信用規(guī)制中的企業(yè)信用修復(fù)路徑

孫南申

（復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海 200433）

長期以來，市場交易中的商業(yè)欺詐、制假售假、債務(wù)違約、限制競爭等現(xiàn)象司空見慣，失信行為屢禁不止。有學(xué)者分析認(rèn)為：當(dāng)代的“社會信用缺失”或“信任缺乏”，是由于在市場改革、城市化、社會結(jié)構(gòu)從熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變的大背景下，基于原有社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的信用信息機制不再有效，信用環(huán)境遭到瓦解。①翟學(xué)偉.從社會流動看中國信任結(jié)構(gòu)的變遷[J].探索與爭鳴，2019，(6).對于市場經(jīng)濟中存在的失信違法現(xiàn)象，政府近年來正通過推進社會誠信體系建設(shè)及其信用規(guī)制措施，對市場主體的各種失信行為進行公示與懲戒，但同時也面臨如何處理信用規(guī)制中的“處罰過當(dāng)”或“矯枉過正”等問題，正在探索信用修復(fù)對信用規(guī)制的作用關(guān)系及其適用途徑，以解決信用缺失與違法失信問題，保護市場主體合法權(quán)益與經(jīng)營活力。

一、信用規(guī)制的法律關(guān)系與內(nèi)容構(gòu)成

由于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所提供的產(chǎn)品與服務(wù)面向社會公眾，失信企業(yè)的行為不僅針對特定交易方，也會損害不特定消費者，因此企業(yè)的市場信用涉及社會公共利益。對企業(yè)而言，信用規(guī)制多以“食品藥品、生態(tài)環(huán)境、工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、金融安全、產(chǎn)品認(rèn)證”等領(lǐng)域的企業(yè)為主要規(guī)制對象。信用規(guī)制法律關(guān)系與內(nèi)容構(gòu)成涉及所規(guī)制的客體范圍、相關(guān)主體、政策依據(jù)、規(guī)制工具和重點措施等方面。

（一）社會誠信的范圍、主體與類型

在社會經(jīng)濟活動一般語義中，信用是“參與經(jīng)濟和社會活動的當(dāng)事人之間所建立的一種信任關(guān)系”，是“建立在授信人對受信人償付承諾的信任基礎(chǔ)上，使受信人不用立即付款就可獲得商品、服務(wù)或貨幣的能力”。①陳新年.信用論[M].北京∶經(jīng)濟科學(xué)出版社，2017∶20～21.從來源或依據(jù)看，信用可分為人格信用和制度信用。前者以特定社會關(guān)系為基礎(chǔ)，主要通過所信任的人際關(guān)系而建立，是一種人格化的信用，依據(jù)的是信任和道德。后者主要以契約、法律規(guī)則為基礎(chǔ)，依賴合約與規(guī)則的約束力作為擔(dān)保而建立信用關(guān)系。②劉肖原等.我國社會信用體系建設(shè)問題研究[M].北京∶知識產(chǎn)權(quán)出版社，2016∶28.作為市場主體，企業(yè)信用應(yīng)為商業(yè)或市場信用，屬于制度信用，在社會經(jīng)濟發(fā)展中具有特定地位和作用。

在企業(yè)信用與社會信用的關(guān)系上，市場經(jīng)濟越發(fā)達，社會對企業(yè)的信用期待越高，越容易發(fā)生信用危機，因此更需建立信用機制。合同制度在一定程度上可制約失信行為，主要是通過合同責(zé)任條款約定防止違約失信，但更為重要的是通過法律約束力遏制失信違法行為。社會誠信體系應(yīng)由商務(wù)誠信、政務(wù)誠信、社會誠信、司法公信等4個方面構(gòu)成，主體關(guān)系涉及政府機關(guān)、行業(yè)組織和市場主體。其中，商務(wù)誠信因事關(guān)社會與經(jīng)濟生存之根本而居核心地位，涵蓋市場經(jīng)濟的各個構(gòu)成要素，涉及生產(chǎn)經(jīng)營、商務(wù)流通、金融稅收、交通運輸、工程建設(shè)、中介服務(wù)和電子商務(wù)等領(lǐng)域與行業(yè)。以企業(yè)為主體的商務(wù)誠信，實際上體現(xiàn)了社會信用體系的基本來源，因為“征信最初主要是為了解決商業(yè)（金融）交易中由于交易雙方的信息不對稱而帶來的信用風(fēng)險”。③劉新海.征信與大數(shù)據(jù)：移動互聯(lián)時代如何重塑“信用體系”[M].北京∶中信出版集團，2016∶14.可見，征信首先是第三方機構(gòu)（銀行）為企業(yè)建立的信用檔案。

（二）失信違規(guī)行為的性質(zhì)與范疇

關(guān)于失信行為的含義，國務(wù)院《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制的指導(dǎo)意見》④國發(fā)[2016]33號，2016年5月30日發(fā)布實施。（簡稱《國務(wù)院指導(dǎo)意見》）并未作出明確界定，但其中列舉了多種嚴(yán)重失信行為，重點為市場主體的3類嚴(yán)重失信行為：（1）嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為；（2）破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序的行為；（3）拒不履行法定義務(wù)，影響司法、行政機關(guān)公信力的行為。

《上海市社會信用條例》第2條將社會信用界定為個體或組織在社會活動中履行法定義務(wù)或者遵守約定義務(wù)的狀態(tài)。這表明，社會信用所適用的范圍涵蓋了法定義務(wù)與合同義務(wù)的雙重內(nèi)容，并兼具經(jīng)濟治理與社會治理兩方面功能，前者適用于商事交易，后者著眼于公共利益。與此相關(guān)，違反信用的失信行為的范圍廣，涵蓋了違反相關(guān)約定與相關(guān)法規(guī)的各類行為。因此，盡管欺詐、弄虛作假、以次充好、逃廢銀行債務(wù)等的確有失誠信，但“失信”與“違法”畢竟是兩個不同概念。前者偏重于不誠實、違反自己的承諾；后者偏重于違反國家制定的規(guī)則。①沈巋.社會信用體系建設(shè)的法治之道[J].中國法學(xué)，2019，(5).

顯然，不宜將 “失信”與“違法”兩者等同，雖然兩者之間存在交叉重合之處。應(yīng)當(dāng)明確“失信行為”與“違法行為”的關(guān)系與邊界，尤其是區(qū)分違約行為與違法行為、一般違約與嚴(yán)重違約以及一般違法與嚴(yán)重違法的界限，并在懲戒程度與適用范圍上加以區(qū)別，而不應(yīng)擴大混同，雖然兩者之間存在互相轉(zhuǎn)換關(guān)系。此外，反映市場主體的相關(guān)信用信息必然涉及企業(yè)的經(jīng)營信息與公民的個人信息，因而事關(guān)私權(quán)主體的重要利益，尤其是信息數(shù)據(jù)的個人隱私與商業(yè)秘密的保護問題。在這點上，以《上海市社會信用條例》為代表的地方社會信用立法已率先作出相關(guān)規(guī)定。

就信用規(guī)制的主體關(guān)系而言，社會信用體系需要政府的介入與管控。在一些市場信用缺失領(lǐng)域，政府如指望借助企業(yè)或行業(yè)自律來解決信用機制問題，多半會落空。不少部門運用信用機制的常見做法是要求交易、考試等行為的相對人簽署向社會公開的“誠信責(zé)任書”。②戴昕.理解社會信用體系建設(shè)的整體視角[J].中外法學(xué)，2019，(6).然而，該機制的形式意義大于實際效果，實踐中多半流于形式?？梢姡虡I(yè)信用的維系確實需要政府的信用規(guī)制予以保障。

在信用體系建設(shè)中，政府需要借助網(wǎng)絡(luò)信息收集與查詢系統(tǒng)，并通過互聯(lián)網(wǎng)的覆蓋率對市場主體行為進行評價，以實現(xiàn)對市場交易秩序與社會公共利益更廣泛而有效的管控。在社會規(guī)范與市場規(guī)則“失靈”的情況下，社會信用體系建設(shè)更加需要國家介入與政府管控。信用行為不局限于道德規(guī)范，也適用于商業(yè)交易中的合法與合規(guī)行為，故需通過合同制度加以保障?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟與法制經(jīng)濟，企業(yè)失信行為并不限于違反商業(yè)道德，實踐中更多的是違法與違規(guī)行為，因此商業(yè)信用中的道德規(guī)范就會轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。在依法行政原則下，政府通過法定程序的介入與管控具有合理性與正當(dāng)性。

（三）信用體系規(guī)制的構(gòu)成與依據(jù)

根據(jù)國務(wù)院2014年6月發(fā)布的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014～2020年）》（簡稱《規(guī)劃綱要》），社會信用體系建設(shè)的基本內(nèi)容與主要目標(biāo)包括：社會信用基礎(chǔ)法律與標(biāo)準(zhǔn)體系的建立；信用信息資源共享的社會征信系統(tǒng)的建成；健全信用監(jiān)管體制與信用服務(wù)體系；有效的守信激勵和失信懲戒機制；政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信的進展。這都體現(xiàn)了我國信用規(guī)制的基本結(jié)構(gòu)與政策依據(jù)。

《規(guī)劃綱要》中反復(fù)提及的誠信原則不僅是社會信用體系中的基本原則，也是一項重要的法律原則，并體現(xiàn)于我國經(jīng)濟立法、民事立法等一系列重要法律所規(guī)定的基本原則中，如《中華人民共和國民法典》第7條明確規(guī)定了誠信原則。

1.信用規(guī)制與市場機制的關(guān)系

商務(wù)信用規(guī)制的建立并不能理解為政府對市場經(jīng)濟的干預(yù)。對此，《規(guī)劃綱要》已明確，“建立健全社會信用體系是整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、防范經(jīng)濟風(fēng)險的重要舉措，是減少政府對經(jīng)濟的行政干預(yù)、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的迫切要求”。因此，在明確“市場在資源配置中起決定性作用”的原則下，推進信用體系建設(shè)是政府對經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮更好作用的體現(xiàn)，通過建設(shè)公共信用信息基礎(chǔ)設(shè)施，建立和發(fā)布市場主體信用狀況的紅黑名單制度，其實質(zhì)就是政府對社會信用信息的信譽公示制度。

為此，國家發(fā)改委在2018年《關(guān)于發(fā)揮信用服務(wù)機構(gòu)作用推進社會信用體系建設(shè)的通知》中明確提出，應(yīng)“授權(quán)信用服務(wù)機構(gòu)參與紅黑名單的認(rèn)定，根據(jù)行業(yè)信用建設(shè)的需要收集各有關(guān)部門（單位）認(rèn)定的紅黑名單，經(jīng)核實后與自身服務(wù)過程中形成的有關(guān)名單進行整合并向社會發(fā)布”。這里的“紅黑名單”反映的是企業(yè)法人的信用信息，企業(yè)法人的信用能力或聲譽是其能否在市場競爭中持續(xù)經(jīng)營與發(fā)展的一項重要條件。政府部門與服務(wù)機構(gòu)則是將企業(yè)的市場信用信息作為市場規(guī)制中的信用工具加以運用，主要體現(xiàn)為對市場或交易信用的確定機制。

2.信息規(guī)制工具及其依據(jù)

信息規(guī)制工具大致包括3個方面：一是市場信用工具，即中央銀行或第三方機構(gòu)評判市場主體經(jīng)濟償付能力，這是作為企業(yè)經(jīng)濟償付能力的信用在制度層面的反映；二是政府規(guī)制信用工具，即行政主體通過記錄、評價、公開和使用公民、法人的信用信息達到監(jiān)管目的；三是司法信用工具，即法院發(fā)布“失信被執(zhí)行人名單”，通過多部門聯(lián)合使被執(zhí)行人履行義務(wù)。①王瑞雪.政府規(guī)制中的信用工具研究[J].中國法學(xué)，2017，(4).

進而言之，信用工具的實質(zhì)是通過信息公示對市場主體的商業(yè)行為進行信用約束。信息公示是以信息為基礎(chǔ)的一種治理工具，其作用就是通過聲譽影響與社會監(jiān)督來制約企業(yè)行為，達到激勵企業(yè)自我合規(guī)約束和承擔(dān)應(yīng)有社會責(zé)任的目的。政府網(wǎng)站是信息公示的主要途徑與載體，披露內(nèi)容具有簡明扼要、易于查詢的特點，其服務(wù)功能在于使市場主體、社會公眾與行業(yè)部門獲得所需信息，以提示與預(yù)防市場風(fēng)險；同時為失信主體提供整改激勵，即通過所施加的“聲譽風(fēng)險”，達到對失信者“市場懲戒”的效果。

通過信用公示予以信用約束的政策依據(jù)主要見于《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》對市場經(jīng)營主體通過推行信息規(guī)制加強事中與事后監(jiān)管的基本原則，其要點為“信用約束”“職責(zé)法定”“協(xié)同監(jiān)管”和“社會共治”，基本內(nèi)容為：加快推進政府部門、行業(yè)協(xié)會、社會組織信用信息共享共用，強化信用對市場主體的約束作用，構(gòu)建以信息歸集共享為基礎(chǔ)，以信息公示為手段，以信用監(jiān)管為核心的市場監(jiān)管制度，讓失信主體“一處違法，處處受限”。后者即信用監(jiān)管制度中的“聯(lián)合懲戒機制”。

關(guān)于聯(lián)合懲戒機制，盡管我國目前尚未頒布全國性的信用立法，但在中央部委層面已出臺了一系列有關(guān)信用治理的規(guī)范性文件，即由國家發(fā)改委聯(lián)合人民銀行、工商總局等部委局發(fā)布了14個部委局聯(lián)合懲戒備忘錄，涉及與市場經(jīng)濟有關(guān)的食品安全、藥品安全、環(huán)境保護、納稅信用等諸多公共領(lǐng)域，如食品藥品領(lǐng)域的合作備忘錄、環(huán)境保護領(lǐng)域的合作備忘錄。

3.信用規(guī)制的重點

行政主體通過記錄、評價、公開和使用相對人的信用信息進行市場規(guī)制和社會治理的實踐，不僅通過“聲譽機制”發(fā)揮作用，還會通過一系列后續(xù)獎懲措施產(chǎn)生實際效果。①王瑞雪.政府規(guī)制中的信用工具研究[J].中國法學(xué)，2017，(4).信用規(guī)制的重點首先是直接對企業(yè)的失信行為開出“紅黑名單”，加強信用信息平臺數(shù)據(jù)庫建設(shè)，形成數(shù)據(jù)歸集和共享機制，為及時識別違法違規(guī)行為和失信者提供充分信息基礎(chǔ)；其次是“聯(lián)合懲戒”措施，即綜合行政執(zhí)法機制系統(tǒng)化，促進政府各部門執(zhí)法資源的聯(lián)合共享，解決單個部門監(jiān)管執(zhí)法無力、難以奏效的問題。

以上信用規(guī)制措施均需公共信用信息基礎(chǔ)設(shè)施的支持。目前，全國信用信息共享平臺已聯(lián)通44個部委、所有省區(qū)市和70家市場機構(gòu)，并與國家法人庫建立了信息核查機制。截至2019年底“信用中國”網(wǎng)站累計公示行政許可、行政處罰及紅黑名單等信用信息超過2.45億條。在對企業(yè)的信用評級方面，國家公共信用信息中心已完成涉及天然氣、煤炭、旅行社、商業(yè)保險、醫(yī)療機構(gòu)、交通運輸和鹽業(yè)等7個領(lǐng)域近10萬家主體的信用評價工作。②韓家平.關(guān)于加快社會信用立法的思考與建議[J].征信，2019，(5).

4.類型化懲戒措施

目前國內(nèi)對失信行為的各類懲戒措施大體上由行業(yè)性懲戒（各行業(yè)自律規(guī)則）、社會性懲戒（輿論監(jiān)督與公益訴訟）、市場性懲戒（防御措施與民事救濟）、行政性懲戒（政府部門聯(lián)合執(zhí)法）、司法性懲戒（法院公布執(zhí)行信息）構(gòu)成。在以上各類型化的懲戒措施中，通常以屬于直接性懲戒措施的行政性聯(lián)合懲戒為重點，以屬于間接性懲戒措施的其他類型懲戒為補充。其中行政性懲戒的依據(jù)為公法性規(guī)范，而行業(yè)性、社會性、市場性懲戒的依據(jù)則以私法性規(guī)范為主。前者應(yīng)為公法性措施，后者則為私法性措施。行政性措施的依據(jù)并非當(dāng)事人的約定，而是經(jīng)濟行政法的強制性規(guī)定，其地位與司法性措施大致平行，但后者行使的原則是“不告不理”，其依據(jù)為當(dāng)事人約定及私法性規(guī)定，雖然前者的行使可能受制于后者的司法審查。

不過，市場性的懲戒機制也受反壟斷法的規(guī)制。因為具有市場優(yōu)勢或支配地位的交易主體，其行為必須符合《反壟斷法》與《反不正當(dāng)競爭法》的要求與規(guī)定。這時市場懲戒措施的依據(jù)則為公法性規(guī)范，通常由主管機關(guān)依法行使行政性措施（如反壟斷審查），雖然理論上競爭主體也可對壟斷行為提出民事救濟請求。

“黑名單”措施是行政性懲戒中的重要組成部分，該措施會產(chǎn)生降低市場影響力和社會聲譽的結(jié)果?！昂诿麊巍币唤?jīng)公布，就會對失信主體的信譽和輿論形象產(chǎn)生現(xiàn)實的減損效果，對其生產(chǎn)經(jīng)營等方面產(chǎn)生極大影響和實質(zhì)性限制。行政機關(guān)公布“黑名單”以后，通常會對列入“黑名單”者附加更為嚴(yán)厲的監(jiān)管或懲戒措施。①王偉.失信懲戒的類型化規(guī)制研究[J].中州學(xué)刊，2019，(5).

社會誠信體系建設(shè)中最引人注目的是對市場主體的失信公示與聯(lián)合懲戒機制。截至2019年2月，已有60個部門簽署了51個信用聯(lián)合獎懲合作備忘錄，推出聯(lián)合獎懲措施100多項；并在26個領(lǐng)域出臺紅黑名單管理辦法，累計歸集紅名單243萬條、黑名單1，392萬條；已經(jīng)限制100萬戶主體參與招投標(biāo)，限制1.19萬戶參加政府采購活動，限制3.5萬戶獲得政府供應(yīng)土地、公共資金支持和商品進出口關(guān)稅配額，并限制1.13 萬戶發(fā)行企業(yè)債券，禁止469戶進入證券市場。

5.信用規(guī)制的意義

對于失信行為，現(xiàn)有信用規(guī)制中的治理政策特點反映為“一處失信，處處受限”，通常針對比較典型的交易欺詐、假冒偽劣、限制競爭、違規(guī)排污、逃廢債務(wù)、拒不履行合約及生效判決等失信行為?，F(xiàn)有相關(guān)制度規(guī)定之所以未能對失信行為有效約束，主要與信息共享資源不足、無法有效監(jiān)控和及時發(fā)現(xiàn)失信行為或者失信違法成本過低有關(guān)。對失信行為加以規(guī)制的有效途徑是通過政府主導(dǎo)的信息資源加以治理，運用官方信用網(wǎng)對其進行失信公示，通過信息共享將失信行為法律責(zé)任的范圍擴大，以加大失信者違法成本，使其得不償失。

多年的實踐表明，雖然絕大多數(shù)情況下的“失信行為”也構(gòu)成對現(xiàn)有法規(guī)的違反，但往往執(zhí)行難以落實且維權(quán)成本過高。這從另一角度說明，社會信用體系建設(shè)正是政府改進治理失信行為執(zhí)法狀況的必要有效措施。從我國社會信用體系建設(shè)的實際現(xiàn)狀看，失信懲戒機制的作用是運用法律手段、經(jīng)濟手段和道德譴責(zé)，懲罰市場活動中的失信者，將有嚴(yán)重失信行為的企業(yè)從主流市場排除出去。②王偉.失信懲戒的類型化規(guī)制研究[J].中州學(xué)刊，2019，(5).

二、信用修復(fù)的必要性及與信用規(guī)制關(guān)系

（一）信用修復(fù)的含義

企業(yè)信用修復(fù)系指失信企業(yè)在一定期限內(nèi)按照規(guī)定的條件和程序，主動糾正失信行為，獲準(zhǔn)消除違法失信記錄對其信用監(jiān)管評價等級影響的過程。信用修復(fù)可作廣義與狹義的解釋，廣義的信用修復(fù)一般應(yīng)指失信行為的修復(fù)和失信記錄的修復(fù)，狹義的信用修復(fù)僅指失信記錄修復(fù)或失信行為修復(fù)。失信記錄修復(fù)是指失信記錄發(fā)布者按特定程序?qū)κ庞涗涍M行刪除或修改的行為。失信行為修復(fù)是指失信主體在一定期限內(nèi)糾正其失信行為的過程，如主動賠償失信損失、主動整改失信行為。從實踐意義看，廣義的信用修復(fù)還應(yīng)包括信用主體對失信記錄提出行政異議或救濟程序，以更正或撤銷其失信記錄與狀態(tài)的行為。根據(jù)我國《信用基本術(shù)語》中的專項標(biāo)準(zhǔn)，“信用修復(fù)（credit repairing）”被界定為“依法改善對受信方的負(fù)面記錄和評價，允許受信方對其失信行為的客觀原因進行解釋的技術(shù)手段”。由此可見，廣義的信用修復(fù)中應(yīng)當(dāng)包括信用主體對其失信行為提出異議與更正的權(quán)利。

信用規(guī)制可定位為行政權(quán)與司法權(quán)行使中的一個特殊方式，但其對商業(yè)交易的影響卻是全面性的，其中也涉及信用規(guī)制與信用修復(fù)的關(guān)系，如《上海市社會信用條例》第36條的規(guī)定就涉及市場主體的“信用修復(fù)”與“信用權(quán)”問題。

為何要對企業(yè)失信行為及信用進行修復(fù)？首先，不同企業(yè)間的信用度存在較大差異，企業(yè)失信行為對市場秩序與消費者造成不利影響，因而需要政府部門的監(jiān)管與懲戒，以維護消費者正當(dāng)權(quán)益與市場經(jīng)營秩序。其次，企業(yè)的失信行為又會對經(jīng)營者效益產(chǎn)生不良影響，客觀上需要進行糾正與修復(fù)，以有利于市場經(jīng)濟的穩(wěn)定與發(fā)展。由于市場主體的授信與失信公示的聲譽與限制會對商業(yè)交易和經(jīng)濟發(fā)展帶來雙重與長遠影響，因而自然催生新的相應(yīng)配套規(guī)范要求，即信用修復(fù)機制。

（二）信用修復(fù)的必要性

應(yīng)該看到，市場經(jīng)濟現(xiàn)實中的失信企業(yè)不在少數(shù)，經(jīng)營交易中違法失信行為比較常見。雖然聯(lián)合懲戒措施對遏制市場中違法失信行為的效果明顯，但對失信企業(yè)的“殺傷力”也有增無減。企業(yè)失信信息一旦公示，往往導(dǎo)致其他市場主體避免與其交易的后果。不僅如此，對失信企業(yè)的不利影響還體現(xiàn)在其經(jīng)營中面臨的行政審批、政府補貼、招標(biāo)投標(biāo)、銀行貸款等方面。雖然失信公示本身并不增加失信企業(yè)法律義務(wù)，但信息化的公開會影響其聲譽而導(dǎo)致今后經(jīng)濟利益受損。而且，失信公示只是聯(lián)合懲戒措施的前置程序，后續(xù)的懲戒措施則是對失信企業(yè)獲得公共資源、公共服務(wù)及特定行業(yè)市場準(zhǔn)入的資格限制或剝奪。

對于嚴(yán)重失信主體，《國務(wù)院指導(dǎo)意見》中就列出以下行政性的懲戒措施：（1）行政許可方面的限制，包括行政許可項目審批、生產(chǎn)許可證發(fā)放等；（2）證券融資與信息服務(wù)的限制，包括股票上市融資或發(fā)行債券、限制從事互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)等；（3）財政性資金項目的限制，包括公共資源交易活動、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營等。

社會信用規(guī)范的制定與實施不可避免會發(fā)生爭議，也可能會違反法律規(guī)定或政策原則而造成特定相對方的權(quán)益受損。最后的方案是確保社會信用規(guī)范本身及其實施是具有可審查性、可救濟性的，①沈巋.社會信用體系建設(shè)的法治之道[J].中國法學(xué)，2019，(5).這就涉及信用修復(fù)方面的行政救濟問題。對于公權(quán)力主體制定社會信用規(guī)范而言，需要根據(jù)規(guī)范所涉及的內(nèi)容，遵循相應(yīng)法定權(quán)限，保證內(nèi)容符合依法行政、公平合理、比例適當(dāng)、正當(dāng)程序等法治原則。

在“一處失信，處處受限”政策下對失信行為的泛化處理必然會產(chǎn)生弱化市場主體隱私保護權(quán)的問題?？梢?，實踐中出現(xiàn)的過度或濫用懲戒措施的現(xiàn)象，在法律關(guān)系上則體現(xiàn)為執(zhí)法權(quán)與信用權(quán)的沖突，有必要通過信用修復(fù)機制來減少與化解兩者的沖突?！耙惶幨牛幪幨芟蕖闭叩膶嵤┮踩菀桩a(chǎn)生懲戒范圍與邊界的模糊問題，實施中應(yīng)首先考慮懲戒內(nèi)容與失信行為的關(guān)聯(lián)性，如無內(nèi)在關(guān)聯(lián)，則不應(yīng)聯(lián)動適用，否則不符合適當(dāng)性原則；對于懲戒適用中的不當(dāng)連結(jié)，則應(yīng)予以信用修復(fù)。

為使失信企業(yè)有機會“改過自新”而不至于“一蹶不振”，有必要探索與設(shè)立信用修復(fù)機制，為其提供整改機會與救濟渠道，以有利于市場經(jīng)濟整體的良性發(fā)展。因此，建立和完善信用修復(fù)制度，有利于推動信用體系建設(shè)規(guī)范化、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序與發(fā)展、釋放市場主體的活力、激勵失信主體守信合規(guī)、保障失信主體的合法權(quán)利，這對于提升政府公信力、弘揚誠信文化、改善誠信環(huán)境都具有現(xiàn)實意義與實踐價值。

（三）信用修復(fù)與信用規(guī)制的關(guān)系

如前所述，信用規(guī)制中存在著適用過度或處罰過當(dāng)問題，主要反映在失信公示與聯(lián)合懲戒的實施過程中。為抵消該規(guī)制所產(chǎn)生的負(fù)面影響，信用修復(fù)機制應(yīng)運而生。因此，信用規(guī)制與信用修復(fù)的關(guān)系主要體現(xiàn)在兩方面：一是聯(lián)合懲戒措施實行后的問題或爭議的處理；二是通過信用修復(fù)機制完善信用規(guī)制。

聯(lián)合懲戒機制中的“一處失信，處處受限”實際上是失信記錄作為“一票否決”的條件，即根據(jù)聯(lián)合懲戒目錄內(nèi)容對失信企業(yè)實施行政檢查與行政處罰等措施，難免過于嚴(yán)苛。這種懲戒措施除非針對的是嚴(yán)重失信與違法行為（如制假售假）或者直接符合《行政處罰法》的規(guī)定，否則可能因缺乏法律依據(jù)而構(gòu)成越權(quán)行為，應(yīng)通過信用修復(fù)予以糾正。

“一處失信，處處受限”的效果在于擴大懲戒措施的適用范圍，實施中仍需限定其適用范圍與內(nèi)容，否則難免越權(quán)甚至濫用。為避免行政越權(quán)，應(yīng)注意失信行為及懲戒措施與失信行為之間的關(guān)聯(lián)性與合理性，以符合“關(guān)聯(lián)原則”與“比例原則”，即適用的懲戒措施應(yīng)與失信行為的性質(zhì)相關(guān)聯(lián)或相匹配，且確有必要而不宜過度規(guī)制，如《上海市社會信用條例》第30條和第31條中有關(guān)分別采取不同層級類型的懲戒措施的規(guī)定，則體現(xiàn)了“關(guān)聯(lián)原則”與“比例原則”要求。

由于企業(yè)在市場的信用行為涉及社會公共利益因素的考量，特別是嚴(yán)重失信行為會損害不特定消費者的利益，因而行政機關(guān)對其采取的聯(lián)合懲戒措施具有適用面廣、約束面寬的原則，體現(xiàn)為跨部門、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的特點以及信息共享、評價互認(rèn)、聯(lián)動實施的效果。國內(nèi)學(xué)界有觀點認(rèn)為，“失信懲戒措施會減損個人或組織的合法權(quán)益，若沒有明確的法律規(guī)范依據(jù)，行政機關(guān)采取措施是違反依法行政原則的”。①沈巋.社會信用體系建設(shè)的法治之道[J].中國法學(xué)，2019，(5).這確是一個有爭議的問題。對于嚴(yán)重失信行為的治理，聯(lián)合懲戒措施有其積極意義，但也存在有效性邊界的問題。不過，根據(jù)《立法法》第71條和第72條所規(guī)定的原則，行政規(guī)范性文件的規(guī)定亦可作為行政執(zhí)法的依據(jù)，只要其內(nèi)容與法律和行政法規(guī)不相抵觸，并在制定部門的權(quán)限范圍內(nèi)。

對于失信懲戒機制，也有觀點認(rèn)為，將已因違法行為而受過實體處罰的主體再次列入黑名單，違反了“一事不再罰”原則，另一種批評是信用監(jiān)管對失信懲戒的使用過于“泛濫”。①戴昕.理解社會信用體系建設(shè)的整體視角[J].中外法學(xué)，2019，(6).對于失信行為的聯(lián)合懲戒措施是否違反“一事不再罰”原則，尚需作具體分析。首先要明確該原則的法律依據(jù)。由于聯(lián)合懲戒措施屬于行政性處罰行為，故應(yīng)以《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)。其次應(yīng)分析該原則的內(nèi)容，以確定聯(lián)合懲戒措施是否違反該原則?！缎姓幜P法》有關(guān)該原則的內(nèi)容見于該法第24條的規(guī)定，即“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。從文義解釋角度，該原則所規(guī)定的適用范圍僅限于“罰款”這一行政處罰種類，而針對其他種類的行政處罰則不適用，因此后者本身并不構(gòu)成“二次處罰”。

三、信用修復(fù)模式及其存在問題

國家發(fā)改委2019年4月發(fā)布關(guān)于失信記錄信用修復(fù)的第527號文，內(nèi)容為針對失信行為行政處罰的信用修復(fù)機制，即“信用中國”模式，并在全國推行，主要通過失信主體主動參加信用修復(fù)專題培訓(xùn)、提交信用報告和信用網(wǎng)站核實審查的模式，進行信用修復(fù)。

（一）失信記錄信用修復(fù)模式

1.“信用中國”網(wǎng)站體系

“信用中國”網(wǎng)站由國家公共信用信息中心主辦，為國家發(fā)改委的直屬事業(yè)單位，該網(wǎng)站成立至今已運行近6年。在由國家發(fā)改委牽頭的部級聯(lián)席會議安排下，全國各級行政部門會定期向“信用中國”反饋行政處罰信息。在國家級的“信用中國”網(wǎng)站下，還設(shè)有省一級的“信用中國”官網(wǎng)，如“信用中國（北京）”“信用中國（廣東）”等，以保持?jǐn)?shù)據(jù)互通與一致性，并解決信息孤島問題。

2.失信行為行政處罰信息

根據(jù)第527號文的規(guī)定，企業(yè)失信行為的行政處罰信息按其行為的不同性質(zhì)分為3類：（1）一般失信行為的行政處罰信息，主要適用于性質(zhì)或情節(jié)輕微、社會危害程度較小的違法失信行為。（2）嚴(yán)重失信行為的行政處罰信息，適用于性質(zhì)惡劣、情節(jié)嚴(yán)重、社會危害程度較大的違法失信行為，主要針對嚴(yán)重?fù)p害身體健康和生命安全、嚴(yán)重破壞市場公平競爭秩序、拒不履行或逃避執(zhí)行法院判決或行政決定等行為。（3）特定嚴(yán)重失信行為的行政處罰信息，主要適用于食品藥品、生態(tài)環(huán)境、工程質(zhì)量、強制性產(chǎn)品認(rèn)證等領(lǐng)域被處以責(zé)令停產(chǎn)或吊銷執(zhí)照，因逃稅騙稅、惡意逃廢債務(wù)、惡意拖欠貨款、惡意欠薪、非法集資、合同欺詐、無照經(jīng)營、制售假冒偽劣產(chǎn)品、圍標(biāo)串標(biāo)等嚴(yán)重違法失信行為。

3.行政處罰失信公示期限

對于以上3類行政處罰信息在信用網(wǎng)站的失信公示，第527號文按其性質(zhì)分別規(guī)定了不同的公示期限。涉及一般失信行為的失信公示，自行政處罰決定之日起，最短公示期為3個月，最長公示期為1年；涉及嚴(yán)重失信行為的失信公示自行政處罰決定之日起，最短公示期為6個月，最長公示期為3年；涉及特定嚴(yán)重失信行為的行政處罰信息，按最長公示期限予以公示。

對于以上最后一類處罰信息的公示期限，僅規(guī)定適用3年最長公示期而未規(guī)定其最短公示期，以示“特定嚴(yán)重失信行為”與“嚴(yán)重失信行為”在懲戒程度上的不同。至于最短公示期與最長公示期的區(qū)別與聯(lián)系，則與最長公示期屆滿之前的信用修復(fù)及信息撤除有關(guān)，且主要針對嚴(yán)重失信行為的處罰信息。

4.對失信記錄的信用修復(fù)

根據(jù)第527號文的規(guī)定，企業(yè)的嚴(yán)重失信行為受到行政處罰而被公示后，可有機會及早進行信用修復(fù)，即主動參加信用修復(fù)專題培訓(xùn)，并向信用網(wǎng)站提交信用報告，經(jīng)信用網(wǎng)站核實后，在最短公示期限期滿后撤下相關(guān)公示信息。根據(jù)該文的規(guī)定，即使企業(yè)未能主動參加信用修復(fù)，至最長公示期（3年）屆滿時，信用網(wǎng)站將撤下相關(guān)信息，不再對外公示。①這種情況可視為失信行為期滿后的自動修復(fù)，亦可視為失信主體“遺忘權(quán)”的體現(xiàn)。換言之，失信主體被行政懲戒后，既可等待最長公示期限屆滿后由“信用中國”自動撤下失信公示信息，也可主動進行信用修復(fù)。但兩者對于失信企業(yè)的影響仍有區(qū)別，畢竟前者屬于“主動修復(fù)”而后者屬于“自然修復(fù)”。

根據(jù)第527號文規(guī)定，一般失信行為的信用修復(fù)程序相對簡單，有別于對嚴(yán)重失信行為的修復(fù)要求，其特點是公開作出修復(fù)承諾而無需參加培訓(xùn)與出具信用報告，這實際上是一種“承諾修復(fù)”。當(dāng)然，如果一般失信企業(yè)不提出信用修復(fù)申請，則要等到其最長公示期滿（1年）后，才會被信用網(wǎng)站撤下其不良信息。但對于特定嚴(yán)重失信行為的行政處罰信息嚴(yán)格按最長公示期限予以公示，且公示期間不予修復(fù)。按此原則，特定嚴(yán)重失信行為的修復(fù)要到公示期滿后才可進行，最長公示期屆滿后不會自動撤除，這也是其在信用修復(fù)方面不同于嚴(yán)重失信行為之處。

（二）修復(fù)模式的內(nèi)容與問題

1.信用修復(fù)機構(gòu)及服務(wù)內(nèi)容

“信用中國”模式下的信用服務(wù)機構(gòu)主要指可以承擔(dān)信用修復(fù)專題培訓(xùn)任務(wù)和出具信用報告的信用服務(wù)公司，由國家公共信用信息中心經(jīng)審查后以公告形式發(fā)布入圍名單。2019年7月，已有13家信用服務(wù)公司入圍信用修復(fù)專題培訓(xùn)業(yè)務(wù)的公司名單，62家信用服務(wù)公司入圍出具信用報告的公司名單。這些公司所提供的信用服務(wù)都有明確的收費報價，各家公司的培訓(xùn)內(nèi)容大同小異，包括社會信用體系建設(shè)、行業(yè)政策解讀、企業(yè)風(fēng)險防范等與信用相關(guān)的內(nèi)容，有的機構(gòu)還要求考試。①周泰來，張宇哲等.信用修復(fù)如何“過罰相當(dāng)”[N].財新周刊，2020-05-11.從專業(yè)性與針對性看，這種模式具有一定市場化服務(wù)的特點，但“信用中國”網(wǎng)站也同時提供公益性服務(wù)，即免費提供信用培訓(xùn)與信用報告，由失信企業(yè)自行選擇。

2.信用修復(fù)的形式與問題

失信者參加信用體系建設(shè)培訓(xùn)班，課程內(nèi)容主要為社會信用體系建設(shè)的政策文件解讀，通過考試后由主辦方開具信用修復(fù)報告，經(jīng)審核完成后可從“信用中國”網(wǎng)站上撤除行政處罰公示。可見，“信用中國”網(wǎng)站是以刪除行政處罰信息作為信用修復(fù)的主要形式。這種信用修復(fù)形式反映出的問題是：信用修復(fù)的形式以信用培訓(xùn)為主，并未包括整改措施等實質(zhì)內(nèi)容而以承諾書替代，雖然多數(shù)信用修復(fù)機構(gòu)要求參加培訓(xùn)、必須通過考試，但通過培訓(xùn)及考試的本身尚難以證明企業(yè)會通過整改完成修復(fù)。因此，失信企業(yè)的修復(fù)至少應(yīng)補充相應(yīng)的整改措施。畢竟信用培訓(xùn)性質(zhì)上屬于教育學(xué)習(xí)，如無整改措施，即使完成專題培訓(xùn)，仍可能再次違約失信，這種情況下的信用修復(fù)存在一定“道德風(fēng)險”。因此，信用修復(fù)不能“僅走形式”或“容易搞定”，否則之前進行的聯(lián)合懲戒措施就會失去既定的“震懾力”。國內(nèi)也有專家對“信用中國”以信用培訓(xùn)為主的信用修復(fù)模式持有疑問，認(rèn)為“很難看出專題培訓(xùn)、信用報告與修復(fù)信用之間的關(guān)系”。②羅培新.信用修復(fù)務(wù)必與信用懲戒的法律依據(jù)相銜接[N].中國市場監(jiān)管報，2019-12-10.

四、信用修復(fù)的路徑與完善

我國當(dāng)前信用修復(fù)機制仍處于初步設(shè)立與探索階段，尚存在修復(fù)方式較單一、修復(fù)路徑不明確等問題。從政府部門發(fā)布的專項政策文件和相關(guān)法律原則看，企業(yè)信用修復(fù)路徑可大致歸納為自然修復(fù)、主動修復(fù)、救濟修復(fù)等3種類型。

（一）信用的自然修復(fù)

所謂自然修復(fù)系指失信企業(yè)受到行政處罰后，只需在失信公示期內(nèi)保持守信遵法，公示期屆滿后可移除不良信息而被視為修復(fù)信用。其基本原理或邏輯是，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)失信主體具有相應(yīng)的被遺忘權(quán)。所謂不良記錄的遺忘權(quán)，主要是指不良記錄的自動消除。關(guān)于失信行為公示后對失信企業(yè)自身所產(chǎn)生不利影響的修復(fù)問題，國內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為，行政機關(guān)須公布信用修復(fù)的條件與程序，對相對人在一定期限內(nèi)糾正失信行為提供機會。與此相關(guān)，信用記錄的被遺忘權(quán)也是信用主體的一項重要權(quán)利，可通過信用記錄的有效期條款和自動刪除程序得以實現(xiàn)。①王瑞雪.政府規(guī)制中的信用工具研究[J].中國法學(xué)，2017，(4).

（二）信用的主動修復(fù)

主動修復(fù)應(yīng)為企業(yè)信用修復(fù)路徑中的最重要類型，主要指企業(yè)通過糾正失信行為，在公示期屆滿前終止其失信公示的信用修復(fù)方式。前述的“信用中國”模式在性質(zhì)上亦屬主動修復(fù)，但主要是對失信記錄的修復(fù)，即以刪除行政處罰信息作為修復(fù)方式。由于這種模式以參加信用培訓(xùn)與提供信用報告為主，并未包括實質(zhì)性整改措施，因而也受到一定質(zhì)疑或詬病。

實際上，以上主動修復(fù)中包括了履行修復(fù)與整改修復(fù)兩種形式。前者主要針對違約失信行為，即不履行約定義務(wù)的行為，失信主體可以通過償還債務(wù)或提供擔(dān)保等方式糾正其失信行為；后者則是針對違法失信行為，即違反法定義務(wù)的行為。在符合信用修復(fù)條件的情況下，可由失信主體向“信用中國”申請信用修復(fù)，但同時應(yīng)作出遵守法律的承諾并實施相應(yīng)整改措施。在確認(rèn)以上整改修復(fù)行為已實施后，信用修復(fù)的完成體現(xiàn)于修復(fù)公示程序。也有專家學(xué)者建議：“相關(guān)部門經(jīng)審查認(rèn)為符合信用修復(fù)條件的，作出信用修復(fù)決定修復(fù)公示。失信行為人糾正其失信行為時，可以請求信息提供者出具信用修復(fù)證明或請求債權(quán)人出具諒解聲明。有關(guān)機關(guān)和組織可以依法采取刪除失信信息、對信用信息進行注釋等方式，為失信主體修復(fù)信用?！雹谕鮽?失信懲戒的類型化規(guī)制研究[J].中州學(xué)刊，2019，(5).

為探索建立信用修復(fù)機制、完善事后環(huán)節(jié)信用監(jiān)管，國務(wù)院于2019年7月發(fā)文（第35號文）對主動修復(fù)的內(nèi)容作出調(diào)整與完善要求，具體內(nèi)容與政策安排體現(xiàn)為：（1）信用修復(fù)的條件：失信市場主體應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)糾正失信行為，并消除相關(guān)不良影響；（2）信用修復(fù)的方式：作出信用承諾，完成信用整改，通過信用核查，接受專題培訓(xùn)，提交信用報告，參加公益慈善活動；（3）信用修復(fù)程序：修復(fù)完成后，各部門按程序及時停止公示其失信記錄，終止實施聯(lián)合懲戒措施；（4）信用修復(fù)服務(wù)：建立完善協(xié)同聯(lián)動、一網(wǎng)通辦機制，為失信市場主體提供高效便捷的信用修復(fù)服務(wù)。

（三）信用的救濟修復(fù)

救濟修復(fù)途徑針對的是在信用規(guī)制中發(fā)生錯誤的情況下，如公示信息不實、濫用行政權(quán)力、懲戒措施不當(dāng)、損害合法權(quán)益等，市場失信主體通過行政復(fù)議或訴訟提出信用修復(fù)要求，以更正或撤銷有誤信息，恢復(fù)信譽或消除影響。信用的救濟修復(fù)涉及的法律原則與權(quán)利主要包括依法行政原則、正當(dāng)程序原則、市場主體信用權(quán)、市場主體信息保護。這些相關(guān)的法律原則與政策依據(jù)也是市場主體在救濟修復(fù)中提出異議與救濟的依據(jù)與理由。

正當(dāng)程序原則主要體現(xiàn)為透明度原則與當(dāng)事人知情權(quán)。根據(jù)該原則，行政機構(gòu)對企業(yè)的失信行為作出失信公示及采取懲戒措施前，應(yīng)當(dāng)事先告知相關(guān)企業(yè)與此有關(guān)的程序事項，包括失信記錄的評價標(biāo)準(zhǔn)、事實依據(jù)及相應(yīng)后果，同時還應(yīng)告知事后的信用修復(fù)與救濟程序。對于現(xiàn)實中普遍存在的先納入信用系統(tǒng)。再根據(jù)相對人申請進行異議審核的做法，有學(xué)者認(rèn)為違反了事先告知的程序性要求。①周佳宥.行政法基本原則[M].臺北∶臺灣三民書局，2016∶161.

信用權(quán)是市場主體的一項與其經(jīng)濟利益密切相關(guān)的重要民事權(quán)利，尤其在當(dāng)前的社會信用體系建設(shè)中更有重要意義。我國《反不正當(dāng)競爭法》第14條規(guī)定：“經(jīng)營者不得捏造、散布虛偽事實，損害競爭對手的商業(yè)信譽、商品聲譽”。該條規(guī)定實際上是早期對信用權(quán)的間接規(guī)定，在一定程度上起到保護信用權(quán)的作用。

我國《民法典》第1029條明確規(guī)定：“民事主體可以依法查詢自己的信用評價；發(fā)現(xiàn)信用評價不當(dāng)?shù)?，有?quán)提出異議并請求采取更正、刪除等必要措施。信用評價人應(yīng)當(dāng)及時核查，經(jīng)核查屬實的，應(yīng)當(dāng)及時采取必要措施”。該規(guī)定實際上明確了信用權(quán)的基本內(nèi)容，對信用權(quán)保護與信用經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。在我國《民法典》條文中，信用權(quán)被定位為人格權(quán)中的名譽權(quán)。作為一種人格權(quán)，信用權(quán)是一種具有經(jīng)營資格、經(jīng)營信譽和信用能力的資信利益。信用是民事主體參與市場競爭的準(zhǔn)入資格，亦是民事主體的一項無形財產(chǎn)利益。同時，信用權(quán)也被納入司法保護的范圍。對于侵害信用權(quán)的行為，權(quán)利人有權(quán)請求法院保護。

信用權(quán)還涉及市場主體的信息保護問題，包括與其經(jīng)營活動相關(guān)的市場信用信息。雖然市場信用信息性質(zhì)上不具備公共屬性，但與公共利益有關(guān)的市場信息也屬于公共信用信息的范圍。這種情況下，市場信用信息就并非僅屬于私有財產(chǎn)。例如，政府在履行涉及食品安全、藥品管理、環(huán)境保護、工程建設(shè)、交通運輸?shù)仁袌龉芾眍I(lǐng)域的行政職能時，除需查詢公共信用信息外，也需查詢與此相關(guān)的市場信用信息，對此相關(guān)市場主體亦有配合提供的義務(wù)。

在救濟修復(fù)中有關(guān)市場主體的權(quán)益保護機制方面，2016年5月發(fā)布的《國務(wù)院指導(dǎo)意見》已明確作出了建立信用信息異議、投訴制度的政策性指引，并確立了支持市場主體通過行政復(fù)議、行政訴訟等方式維護自身合法權(quán)益的原則。而且，為切實加大信用信息安全和市場主體權(quán)益保護力度，國務(wù)院又在2019年7月發(fā)布的第35號文中再次重申并特別強調(diào)了《國務(wù)院指導(dǎo)意見》中所明確的以上原則。

五、結(jié)語

社會信用體系建設(shè)中信用規(guī)制往往與公共利益密切相關(guān)，尤其體現(xiàn)在涉及安全生產(chǎn)經(jīng)營、食品藥品安全、環(huán)境資源保護等重要領(lǐng)域，以及對商業(yè)欺詐、制假售假、逃廢債務(wù)等嚴(yán)重?fù)p害公眾群體利益的違法失信行為的懲治與限制。

信用修復(fù)作為對失信主體的善后處理機制，性質(zhì)上屬于矯正機制及整改機制，其機理具有“懲前毖后，治病救人”的作用與“過罰相當(dāng)，激勵整改”的功能。針對聯(lián)合懲戒措施中的公示不實或處罰有誤問題，可以通過信用修復(fù)中的異議或救濟途徑予以解決。

由此可見，聯(lián)合懲戒與信用修復(fù)具有相輔相成關(guān)系：聯(lián)合懲戒之目的是促使失信企業(yè)不再違規(guī)，而信用修復(fù)之目的主要是給予失信企業(yè)整改機會。