公眾了解較全面的環(huán)評信息，有助于更加科學地去判斷環(huán)境影響評價書（表）的可行性。因此，完善信息公開是完善公眾參與的關(guān)鍵一步，不容忽視。

（四）加強環(huán)評監(jiān)測工作

在區(qū)域環(huán)境影響評價工作完成之后，監(jiān)督工作應該落實到對實際影響的監(jiān)測上。通過監(jiān)測，可以判斷環(huán)境影響是否符合環(huán)境標準，進而改進環(huán)境保護措施及其管理手段。同時由第三方機構(gòu)對區(qū)域建設(shè)項目是否遵照“三同時”原則進行檢查監(jiān)督。

（五）優(yōu)化技術(shù)標準

技術(shù)標準是區(qū)域環(huán)評工作開展的決定性因素，是污染項目是否超標的判斷依據(jù)，因此，必須跟隨環(huán)評工作發(fā)展進度，在實踐中不斷更新標準才能更好地適應發(fā)展需要。區(qū)域開發(fā)的環(huán)境影響評價比較具有戰(zhàn)略性，強調(diào)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，把整個區(qū)域作為一個整體來考慮，著眼于在一個區(qū)域內(nèi)如何合理規(guī)劃和建設(shè)各項目，其評價的重點在于論證區(qū)域內(nèi)建設(shè)項目的布局和結(jié)構(gòu)，同時也根據(jù)區(qū)域環(huán)境各要素的特點，對區(qū)域的開發(fā)規(guī)劃提出科學的建議，并為開展單個項目的環(huán)境影響評價提供依據(jù)。因此，做好技術(shù)標準對區(qū)域的規(guī)劃和定位具有不容忽視的作用。

（六）培養(yǎng)新生力量

區(qū)域環(huán)境影響評價的理論和方法需要在實踐中不斷地發(fā)展和完善。應注重培養(yǎng)新一代的環(huán)評專業(yè)人才，為環(huán)評專業(yè)隊伍注入新的血液，拓展創(chuàng)新平臺，推動環(huán)評工作的發(fā)展?？赏ㄟ^加強環(huán)評相關(guān)專業(yè)知識的教學和宣傳，地方環(huán)評單位與院校專業(yè)合作，制定鼓勵理論研發(fā)更新的政策來培養(yǎng)人才。