新時(shí)代中國邊境守土護(hù)邊問題及其治理

浦 永

(1.云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091;2.西南林業(yè)大學(xué),云南 昆明 650224)

有國才有邊，有邊才有界，“治國必先治邊”[1]。守土護(hù)邊治理不僅直接關(guān)系到國家領(lǐng)土主權(quán)安全，也是當(dāng)前國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中亟需關(guān)切的重要課題。作為世界上陸地邊界線最長和陸地接壤最多的國家，中國長達(dá)2.2萬公里的邊界線以及因邊界效應(yīng)而引發(fā)的諸多問題與挑戰(zhàn)，不僅直接影響國家領(lǐng)土主權(quán)安全和國家治理能力，還會(huì)直接影響國家治理效能的整體性提升。然而，盡管守土護(hù)邊問題伴隨著國家安全與發(fā)展的始終，但其嚴(yán)重程度及其在國家治理中的地位在不同的歷史階段也不盡相同。縱觀改革開放以來的國家治理歷程，雖然國家民委于1999年就已經(jīng)旨在推動(dòng)邊境經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而發(fā)起了“興邊富民”行動(dòng)，但守土護(hù)邊治理真正上升為國家決策和國家戰(zhàn)略是從2017年10月底習(xí)近平總書記給西藏隆子縣玉麥鄉(xiāng)卓嘎、央宗姐妹的回信之后才開始的。中共十九屆四中全會(huì)作出了“加強(qiáng)邊疆治理，推進(jìn)興邊富民”“健全黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防工作機(jī)制”[2]的重大論斷，這不僅突出了守土護(hù)邊治理在新時(shí)代國家治理全局中的重要地位，也更加彰顯了國家在守土護(hù)邊治理中的決定性作用。

一、邊境守土護(hù)邊的戰(zhàn)略意義

近年來，守土護(hù)邊問題儼然成為影響國家總體安全和國家整體發(fā)展的重要因素之一，在國家崛起進(jìn)程中對(duì)守土護(hù)邊問題進(jìn)行治理，既是基于國家治理全局、領(lǐng)土主權(quán)安全、邊境安全和邊疆發(fā)展與鞏固的現(xiàn)實(shí)需要，也是邊民自身擔(dān)負(fù)守邊職責(zé)和傳承守邊愛國精神的需要。

(一)事關(guān)國家治理全局

中共十九屆四中全會(huì)指出：“不斷完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵2]現(xiàn)代化的國家治理具有顯著的均衡性、全面性、現(xiàn)代性和制度性特征。從國家領(lǐng)土空間看，守土護(hù)邊治理實(shí)際上屬于區(qū)域治理，但在現(xiàn)實(shí)中，該問題的治理水平相較于邊境治理、邊疆治理和國家核心區(qū)治理而言始終處于“短板”，嚴(yán)重影響著國家治理全局的效能。正如艾爾弗雷德·塞耶·馬漢所言：“一條鏈條的強(qiáng)度實(shí)際上是由其最薄弱環(huán)節(jié)的強(qiáng)度決定的?！盵3]240雖然中國國家實(shí)力與陸地接壤的14個(gè)國家相比更勝一籌，但并不意味著在國家治理中就必然能均衡分配各種治理資源或從根本上解決守土護(hù)邊問題。在國家治理層面，無疑需要特別重視守土護(hù)邊問題得不到有效治理而帶來的“淺盤效應(yīng)”。

(二)事關(guān)領(lǐng)土主權(quán)安全

“國家主權(quán)是國家財(cái)富的基礎(chǔ)，是最大的政治。國家主權(quán)是國家全體公民生存與發(fā)展權(quán)利的最根本保障。這是所有問題的關(guān)鍵。但是國家主權(quán)如果沒有能力保證也會(huì)流于形式”[4]23。領(lǐng)土主權(quán)安全是守土護(hù)邊治理的根本。領(lǐng)土作為國家主權(quán)的物質(zhì)載體，邊界及其沿邊地帶屬于國家領(lǐng)土的最邊緣部分，其安全需要通過守土護(hù)邊治理給予保障。并且，要實(shí)現(xiàn)國家崛起和中華民族偉大復(fù)興，要構(gòu)建國家總體安全治理體系和推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，必然要對(duì)國家領(lǐng)土主權(quán)安全提出更高更新的要求。守土護(hù)邊問題作為國家領(lǐng)土最邊緣部分出現(xiàn)的重大問題，如果沒有得到行之有效的治理，不僅僅會(huì)威脅國家領(lǐng)土主權(quán)安全本身，還會(huì)導(dǎo)致中國與周邊國家地緣政治安全的優(yōu)勢(shì)和安全邊界的確立受到消極影響。

(三)事關(guān)國民生命安全與身體健康

“中國與邊境，猶如肢體與腹心也。夫肌膚寒于外，腹腸疾于內(nèi)，內(nèi)外之相勞，非相為賜也。唇亡則齒寒，肢體傷而心憯怛。故無手足則肢體廢，無邊境則內(nèi)國害”[5]。邊境地區(qū)是國家安全的重要緩沖區(qū)，而邊境安全則需要邊界安全的拱衛(wèi)，邊界安全是邊境安全的第一道防線。近年來，隨著境外登革熱、瘧疾、2020年“新型冠狀病毒”、新型制毒、毒品買賣與走私以及跨境婚姻裹挾而來的各種問題越來越成為我國邊境居民甚至是邊疆核心區(qū)、國家核心區(qū)居民生命安全與身體健康的重大威脅。這種威脅一旦越過國家邊界或者國家邊境防線,一旦出現(xiàn)“漏洞”或失控，將會(huì)帶來難以估量的后果。例如，隨著2020年全球疫情的暴發(fā)和蔓延，諸多境外疫情風(fēng)險(xiǎn)可能通過口岸、通道以及其他小路等進(jìn)入相對(duì)安全的我國，一旦這些境外疫情風(fēng)險(xiǎn)跨越邊界進(jìn)入我國境內(nèi)，將會(huì)直接危及我國國民生命安全和國家疫情防控所取得的良好局勢(shì)。正如國家移民管理局邊防檢查管理司司長劉海濤所言：“我們國家的陸地邊界線長達(dá)2.2萬公里，陸地邊境開放的口岸91個(gè)，除此之外，還有數(shù)量眾多的邊民通道、便道、小路，情況非常復(fù)雜，境外疫情自陸地方向向我輸入的風(fēng)險(xiǎn)高?！盵6]因此，國家在強(qiáng)化守土護(hù)邊治理能力以守護(hù)領(lǐng)土主權(quán)安全的同時(shí)，必須發(fā)揮邊界的阻隔功能和排他性功能，把威脅國民生命安全與身體健康的境外風(fēng)險(xiǎn)和安全問題阻止在邊界線以外。

(四)事關(guān)國家認(rèn)同與邊境社會(huì)安全

除了上述威脅國民生命安全與身體健康的非傳統(tǒng)安全問題外，還存在很多直接威脅國家認(rèn)同安全的諸多非傳統(tǒng)安全問題。一是境外敵對(duì)反華勢(shì)力的滲透。近年來，境外敵對(duì)勢(shì)力針對(duì)中國社會(huì)中的諸多領(lǐng)域?qū)嵤└鞣N持續(xù)性滲透，制造了諸如跨境犯罪、新型制毒、走私軍火、網(wǎng)絡(luò)傳教和電信詐騙等重大社會(huì)問題。特別是敵對(duì)勢(shì)力企圖借助宗教宣揚(yáng)西方價(jià)值觀念，或借助文化宗教同源性散布民族分裂言論，以宗教認(rèn)同挑戰(zhàn)中華民族和社會(huì)主義國家認(rèn)同，直接威脅國家的認(rèn)同安全。二是境外“三股勢(shì)力”、“三非人員”、跨國販毒、人口販賣、難民非法入境等問題的交織、重疊甚至裂變，給邊境沿線經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、穩(wěn)定與安全造成嚴(yán)重影響。與此同時(shí)，與我國陸地接壤的部分國家因多重原因無法進(jìn)行有效的邊防管理，導(dǎo)致我國在守土護(hù)邊過程中長期處于“單邊管控”的窘境。

(五)事關(guān)邊疆發(fā)展與鞏固

費(fèi)孝通先生曾言：“在兩千多年的時(shí)間里，有一個(gè)重要的歷史現(xiàn)象：天下未亂邊先亂，天下已定邊未定。觀邊疆治亂興衰，可知國家統(tǒng)一還是分裂，國力強(qiáng)盛還是貧弱，民族和睦還是紛爭(zhēng)?！盵7]邊疆是否安全與穩(wěn)定歷來都與國家興衰成敗密切關(guān)聯(lián)。隨著國家崛起進(jìn)程的加快和國家外向性戰(zhàn)略的調(diào)整，邊疆發(fā)展與鞏固的意義得到空前凸顯。而邊疆的發(fā)展與鞏固不僅需要國家治理資源的外部性輸入，更需要邊疆內(nèi)部包括邊疆核心區(qū)、邊境地區(qū)的資源自給和守土護(hù)邊治理的安全拱衛(wèi)。國家邊界對(duì)外具有阻隔功能和排他性功能，對(duì)內(nèi)具有安全拱衛(wèi)功能，而這些功能的發(fā)揮與強(qiáng)化需要國家守土護(hù)邊治理能力的提升，這是邊疆發(fā)展與鞏固的重要安全保障。

二、我國邊境守土護(hù)邊問題的生成

守土護(hù)邊問題是當(dāng)前我國國家治理、國家領(lǐng)土主權(quán)安全治理的核心課題。然而，該問題的出現(xiàn)有其自身的內(nèi)在邏輯，其中，國家和邊民是守土護(hù)邊問題及其治理的兩個(gè)重要變量。國家治理能力決定著守土護(hù)邊治理能力，而邊民生存性、發(fā)展性和享受性資源的滿足程度則直接關(guān)系到守土護(hù)邊治理的有效性。

(一)治理資源不足

“資源問題本質(zhì)上就是政治問題，而政治問題永遠(yuǎn)是圍繞著人類基本的生存問題”[4]169。守土護(hù)邊問題的根本是治理資源問題，而守土護(hù)邊治理能力的實(shí)質(zhì)則是國家治理能力。在守土護(hù)邊過程中，無論是國家常規(guī)力量還是邊民，都需要政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源、文化資源和生態(tài)資源的持續(xù)性供給?？v觀守土護(hù)邊的兩大力量，國家常規(guī)力量具有相對(duì)穩(wěn)定性，而邊民群體力量則往往因?yàn)橹卫碣Y源供給難以滿足其美好生活需要而引發(fā)邊民流失、外流邊民不愿回流或消極守邊等問題。在傳統(tǒng)的“核心-邊緣”治理模式中，國家治理資源主要傾向于支撐國家核心區(qū)的發(fā)展，邊疆也是服務(wù)于國家核心區(qū)的。在這樣的治理框架下，邊境治理長期被納入到邊疆治理的框架中，即便時(shí)至今日，邊境治理仍然沒有從邊疆治理的框架中脫離出來，這就難免導(dǎo)致本屬于邊境、邊疆地理空間中的守土護(hù)邊問題長期未獲得應(yīng)有的重視。盡管自1999年開始國家民委就已經(jīng)致力于推動(dòng)“興邊富民”行動(dòng)，并有效促進(jìn)了邊境經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但邊民流失數(shù)量增加、邊民回流意愿較低等事關(guān)守土護(hù)邊治理有效性的問題依然在不斷凸顯。從邊疆和邊境有限的治理資源來看，邊疆問題和邊境問題隨著整個(gè)社會(huì)的急劇變革而不斷增多，守土護(hù)邊問題作為其中之一，必然要與其他問題共同分配治理資源。在這樣的窘境之下，把守土護(hù)邊問題納入到本來就資源有限的邊疆地方政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府來進(jìn)行治理，顯然難以實(shí)現(xiàn)守土護(hù)邊治理的有效性。從守土護(hù)邊治理的空間范圍來看，邊界的線性特征和向中國邊境內(nèi)部縱深10公里(1)本文之所以把守土護(hù)邊的縱深界定為“10公里”，其主要依據(jù)是國家扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略中“異地搬遷”政策。根據(jù)邊境沿邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“異地搬遷”政策規(guī)定，享受國家“異地搬遷”政策的貧困戶必須移居到距離邊界線10公里之內(nèi)。的狹長空間因地形地勢(shì)、氣候生態(tài)、“交通”(2)“交通”既指公路、鐵路、航空、水運(yùn)等交通，也指通訊網(wǎng)絡(luò)和人心相通。等問題長期制約著邊民的內(nèi)生能力。與此同時(shí)，邊民所擔(dān)負(fù)的守土護(hù)邊功能具有特殊性，這種特殊性要求其不能疏離其傳統(tǒng)的生存空間，這就必然需要國家治理資源的持續(xù)性供給。

(二)邊民層面的問題

邊民作為長期生活于國家邊界沿線的特殊群體，無疑擔(dān)負(fù)著重要的守土護(hù)邊功能，但此種功能的發(fā)揮卻受“邊民”這一關(guān)鍵性變量的嚴(yán)重影響。一是邊民流失問題。邊民流失是導(dǎo)致守土護(hù)邊問題的直接原因。究其根源，“邊境內(nèi)部難以滿足邊民經(jīng)濟(jì)利益需要是導(dǎo)致邊民外流的根本因素，是推動(dòng)邊民外流的根本性力量”[8]59。在流失的邊民人口中，中青年群體外流現(xiàn)象尤為突出，其中，婚齡女性流失現(xiàn)象極為嚴(yán)重，并導(dǎo)致了邊境地區(qū)特有的“光棍”問題和跨境婚姻問題?；辇g女性流失與“光棍”問題和跨境婚姻問題之間相互交織，長期處于惡性循環(huán)的狀態(tài)，潛藏著重大安全隱患，其所帶來的人口安全問題應(yīng)該引起國家與社會(huì)的高度關(guān)注。二是邊民權(quán)責(zé)相悖(3)邊民相比較于內(nèi)地居民而言，其權(quán)責(zé)具有特殊性。邊民的權(quán)利不僅包括與內(nèi)地居民具有共同的國民身份而享有的普通權(quán)益，還包括因其居住于國家邊界而擔(dān)負(fù)守土護(hù)邊之責(zé)相對(duì)應(yīng)的特殊權(quán)益。其責(zé)任也源于作為中國公民和特殊的居住空間。但在現(xiàn)實(shí)中，部分邊民只享受國家賦予的權(quán)益，不愿擔(dān)負(fù)守土護(hù)邊之責(zé)甚至還有部分邊民與境內(nèi)外不法分子內(nèi)外勾連，威脅國家利益和安全。比如，中越邊境河道和陸地通道中的“非法渡口”等。問題。守土護(hù)邊的有效性需要邊民的積極性和自覺性，但在享受邊民特殊權(quán)益的群體中仍然出現(xiàn)了“消極守土”(4)“消極守土”是指享受邊民權(quán)益而沒有承擔(dān)與特殊權(quán)益相對(duì)應(yīng)的守土之責(zé)，或者以應(yīng)付的心態(tài)進(jìn)行守土護(hù)邊活動(dòng)。在“興邊富民”行動(dòng)及其他邊民優(yōu)惠政策實(shí)施中，應(yīng)該建構(gòu)邊民守土護(hù)邊職責(zé)量化體系以及與之相對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制和權(quán)益退出機(jī)制。和“人戶分離”(5)本文所指的“人戶分離”是指邊民長期疏離其戶籍所在地，但因其“邊民”身份的客觀存在卻仍然享受著邊民特殊權(quán)益的現(xiàn)象大量存在，這不僅極易導(dǎo)致長期擔(dān)負(fù)守土護(hù)邊職能的邊民群體的心理失衡，更容易導(dǎo)致國家對(duì)守土護(hù)邊有效力量的錯(cuò)誤研判。的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的存在不僅影響守土護(hù)邊的實(shí)效性，還會(huì)影響守邊愛國精神的代際傳承和國家對(duì)守土護(hù)邊有效力量的錯(cuò)誤研判。三是邊民人口增長問題。守土護(hù)邊需要大量的人口數(shù)量并世代傳承，然而，因邊民流失、沿邊少數(shù)民族鄉(xiāng)特殊生育政策績效式微等問題嚴(yán)重制約了邊民人口數(shù)量的穩(wěn)定增長。四是邊民的邊界意識(shí)問題。邊界意識(shí)不僅包括邊民對(duì)邊界歷史、邊界法律法規(guī)、邊界的意義和邊界安全的維護(hù)，還包括對(duì)國家邊界線走向的明確認(rèn)知。根據(jù)調(diào)研，因?yàn)檫吔缫庾R(shí)教育機(jī)制滯后的問題和邊民與鄰國邊民同宗同源、文化相近、語言相通的特點(diǎn)，很多邊民的邊界意識(shí)較為淡薄。另外，在現(xiàn)實(shí)中，除了界務(wù)員、巡邊員等守土護(hù)邊專職隊(duì)伍外，普通邊民對(duì)國家邊界線走向的認(rèn)知處于模糊不清的狀態(tài)。雖然國家邊界已經(jīng)有明確的界碑等作為邊界標(biāo)識(shí)，但界碑之間缺乏明確的標(biāo)識(shí)物，這種現(xiàn)象極易導(dǎo)致邊民對(duì)邊界線走向的誤判，甚至出現(xiàn)跨越邊界的非法行為。

(三)鄰國邊境的威脅與挑戰(zhàn)

在國家的整個(gè)疆域中，國家邊界及其沿邊地帶是最容易遭遇鄰國威脅與挑戰(zhàn)的部分。在與中國陸地接壤的14個(gè)國家中，雖然發(fā)生直接侵犯中國領(lǐng)土主權(quán)的可能性極低，但這并不意味著中國領(lǐng)土主權(quán)安全就不會(huì)遭遇來自境外的威脅與挑戰(zhàn)。一是鄰國邊境日益充實(shí)與中國邊境虛空化態(tài)勢(shì)不斷加劇之間的矛盾日益凸顯，中國邊民的流失在某種程度上正在給鄰國邊民提供諸多“綜合機(jī)會(huì)”。例如越南通過“全民邊防陣勢(shì)”(6)全民邊防陣勢(shì)“旨在按‘每個(gè)邊民是一個(gè)邊陲戰(zhàn)士’的方針發(fā)揮全民在管理、保衛(wèi)邊界主權(quán)、安全的綜合力量?！?引自：https://cn.qdnd.vn/cid-6126/7186/建設(shè)強(qiáng)大的全民邊防陣勢(shì)-537226)。，不僅強(qiáng)化了其邊民對(duì)越南共產(chǎn)黨的認(rèn)同和國家政策的信心，而且還增強(qiáng)了越南邊民守護(hù)邊界、維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)安全的主動(dòng)性和積極性。二是鄰國邊境政策的系統(tǒng)性和針對(duì)性極易導(dǎo)致中國邊民產(chǎn)生錯(cuò)誤的“相對(duì)剝奪感”，從而在某種程度上引發(fā)中國邊民對(duì)國家的離心力。三是鄰國邊民跨境放牧、種地、開采、盜獵和破壞界碑等非法行為時(shí)有發(fā)生。四是鄰國邊民跨境勞務(wù)對(duì)中國邊民就地就業(yè)造成巨大沖擊。五是鄰國跨境婚姻問題潛藏著諸多情報(bào)、走私、疾病、財(cái)物、人口等安全隱患(7)在筆者于2018年1月和8月、2019年7月于云南省河口和金平調(diào)研中得知，近年來日益劇增的越南跨境勞工和跨境婚嫁女性雖然在一定程度上解決了中國邊境勞動(dòng)力缺失和單身漢問題，但從其心理活動(dòng)與行為舉止看，其對(duì)中國人的防范意識(shí)、戒備心理極強(qiáng)。無論中國邊境發(fā)展給越南邊民帶來再多的好處，仍然無法動(dòng)搖其對(duì)越南國家深入骨髓的愛國意識(shí)。與此同時(shí)，越南跨境婚嫁女性對(duì)中國邊境所帶來的安全隱患應(yīng)該得到國家的高度重視。。六是恐怖主義、分裂主義、極端主義等境外“三股勢(shì)力”、武裝組織與犯罪團(tuán)伙、新型制毒、走私軍火、網(wǎng)絡(luò)傳教、電信詐騙等新老問題的威脅。上述這些問題不僅直接威脅中國邊境安全形勢(shì)，還會(huì)影響中國與鄰國以及周邊國家關(guān)系的良性互動(dòng)。

三、我國邊境守土護(hù)邊問題的治理

所謂守土護(hù)邊問題治理，是指國家政權(quán)利用各種資源對(duì)影響守土護(hù)邊實(shí)效性的問題進(jìn)行控制和解決的過程，其實(shí)質(zhì)是維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)安全。國家既是守土護(hù)邊治理的主導(dǎo)者，也是第一責(zé)任主體。邊民是守土護(hù)邊的中堅(jiān)力量，也是影響守土護(hù)邊實(shí)效性的關(guān)鍵性變量。

(一)建構(gòu)有效的治理機(jī)制

1.民生保障機(jī)制

民生保障能力與國家實(shí)力密切相關(guān)。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，“國家在綜合國力全面提升的基礎(chǔ)上也完全有條件和能力將更多的資源投入到陸地邊疆的治理中，有能力在更大范圍和更大的規(guī)模上推進(jìn)邊疆治理，不僅使陸地邊疆與全國同步發(fā)展，而且可以使陸地邊疆為國家的進(jìn)一步發(fā)展和崛起提供有力的支撐”[9]90。民生保障是國家常規(guī)力量和邊民守土護(hù)邊的基本需求，但相較于邊疆內(nèi)部核心區(qū)和國家核心區(qū)而言，其量與質(zhì)具有較大的差異性。在守土護(hù)邊治理中，國家不僅要重視邊民的“交通”需求和發(fā)展性、享受性民生需求，更要建構(gòu)符合邊境發(fā)展與安全需求的現(xiàn)代化物資儲(chǔ)備體系和供應(yīng)機(jī)制，其中，糧食儲(chǔ)備應(yīng)該占據(jù)重要地位。

2.邊民特殊權(quán)益保障機(jī)制

中共十九大指出：“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵10]“美好生活需要”已經(jīng)成為包括邊民在內(nèi)的全體國民的共同追求。反思守土護(hù)邊治理既有的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源、生態(tài)資源，尚難以全面滿足邊民不斷增長的生存性、發(fā)展性和享受性資源的需求，而邊境域外環(huán)境給邊民提供的大量“綜合機(jī)會(huì)”與邊境域內(nèi)形成巨大反差。在“推-拉”作用下，邊民流失和“消極守土”便成為必然。正如馬克思所言：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵11]在此背景下，國家要在解決邊民民生問題的基礎(chǔ)上，既要滿足邊民作為普通國民的一般權(quán)益，更要滿足與“邊民”特殊身份以及該身份賦予的特殊職責(zé)相對(duì)應(yīng)的特殊權(quán)益。但是，在邊民特殊權(quán)益滿足的同時(shí)，也必須建構(gòu)邊民特殊權(quán)益的退出機(jī)制和履責(zé)獎(jiǎng)懲機(jī)制。

3.人口增長的動(dòng)力機(jī)制

邊境人口的量與質(zhì)直接關(guān)系到守土護(hù)邊問題的治理效能。人口增長受多種區(qū)域性地理環(huán)境因素的綜合影響，包括經(jīng)濟(jì)、人口政策、婚齡人口基數(shù)、習(xí)俗、文化教育、戰(zhàn)爭(zhēng)等，其中，經(jīng)濟(jì)因素是根本性、決定性的因素。一是要推動(dòng)邊境經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。人口是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本活力，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又是吸引人口集聚的根本動(dòng)力。要保證邊民“回得來、留得下、有發(fā)展”，必然需要通過特定機(jī)制在邊境地區(qū)尤其是沿邊地帶這一特定空間中具有滿足邊民需求的生存性、發(fā)展性和享受性的資源。二是建構(gòu)特殊的生育性激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)國家政策規(guī)定，邊境沿邊少數(shù)民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族家庭(夫妻均為少數(shù)民族)能夠享受生育三孩的特殊政策。除此之外，邊境沿邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民同時(shí)還享受二孩政策。但從政策執(zhí)行的實(shí)際來看，政策績效遠(yuǎn)低于政策預(yù)期?！吧庠篙^低和婚齡女性流失”問題的出現(xiàn)甚至惡化、養(yǎng)育壓力大、未來預(yù)期不樂觀、資源稀缺與美好生活需求之間的矛盾是導(dǎo)致以上問題的主要原因。在這樣的窘境下，必然需要從國家政治工程的高度建構(gòu)旨在推動(dòng)邊境人口穩(wěn)定增長的特殊的生育性激勵(lì)機(jī)制，以此激活遲滯的生育意愿，甚至對(duì)邊境域外人口的遷入也會(huì)產(chǎn)生巨大吸引力。三是移民實(shí)邊激勵(lì)機(jī)制。移民實(shí)邊事實(shí)上是對(duì)守土護(hù)邊群體力量稀缺的一種補(bǔ)充。但是，移民作為邊界沿線特定空間的外來人口，其移居邊界沿線，必然需要國家層面的政策性激勵(lì)。

4.邊民意識(shí)傳導(dǎo)機(jī)制

邊民具有重要的守土護(hù)邊功能，但這種功能發(fā)揮需要邊民基于國家意識(shí)、國民意識(shí)、國土意識(shí)、國門意識(shí)、國防意識(shí)內(nèi)化而成的主動(dòng)性和自覺性。正如馬克思所言：“理論一經(jīng)掌握群眾，也會(huì)變成物質(zhì)力量。理論只要說服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說服人?！盵12]9-10在守土護(hù)邊治理中，有效整合分散分化的邊民力量不僅需要國家提供持續(xù)性的資源供給，更需要建構(gòu)“因地制宜、因人施策”的邊民意識(shí)傳導(dǎo)機(jī)制，增強(qiáng)邊民對(duì)守土護(hù)邊問題的認(rèn)知，強(qiáng)化邊民守土護(hù)邊的主體性意識(shí)，進(jìn)而轉(zhuǎn)換為守土護(hù)邊的磅礴之力。

5.黨政軍警民聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

習(xí)近平總書記于2018年4月主持審議《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防的意見》中指出：“黨政軍警民‘五位一體’合力強(qiáng)邊固防，是新中國邊海防的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也是我們的制勝法寶?！盵13]我國長達(dá)2.2公里的邊界安全狀況直接關(guān)系國家安全和發(fā)展全局，其安全的維護(hù)僅憑國家常規(guī)力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要黨政軍警民的聯(lián)防聯(lián)控。但是，實(shí)現(xiàn)這種合力的有序有效發(fā)揮并實(shí)現(xiàn)最大化，需要從國家層面建構(gòu)適合我國國情、邊情的黨政軍警民聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

(二)建構(gòu)以國家為主導(dǎo)的多元治理主體結(jié)構(gòu)

守土護(hù)邊問題的出現(xiàn)甚至惡化需要多元治理主體的協(xié)同共治。在守土護(hù)邊治理的多元主體中，無論是從中央政府、邊疆省級(jí)政府、邊境縣(旗)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的縱向結(jié)構(gòu)還是從國家、市場(chǎng)、社會(huì)組織、個(gè)體的橫向結(jié)構(gòu)看，國家始終是最大的責(zé)任主體。守土護(hù)邊問題的治理需要龐大的人力、物力、財(cái)力支撐。從各治理主體的治理能力看，雖然守土護(hù)邊治理對(duì)象的行政劃分分屬于邊疆省級(jí)政府、邊境縣(旗)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，但僅憑三級(jí)政府既有的治理資源和治理能力顯然難以對(duì)守土護(hù)邊問題進(jìn)行有效治理。對(duì)于市場(chǎng)、社會(huì)組織和個(gè)人而言，往往因?yàn)檫吘匙陨淼氖袌?chǎng)容量局限了邊境地區(qū)的市場(chǎng)發(fā)育，而社會(huì)組織和個(gè)人則因?yàn)槟芰Φ挠邢扌噪y以在守土護(hù)邊治理中發(fā)揮積極作用。因此，通過對(duì)比分析，國家既是守土護(hù)邊的第一責(zé)任主體，也是最具備提升守土護(hù)邊治理效能的主體。并且，隨著國家整體實(shí)力的全面提升，國家也具備在守土護(hù)邊治理中投入更多的治理資源的能力。當(dāng)然，面對(duì)守土護(hù)邊問題的復(fù)雜性、交叉性和變動(dòng)性，單純依靠“國家”這一單一力量顯然難以達(dá)到預(yù)期效果，需要不斷強(qiáng)化邊疆省級(jí)政府和邊境縣(旗)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)政府自身實(shí)力和治理能力以及市場(chǎng)、社會(huì)組織和個(gè)人的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，從而形成以國家為主導(dǎo)的有序有力的治理結(jié)構(gòu)。

(三)建構(gòu)智慧防線體系

“科技資源的利用問題不完全是一個(gè)簡單的經(jīng)濟(jì)交易過程，而是一個(gè)政治及其戰(zhàn)略的實(shí)施過程”[4]68?？萍际翘岣呤赝磷o(hù)邊治理效能的有效手段。中國長達(dá)2.2萬公里的邊界安全治理與防御中，單純依靠物防和人防難以確保安全的有效性，并且，在人防建設(shè)中還出現(xiàn)大量的人口流失問題。在這樣的特殊情況下，建構(gòu)智慧防線體系就顯得更加有必要。在當(dāng)前中國國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和大數(shù)據(jù)、移動(dòng)終端、云計(jì)算、人工智能等科技實(shí)力不斷攀升的今天，國家完全有必要也有能力實(shí)施預(yù)防式、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警型的智慧邊境防線布局。從信息化到智能化再到智慧化將是中國邊境防線建設(shè)的必由之路。一是充分利用大數(shù)據(jù)，將其嵌入守土護(hù)邊治理之中。習(xí)近平總書記指出：“要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化?！盵14]大數(shù)據(jù)能夠?qū)绫?、跨界人口流?dòng)、邊民問題等相關(guān)信息進(jìn)行采集和批量管理，并在此基礎(chǔ)上及時(shí)挖掘有效信息，從而精準(zhǔn)預(yù)測(cè)潛在的問題。另外，還要強(qiáng)化府際之間的數(shù)據(jù)整合、處理與運(yùn)用能力。在智慧防線建設(shè)中，各府際之間應(yīng)該建立互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)庫并實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)共享。二是智能邊界技術(shù)的運(yùn)用。智能邊界技術(shù)就是利用紅外線以及其他感應(yīng)技術(shù)等智能設(shè)備的幫助以提升對(duì)潛在問題的“態(tài)勢(shì)感知”能力，進(jìn)而對(duì)可能發(fā)生的問題提前做出研判并進(jìn)行阻止和防御，把風(fēng)險(xiǎn)阻擋在邊界之外。智能邊界技術(shù)實(shí)際上是對(duì)實(shí)體邊界阻隔功能和排他性功能的技術(shù)化運(yùn)用。

(四)強(qiáng)化與鄰國協(xié)同治邊的能力

“中國越是發(fā)展就越需要一個(gè)穩(wěn)定的地區(qū)環(huán)境和和平的國際環(huán)境”[15]。守土護(hù)邊治理對(duì)于強(qiáng)化國家邊界安全具有重要意義，但對(duì)于欲實(shí)現(xiàn)國家崛起宏偉目標(biāo)的中國來說，只強(qiáng)調(diào)國家邊界安全并不能真正給國家崛起提供安全保障，要通過與鄰國乃至周邊國家建構(gòu)雙邊、多邊合作機(jī)制，以邊界安全為基點(diǎn)向外延伸符合本國利益的安全邊界或外圍緩沖區(qū)。與此同時(shí)，邊界作為國與國之間的分界線，邊界安全問題及其衍生出來的諸多問題往往會(huì)因?yàn)檫吔缧?yīng)而波及鄰國。因此，在進(jìn)行守土護(hù)邊治理的過程中，僅依靠中國的“單邊管控”很難應(yīng)對(duì)復(fù)雜的邊界安全局勢(shì)，必須強(qiáng)化與陸地接壤的14個(gè)國家的協(xié)同治邊能力，并且，鄰國邊界安全的治理與防御也需要中國力量的參與。

四、結(jié)語

守土護(hù)邊問題的治理是一個(gè)系統(tǒng)性的政治工程，需要多方力量的協(xié)同共治。從國家層面看，守土護(hù)邊治理的本質(zhì)是國家治理，國家治理能力是守土護(hù)邊治理能力的根本，國家治理資源對(duì)守土護(hù)邊治理的有效性提升具有決定性意義，應(yīng)該把守土護(hù)邊治理直接納入到國家治理的框架之下進(jìn)行謀劃。從邊民層面看，邊民是守土護(hù)邊的關(guān)鍵性變量，要保證邊民長期專注于守土護(hù)邊，必須從國家層面既要滿足邊民資源需求的“數(shù)量”和“質(zhì)量”，還要滿足邊民的特殊權(quán)益。在此基礎(chǔ)上，國家還應(yīng)考慮守土護(hù)邊群體力量的世代傳承問題，這也必然要從國家層面建構(gòu)人口增長的動(dòng)力機(jī)制。從外部環(huán)境看，守土護(hù)邊治理不僅需要中國不斷提升自身的治理能力，更需要與陸地接壤的14個(gè)國家建構(gòu)雙邊甚至多邊的協(xié)同治邊機(jī)制。