推動數(shù)據(jù)治理“閉環(huán)”的六點思考

姜鵬　秦靜

數(shù)據(jù)獲?。捍_權(quán)、隱私保護和開放、共享

數(shù)據(jù)是種“資源”已成共識，數(shù)據(jù)獲取備受關(guān)注。數(shù)據(jù)資源與自然資源不同，并非原始“資源”，而是經(jīng)過采集、存儲甚至清洗加工過的“資產(chǎn)”;與工業(yè)產(chǎn)品相比，又具有首次創(chuàng)作成本高、邊際成本為零、無形、價值不確定、交易安全性低、應用多樣等特征?？傮w而言，數(shù)據(jù)獲取在產(chǎn)權(quán)界定、隱私安全和開放共享方面仍顯不足。首先是缺乏清晰的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定。數(shù)據(jù)屬于用戶、平臺還是服務器，所有權(quán)、使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)什么關(guān)系，源數(shù)據(jù)和算法是否同屬于知識產(chǎn)權(quán)范疇，諸多問題亟待明確。其次是數(shù)據(jù)隱私保護嚴重欠缺。國內(nèi)目前尚無專門的隱私權(quán)保護法律，個人數(shù)據(jù)隱私已成為社會關(guān)注熱點，但若過度保護個人數(shù)據(jù)隱私，又可能束縛技術(shù)創(chuàng)新腳步。最后，政務數(shù)據(jù)開放依然任重道遠。2009年美國正式上線政務開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站Data.gov，掀起世界各國的開放數(shù)據(jù)運動。2015年，我國出臺《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出推動政務數(shù)據(jù)開放。至今超過100個省級、副省級和地級政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺，但普遍存在數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、聯(lián)動共享不足等問題，充分發(fā)揮政務數(shù)據(jù)作用仍需下大功夫。

為此，一是要盡快通過立法等形式有序引導數(shù)據(jù)確權(quán)。明確數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)界定、各方主體責任權(quán)利和義務;分類定義挖掘階段、存儲分析階段和應用階段的數(shù)據(jù)權(quán)屬。二是加快制定數(shù)據(jù)隱私安全保護相關(guān)的法律法規(guī)。世界各國對于數(shù)據(jù)隱私權(quán)保護持不同態(tài)度，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）于2018年正式生效，賦予了數(shù)據(jù)主體更多新權(quán)利，嚴格監(jiān)管谷歌、蘋果等互聯(lián)網(wǎng)公司，對侵權(quán)行為采取嚴厲處罰措施;作為世界上最早提出并通過法規(guī)對隱私權(quán)予以保護的國家，美國雖然出臺了《消費者數(shù)據(jù)隱私保護法案》、《有線通訊隱私法案》，但總的原則依然更傾向于利用數(shù)據(jù)促進經(jīng)濟社會發(fā)展。國內(nèi)而言，2017年實施的《網(wǎng)絡安全法》加入了數(shù)據(jù)留存、數(shù)據(jù)本地化等制度。下一步需加速推動國家層面立法，選擇一條符合我國國情的數(shù)據(jù)隱私保護和安全管理之路，改進當前通過“通知和同意”獲取用戶授權(quán)的不對稱方式，加強對運營商、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的數(shù)據(jù)安全監(jiān)管，探索新的數(shù)據(jù)隱私和安全保護方案。三是持續(xù)推進政府數(shù)據(jù)的開放共享?？山梃b美國《開放政府指令》、英國《開放數(shù)據(jù)白皮書》、法國《公共數(shù)據(jù)開放和共享路線圖》等做法，加強政府數(shù)據(jù)開放的頂層設計，確立政務數(shù)據(jù)開放的框架和基本原則，明確數(shù)據(jù)格式、標準和質(zhì)量，明確政務數(shù)據(jù)共享使用的規(guī)則。建全國家級政務數(shù)據(jù)開放平臺，加強各級各類平臺的互聯(lián)互通。

數(shù)據(jù)定價：建立數(shù)據(jù)標準和定價交易體系

數(shù)據(jù)只有通過合理定價，才能實現(xiàn)“數(shù)據(jù)資源”到“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”的重要轉(zhuǎn)變，真正成為高質(zhì)量的公共產(chǎn)品。由于缺乏頂層設計，缺少標準規(guī)范，導致數(shù)據(jù)普遍存在多源分散、架構(gòu)不一、信息不一致等“先天”問題，提高了管理和使用門檻，也降低了數(shù)據(jù)的本身價值和流通效率。另外，目前我國缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)定價標準，各類數(shù)據(jù)交易平臺，部分擁有獨立的數(shù)據(jù)交易定價體系，很多沒有明文規(guī)定，定價體系較混亂。當前的數(shù)據(jù)定價機制主要包括基于博弈論的協(xié)議定價模型、基于數(shù)據(jù)特征的第三方定價模型、基于元組的定價模型和基于查詢的定價模型，無法較理想的適應數(shù)據(jù)的多樣性顯著、適用行業(yè)范圍廣、屬性差別較大等特點。為此，首要需梳理數(shù)據(jù)標準，建立數(shù)據(jù)規(guī)范。2019年，《數(shù)據(jù)管理能力成熟度評估模型（DCMM）》國家標準發(fā)布，為數(shù)據(jù)管理體系建設和管理能力提升提供了標準化支撐。下一步應繼續(xù)梳理數(shù)據(jù)標準化需求，加快完善數(shù)據(jù)標準體系，積極對接市場需求，參與國際標準化工作。

數(shù)據(jù)交易：推動流通，完善交易規(guī)則機制

數(shù)據(jù)只有流通起來，才能被政府部門和市場主體更好地開發(fā)利用，真正發(fā)揮價值。目前我國數(shù)據(jù)交易市場包括政府類交易機構(gòu)，如貴陽大數(shù)據(jù)交易所、西咸新區(qū)大數(shù)據(jù)交易所以及平臺類交易組織。有的地方多個數(shù)據(jù)交易機構(gòu)并存，彼此缺乏清晰的區(qū)別化定位，容易造成市場分割和不良競爭。

此外，我國尚未出臺針對數(shù)據(jù)交易和應用的專門性法律法規(guī)，也無明確的數(shù)據(jù)交易監(jiān)管機構(gòu)，導致各地數(shù)據(jù)交易缺乏規(guī)則約束和標準指導?？梢越梃b美國于1990年頒布的《數(shù)據(jù)質(zhì)量法案》、2016年發(fā)布的《聯(lián)邦大數(shù)據(jù)研發(fā)戰(zhàn)略計劃》，將數(shù)據(jù)質(zhì)量作為重要發(fā)展戰(zhàn)略。貴陽大數(shù)據(jù)交易所通過打造國家首個“大數(shù)據(jù)交易標準試點基地”，華中大數(shù)據(jù)交易所通過制定《大交易數(shù)據(jù)格式標準》、《大數(shù)據(jù)交易行為規(guī)范》，一定程度上推進了國內(nèi)數(shù)據(jù)交易的規(guī)范化發(fā)展，但距離標準化發(fā)展仍有較長的路要走。

為此，一是要制定完善的數(shù)據(jù)交易規(guī)則。我國可基于國情進行自主創(chuàng)新，著重在數(shù)據(jù)交易平臺設計、運營體系、數(shù)據(jù)定價和交易模式、交易準入機制等重要環(huán)節(jié)完善規(guī)則。二是大力推動數(shù)據(jù)交易的立法工作?？偨Y(jié)貴州、武漢等地先行先試經(jīng)驗，推動國家數(shù)據(jù)交易立法，兼顧交易基本法與配套性規(guī)范的融合，促進數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值釋放。制定相應的標準規(guī)范，促進政務數(shù)據(jù)共享開放，構(gòu)建符合國情的法律法規(guī)和激勵機制。三是積極探索數(shù)字稅改革。我國作為數(shù)字經(jīng)濟大國，可以考慮對“達到一定規(guī)模”的數(shù)字企業(yè)征收數(shù)字稅;同時，積極探索通過協(xié)商合作為本國企業(yè)爭取更加公平合理的國際稅制環(huán)境。

數(shù)據(jù)監(jiān)管：健全數(shù)據(jù)監(jiān)管等職能體系配套

數(shù)據(jù)治理體系建設，應當以安全為底線，包括數(shù)據(jù)本身的安全和流通的安全。在推動數(shù)據(jù)確權(quán)的同時，徹底改變整個數(shù)據(jù)獲取、傳輸和流通體系的混亂無序，監(jiān)管企業(yè)可以掌握什么數(shù)據(jù)，隱私數(shù)據(jù)是否被濫用和交易，國家主權(quán)和社會安全是否受到威脅。目前對單一數(shù)據(jù)的清洗脫敏，并無法保證整體樣本是否仍會泄露重要的關(guān)鍵信息。而數(shù)據(jù)在傳輸、交易和使用各個環(huán)節(jié)的安全也應受到重視，避免被第三方竊取、破壞與濫用。

為此，一是要加強對數(shù)據(jù)行業(yè)監(jiān)管力度。二是建立完善數(shù)據(jù)流通監(jiān)管機制。三是重視強化數(shù)據(jù)安全體系建設。在技術(shù)上建立更為安全的傳輸體系，提升關(guān)鍵設施的自主可控水平，加強安全技術(shù)防護機制。在法規(guī)層面強調(diào)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)地位，在制度上嚴格規(guī)范數(shù)據(jù)的獲取、傳輸和流通、使用，明確責任機制，實現(xiàn)統(tǒng)一高效監(jiān)管。重視“數(shù)據(jù)主權(quán)”，依法確立國家對于數(shù)據(jù)的管理主權(quán)和最高治權(quán)，探索建立關(guān)鍵數(shù)據(jù)監(jiān)測預警體系，實現(xiàn)全流程監(jiān)控和追溯。

數(shù)據(jù)生態(tài)：多元合力，做大做強數(shù)字經(jīng)濟

數(shù)據(jù)治理對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來深刻影響，數(shù)字經(jīng)濟成為支撐高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。中國作為全球第二大數(shù)字經(jīng)濟體，正不斷凝聚創(chuàng)新紅利，著力提升全球競爭力。2019年我國數(shù)字經(jīng)濟總量占世界總量的13%，位居全球第二，但與美國35%的份額仍有較大差距。數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，如何通過數(shù)據(jù)生態(tài)建設實現(xiàn)資源充盈和高效流通、深化應用場景、創(chuàng)新協(xié)作方式、創(chuàng)造新的價值變得至關(guān)重要。為此，一是要凝聚共識，實現(xiàn)多元共治。充分發(fā)揮政府、企業(yè)和社會力量，推動全生命周期的數(shù)據(jù)“產(chǎn)生、管理、利用”，不斷發(fā)現(xiàn)新需求和豐富應用場景，建設多領(lǐng)域、多視角、多層面的數(shù)據(jù)生態(tài)。二是推動數(shù)據(jù)與實體經(jīng)濟融合。加強頂層設計，完善政策配套和服務體系，夯實融合發(fā)展基礎，激發(fā)實體企業(yè)與大數(shù)據(jù)融合發(fā)展動力，全面促進大數(shù)據(jù)與一、二、三產(chǎn)業(yè)深度融合，凝聚發(fā)展紅利。三是創(chuàng)新提升數(shù)據(jù)的變現(xiàn)能力。注重激發(fā)新消費、新業(yè)態(tài)、新模式，不僅向數(shù)據(jù)要答案，更向數(shù)據(jù)要效益。

數(shù)據(jù)人才：高度重視，立體復合加速培養(yǎng)

我國數(shù)據(jù)人才供給嚴重不足，體現(xiàn)在數(shù)量、分布和質(zhì)量三個方面。一是人才缺口大，至2025年中國數(shù)據(jù)人才缺口將超過200萬。二是分布不均，空間上集中在一線城市，北上廣深和杭州占了一半。三是復合程度低，我國高校開設的數(shù)據(jù)專業(yè)，多置于傳統(tǒng)的計算機、統(tǒng)計相關(guān)學院，主要培養(yǎng)數(shù)據(jù)挖掘、分析等基礎能力，跨領(lǐng)域的復合人才培養(yǎng)不足，人才轉(zhuǎn)化及二次培訓成本昂貴。盡快培育一批支撐數(shù)據(jù)治理及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專業(yè)人才是政府和企業(yè)都翹首以盼的。

為此，一方面要重視制定數(shù)據(jù)人才戰(zhàn)略。我國于2015年印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，提出加大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)和相關(guān)專業(yè)建設。下一步亟需細化培養(yǎng)計劃，優(yōu)化政策環(huán)境，搭建培養(yǎng)平臺，設立專項基金，創(chuàng)新數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)模式。另一方面健全數(shù)據(jù)人才教育培訓體系，培養(yǎng)多層次、復合型人才。扶持高校開設數(shù)據(jù)專業(yè)，注重學科交叉融合，鼓勵其它專業(yè)學生輔修數(shù)據(jù)課程，培養(yǎng)具有數(shù)據(jù)思維和創(chuàng)新能力的復合人才。鼓勵地方政府、企業(yè)與高校合作開展數(shù)據(jù)人才聯(lián)合培養(yǎng)，依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，培養(yǎng)多層次數(shù)據(jù)人才;鼓勵相關(guān)機構(gòu)開展培訓，擴大數(shù)據(jù)人才規(guī)模。