美國、澳大利亞生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法治及其啟示

張戈躍，陳俊安

（廣西民族師范學(xué)院，廣西 崇左 532200）

自2010 年始，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值已超越日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人民生活水平逐年提高，對美好生活的向往的愿望日益強(qiáng)烈，對生活的內(nèi)容和質(zhì)量越發(fā)關(guān)注。旅游作為人民群眾美好生活的重要內(nèi)容日益受到青睞，逐漸成為走入尋常百姓家的一種健康的生活方式，與此同時(shí)，人們對旅游的品質(zhì)和旅游產(chǎn)品的多樣化要求也越來越高。2018 年5 月，習(xí)總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上對推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)提出了新的更高的要求，提出了“綠水青山就是金山銀山”的重要論斷，為全國生態(tài)文明建設(shè)指明了努力方向，可以說外出旅行享受“青山綠水”已經(jīng)成為人們休閑娛樂的重要內(nèi)容。中國旅游資源豐富，特別是民族邊遠(yuǎn)地區(qū)，其最優(yōu)勢的資源就是生態(tài)旅游資源。許多城市大力推進(jìn)文化生態(tài)旅游戰(zhàn)略，結(jié)合本地實(shí)際打造生態(tài)旅游品牌，努力推動本地生態(tài)旅游提檔升級。但是各地也把生態(tài)旅游視為一種“無煙經(jīng)濟(jì)”“綠色經(jīng)濟(jì)”，忽視周邊生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，開發(fā)的同時(shí)又造成了新的環(huán)境破壞，最終也影響到開發(fā)的效果。因此，必須用法治的手段糾正這種錯(cuò)誤的開發(fā)模式，確保旅游開發(fā)與生態(tài)保護(hù)兩者良性互動，最終實(shí)現(xiàn)“雙贏”。

一、中國生態(tài)旅游開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)問題

（一）景觀破壞

在中國生態(tài)旅游資源開發(fā)過程中，一些自然景觀或者人文景觀受到建設(shè)性的破壞。主要原因一是景區(qū)超負(fù)荷接待。大量游客特別是自駕車的涌入易造成景區(qū)土壤板結(jié)，也加快了古木古樹的死亡，如新疆及內(nèi)蒙古地區(qū)的胡楊林，由于超負(fù)荷接待游客，導(dǎo)致出現(xiàn)了成片胡楊林死亡的現(xiàn)象。同時(shí)大量的車輛涌入所產(chǎn)生的震動對景觀的破壞也很明顯，一些自然景觀表面出現(xiàn)裂痕甚至剝落。二是個(gè)別游客缺乏生態(tài)環(huán)境及文物保護(hù)意識，對一些人文景觀隨意刻畫和破壞致使一些珍貴的文物難以修復(fù)。三是不合理的開發(fā)與規(guī)劃。受利益的驅(qū)使，一些地方政府對于旅游開發(fā)項(xiàng)目急于上馬，前期缺乏必要調(diào)查研究和嚴(yán)密的科學(xué)論證，其結(jié)果是不合理的開發(fā)造成景觀的破壞難以修復(fù)，不科學(xué)的規(guī)劃造成景區(qū)商業(yè)化、城鎮(zhèn)化及人工化明顯。有些地方政府為了便于管理，簡單地把一些自然景觀和人文景觀資源承包給私營企業(yè)開發(fā)經(jīng)營，其結(jié)果造成開發(fā)的無序，不僅破壞了當(dāng)?shù)芈糜涡蜗?，而且造成大量的重?fù)建設(shè)。還有圍繞景區(qū)日益發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)建設(shè)雖然便利了人們自駕游，但對自然景觀和人文景觀的破壞力也不可小覷，特別是一些人文景觀，一旦遭到破壞，修復(fù)幾無可能，在一定程度上降低了生態(tài)旅游品味。

（二）環(huán)境污染

一是固體垃圾污染。每年的節(jié)假日，隨著游客的蜂擁而至，景區(qū)的固體垃圾問題格外凸顯，各種食品袋、飲料瓶等隨處可見。早在2013 年北京青年報(bào)就報(bào)道，國慶期間，天安門廣場滿地垃圾，最密集處甚至看不到地面。150 名保潔員人手一把掃帚，用2 輛清掃車和2 輛垃圾收集車，以“拉網(wǎng)式”的排兵布陣，花30 分鐘才將垃圾全部清除。[1]二是水體污染。一些旅游項(xiàng)目的開發(fā)缺乏相應(yīng)的論證，不適當(dāng)?shù)拈_發(fā)造成水體污染；如一些建設(shè)項(xiàng)目不使用環(huán)保耗材，不做好防滲防漏措施，造成大量的有毒有害物質(zhì)隨雨水流入水體，一些景區(qū)的餐館和燒烤店經(jīng)營者隨意把經(jīng)營所產(chǎn)生的垃圾丟入水體；水上項(xiàng)目由于使用的是非綠色燃料也會造成水體的污染，游客隨意丟棄廢物到水體中也會造成不同程度的水污染。三是其他污染。截至2019 年上半年，全國汽車保有量達(dá)2.5 億輛，私家車達(dá)1.98 億輛。[2]自駕游已成為外出旅游的首選，每年的節(jié)假日，大量的私家車涌入景區(qū)，汽車產(chǎn)生的廢氣、噪聲及震動都會對生態(tài)環(huán)境、文物古跡造成一定負(fù)面影響。

（三）生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)加劇

首先，旅游活動本身對生態(tài)環(huán)境造成的破壞。一些游客缺乏基本的社會公德及文化素養(yǎng)，在游覽時(shí)隨意攀枝折花，亂丟垃圾，也導(dǎo)致了景區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境受到破壞。其次，旅游資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的破壞。隨著國內(nèi)旅游業(yè)的興起，旅游業(yè)成為一些地方創(chuàng)收的主要行業(yè)。一些地方政府受利益的驅(qū)使，在對當(dāng)?shù)芈糜钨Y源進(jìn)行開發(fā)規(guī)劃時(shí)，缺乏必要的調(diào)查研究及嚴(yán)密的科學(xué)論證，急于上馬，導(dǎo)致景區(qū)開發(fā)不合理、不科學(xué)而出現(xiàn)生態(tài)資源的破壞或者浪費(fèi)。

二、美國、澳大利亞生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法治經(jīng)驗(yàn)

（一）美國生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法治現(xiàn)狀

1.立法體系上。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，美國國會早在1872 年通過了《黃石國家公園法》，對黃石國家公園進(jìn)行特殊保護(hù)。1916 年，美國國會又通過法案設(shè)置國家公園管理局以管理各類國家公園。此后，美國國會制定了一系列圍繞生態(tài)旅游資源保護(hù)方面的法律法規(guī)，初步建立了生態(tài)旅游保護(hù)法律體系。比如在20 世紀(jì)60 年代頒布了五部主要的生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)：《自然保護(hù)區(qū)法》（1964年）、《聯(lián)邦水利工程游覽法》(1965 年)、《國家野生動物庇護(hù)區(qū)系統(tǒng)管理法》（1966 年）、《原始風(fēng)景河流法》（1968 年）及《國家環(huán)境政策法》（1969年）等，當(dāng)然還有《清潔水法》《清潔空氣法》等控制環(huán)境污染的法律，并隨著形勢的變化進(jìn)行修改以應(yīng)對日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境破壞。其中在《國家環(huán)境政策法》中專門就生態(tài)旅游資源保護(hù)做了規(guī)定。1979 年，美國旅游基本法《全國旅游政策法》頒布,該法明確了可持續(xù)旅游的現(xiàn)代旅游理念，相關(guān)旅游觀光權(quán)利的規(guī)定被安排在第一編,并將生態(tài)旅游資源的保護(hù)放在第二編，設(shè)計(jì)了許多具體的保護(hù)內(nèi)容和制度。截至目前，美國制定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)達(dá)到幾十部，相關(guān)條例達(dá)到上千部，涉及國家公園管理局的聯(lián)邦法律有二十多部，構(gòu)建了一個(gè)完善的生態(tài)旅游資源保護(hù)法律體系。

2.制度設(shè)計(jì)上。首先，環(huán)境教育制度。在20世紀(jì)70 年代，美國聯(lián)邦政府就制定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育法，隨后各州也紛紛出臺本州的生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育條例，完善了一系列生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)教育措施，建立了以旅游管理部門為主導(dǎo)，其他部門通力合作的生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)教育機(jī)制。其次，生態(tài)旅游服務(wù)和管理制度。加強(qiáng)對旅游從業(yè)人員經(jīng)常性的教育培訓(xùn)以提高服務(wù)質(zhì)量，對在景區(qū)開設(shè)的服務(wù)型企業(yè)、商店實(shí)行許可證制度，對管理部門及景區(qū)管理人員制定嚴(yán)格考核制度和科學(xué)合理的人事任免制度等，以促使其不斷提高服務(wù)和管理的水平。

3.管理體制上。美國聯(lián)邦政府建立了由多個(gè)部門合作的環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制，這種評價(jià)機(jī)制視生態(tài)旅游景區(qū)的情況實(shí)行輪休制度，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益雙贏。美國是一個(gè)崇尚自由的國度，但國家公園的管理上卻采用一元垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理模式，全國360 多個(gè)不同類型的國家公園、保護(hù)區(qū)、歷史遺跡紀(jì)念地都?xì)w國家公園管理局及其分局統(tǒng)一管理[3]21，且實(shí)行行政管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的制度。國家層面上是聯(lián)邦國家公園管理局，各州設(shè)立國家公園管理分局管理。國家公園雖實(shí)行管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，但聯(lián)邦政府對公園的開發(fā)經(jīng)營活動仍然實(shí)行嚴(yán)格的管控，要求公園的開發(fā)經(jīng)營務(wù)必要嚴(yán)格按照公園的總體規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，并需經(jīng)過特許審批。

4.生態(tài)旅游規(guī)劃上。1994 年，美國聯(lián)邦政府出臺了生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃，以避免由于規(guī)劃不合理、不科學(xué)造成對景區(qū)的破壞。首先，在對生態(tài)旅游景區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，充分利用生態(tài)學(xué)最新觀點(diǎn)和理念對生態(tài)旅游景區(qū)和相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行設(shè)計(jì)開發(fā)，盡力達(dá)到自然生態(tài)、現(xiàn)代建筑與人類文明的完美結(jié)合，這“一方面保證了規(guī)劃設(shè)計(jì)的高質(zhì)量和專業(yè)化，另一方面又防止了違反規(guī)劃的事件發(fā)生”[4]44。其次，在規(guī)劃中，盡量保持自然生態(tài)環(huán)境的原狀，以最大的努力減少外部因素的干擾以避免開發(fā)活動對生態(tài)旅游環(huán)境資源的沖擊和破壞。最后，在規(guī)劃中要考慮供給與需求的矛盾、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及季節(jié)因素對旅游的影響，并將生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展理念貫穿于景區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)之中。

（二）澳大利亞生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法治現(xiàn)狀

1. 在立法和執(zhí)法上。優(yōu)越的地理優(yōu)勢和豐富的自然生態(tài)資源為澳大利亞大力發(fā)展旅游業(yè)提供了便利。為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，澳大利亞國家層面的生態(tài)環(huán)境立法已達(dá)50 多部，地方層面多達(dá)上百部。澳大利亞立法部門一方面通過征求立法意見了解社會民眾利益訴求，另一方面也通過征求意見達(dá)到宣傳和貫徹生態(tài)環(huán)保理念的效果。完善的立法需要堅(jiān)強(qiáng)有效的管理機(jī)構(gòu)，澳大利亞建立了從聯(lián)邦、州到地方三個(gè)層級的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，并設(shè)置“環(huán)保警察”這一執(zhí)法隊(duì)伍。

2. 在保護(hù)理念上。充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念，到20 世紀(jì)末，澳大利亞政府制定了《國家生態(tài)旅游戰(zhàn)略》（以下簡稱《戰(zhàn)略》），該《戰(zhàn)略》對聯(lián)邦生態(tài)旅游的主管部門、生態(tài)旅游的開發(fā)經(jīng)營及生態(tài)旅游開發(fā)的規(guī)劃方的行為進(jìn)行指導(dǎo)。同時(shí)，澳大利亞政府在國民教育中大力宣傳生態(tài)環(huán)境保護(hù)，主張人類應(yīng)該與大自然和諧相處，在開發(fā)利用中要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念。正是人們普遍具有很強(qiáng)的環(huán)保意識，在澳大利亞大力發(fā)展生態(tài)旅游的同時(shí)，人們也對生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展是否會造成環(huán)境破壞給予及時(shí)的關(guān)注，以避免由于過分追求經(jīng)濟(jì)效益而導(dǎo)致生態(tài)危機(jī)的發(fā)生。

3. 在生態(tài)旅游發(fā)展模式上。澳大利亞采取社區(qū)參與和旅游者參與相結(jié)合的發(fā)展模式，鼓勵(lì)生態(tài)旅游景區(qū)社區(qū)居民積極參與景區(qū)建設(shè)，這樣不僅可以減輕管理部門工作壓力，而且可以達(dá)到對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境更好保護(hù)的效果。在一定程度上，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)群眾對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的參與程度不僅體現(xiàn)了當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而且會影響到游客對當(dāng)?shù)芈糜苇h(huán)境的滿意度。澳大利亞政府創(chuàng)新社區(qū)居民利益分配機(jī)制來為生態(tài)旅游的發(fā)展注入新的活力，通過引導(dǎo)社區(qū)居民積極參與到旅游活動中來保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境及創(chuàng)造社會財(cái)富，為旅游業(yè)的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境，形成了政府主導(dǎo)、社區(qū)共管和游客參與相互協(xié)作的新型旅游發(fā)展模式[5]29，不僅促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，而且為當(dāng)?shù)鼐用裨黾泳蜆I(yè)機(jī)會。有了良好的利益分配機(jī)制，調(diào)動了社區(qū)居民參與環(huán)境保護(hù)的積極性，就可以通過利益激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)景區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏。

三、美國、澳大利亞生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法治對中國的啟示

（一）要有完善的生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法律體系

美國、澳大利亞都已經(jīng)建立了完善的生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法律體系，也都建立了強(qiáng)有力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這些完善的法律體系及嚴(yán)格的執(zhí)法系統(tǒng)共同維持著生態(tài)旅游市場的健康發(fā)展。對于生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法律體系建設(shè)，中國相關(guān)立法部門已做了大量的工作，但由于所涉部門多，立法跟不上旅游市場發(fā)展的步伐，導(dǎo)致中國生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法治效果不佳。全國人大及地方人大應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)。中國在生態(tài)旅游開發(fā)建設(shè)中，如何完善生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法律體系并通過有效執(zhí)法來規(guī)范經(jīng)營者的行為，以確保中國生態(tài)旅游的投資開發(fā)符合市場需要和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，如何科學(xué)規(guī)范生態(tài)旅游市場消費(fèi)者的行為以提高其環(huán)保意識、自覺養(yǎng)成遵守生態(tài)環(huán)境規(guī)律的良好習(xí)慣，可以借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的執(zhí)法和管理經(jīng)驗(yàn)，在立足于本國生態(tài)旅游市場實(shí)際的情況下，加強(qiáng)生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)工作的立法工作，提高整個(gè)旅游市場參與者的環(huán)保意識，完善旅游市場管理配套措施，加大對生態(tài)旅游資源開發(fā)的執(zhí)法力度，以保證中國生態(tài)旅游市場的開發(fā)經(jīng)營有序、健康發(fā)展。

（二）要設(shè)置權(quán)責(zé)明確的生態(tài)旅游管理機(jī)構(gòu)

在美國，森林資源由聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部與林業(yè)部統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各部門分別管理。在國家公園的管理上，美國實(shí)行一元垂直管理。中國的生態(tài)旅游資源由國務(wù)院各部門及地方政府共同管理，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，造成管理的交叉重疊、多頭管理、部門管理職責(zé)不明、管理邊界交叉等問題，在生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)問題上出現(xiàn)了“有利時(shí)大家爭，無益時(shí)沒人管”的尷尬局面。因此，應(yīng)設(shè)置責(zé)權(quán)一致垂直領(lǐng)導(dǎo)的旅游管理機(jī)構(gòu)，出臺相應(yīng)的具體管理辦法，明確地方各部門職責(zé)權(quán)限，確保各部門分工明確，并建立良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制來解決生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)中出現(xiàn)的各種權(quán)力交叉、界限不明的問題，確保生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)工作落到實(shí)處，做得扎實(shí)。

（三）要完善生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)宣傳教育機(jī)制以提高民眾守法意識

生態(tài)旅游應(yīng)該是一種教育引導(dǎo)為主，寓教于樂的旅游服務(wù)，這是其有別于傳統(tǒng)旅游的一個(gè)顯著特征。國家已經(jīng)意識到可持續(xù)發(fā)展對中國生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展的重要意義，在法治建設(shè)中建立相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)教育機(jī)制已是大勢所趨。可以借鑒美國、澳大利亞的環(huán)境保護(hù)教育的成功經(jīng)驗(yàn)，采用形式多樣的生態(tài)環(huán)境教育以提高民眾的守法意識。比如，在一些民族地區(qū)，通過別具特色的民族歌舞形式宣傳生態(tài)環(huán)境保護(hù)，讓公眾在參與生態(tài)旅游的過程中體會到生態(tài)保護(hù)的重要性，幫助公眾樹立正確的環(huán)保理念，提高其守法意識，促進(jìn)旅游業(yè)市場發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良性互動，最終實(shí)現(xiàn)中國旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

（四）要重視群眾參與以提高生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)的有效性

由于社區(qū)具有團(tuán)結(jié)、協(xié)作的獨(dú)特優(yōu)勢，一些發(fā)達(dá)國家對其在社會管理中作用格外重視。在生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法治上，美國采取依法監(jiān)督和公眾參與相結(jié)合的方式，一旦涉及生態(tài)環(huán)境的重大項(xiàng)目，必須進(jìn)行嚴(yán)密的考量和論證，及時(shí)向公布信息，征詢?nèi)罕娨庖姡⑦M(jìn)行公決，以避免相關(guān)部門為追求各自利益危及生態(tài)安全。在中國的生態(tài)旅游法治建設(shè)中，對社區(qū)參與的重視程度還不夠。雖然有些社區(qū)也參與了部門決策，但很多參與更注重的是一種程序和形式。有的生態(tài)旅游景區(qū)地處偏遠(yuǎn)落后的山區(qū)或民族地區(qū)，當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娛芙逃潭鹊?，對生態(tài)旅游的認(rèn)識不夠，參與生態(tài)旅游開發(fā)決策的積極性不高。對此，中國生態(tài)旅游法治建設(shè)應(yīng)重視社區(qū)的作用，要確立群眾參與制度，以充分調(diào)動社區(qū)群眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會效益協(xié)調(diào)發(fā)展。

結(jié) 語

在“綠色發(fā)展”已成為全球共識的今天，生態(tài)旅游已成為一種新型的旅游模式逐漸受到人們的追捧，生態(tài)旅游開發(fā)如雨后春筍般出現(xiàn)在祖國大地。但是，在一些地方生態(tài)旅游的開發(fā)過程中，不合理開發(fā)或者開發(fā)失敗導(dǎo)致的生態(tài)破壞的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致旅游開發(fā)與生態(tài)保護(hù)良性互動“雙贏”的目標(biāo)落空?！凹訌?qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，共享青山綠水”是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。因此，在生態(tài)旅游開發(fā)過程中，必須用法治的手段規(guī)范各類生態(tài)旅游開發(fā)行為，以保證中國生態(tài)旅游的可持續(xù)的發(fā)展。生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法治不僅要立足于中國生態(tài)旅游資源的實(shí)際，還需要借鑒發(fā)達(dá)國家生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法治的寶貴經(jīng)驗(yàn)，通過不斷完善中國生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法律體系，明確生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，科學(xué)界定其職責(zé)范圍，還要采取各種途徑提高群眾環(huán)境保護(hù)法律意識及鼓勵(lì)群眾參與等措施，以此來更好地提升中國生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法治的效果。