人工智能治理政策研究

李文靜　欒群

一、產業(yè)政策面臨轉型

改革開放四十多年來，我國從計劃經濟管理體制一步步轉向政府主導市場經濟發(fā)展的中國特色社會主義經濟發(fā)展模式。以選擇性的產業(yè)政策來主導產業(yè)發(fā)展和產業(yè)結構調整，堅持發(fā)展中國特色“有計劃的商品經濟”，并逐步走向“使市場在資源配置中起決定性作用”。但同時，正如習近平總書記在關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中強調的那樣，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，經濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關系?！鞍l(fā)展社會主義市場經濟，既要發(fā)揮市場作用，也要發(fā)揮政府作用，但市場作用和政府作用的職能是不同的。”強調科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經濟體制優(yōu)勢的內在要求，也為產業(yè)政策發(fā)揮有效作用，保持宏觀經濟穩(wěn)定，保障市場公平競爭，促進共同富裕，彌補市場失靈保留了空間。

近年來，工業(yè)和信息化部等部門著力推動工業(yè)通信業(yè)產業(yè)政策轉型。積極推進產業(yè)政策轉型優(yōu)化，貫徹落實習近平總書記在民營企業(yè)座談會上的講話精神，修訂新版產業(yè)結構調整指導目錄和市場準入負面清單;圍繞供給側結構性改革，不斷推進淘汰落后產能，促進先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)融合發(fā)展，實施《制造業(yè)設計能力提升專項行動（2019-2022年）》;貫徹落實國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，服務打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，支持貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展;加快建立優(yōu)質企業(yè)梯度培育體系，組織認定多批制造業(yè)單項冠軍示范企業(yè)、冠軍產品、國家級工業(yè)設計中心，加強與專精特新“小巨人”企業(yè)統(tǒng)籌銜接，改進評價指標體系;培育工業(yè)發(fā)展軟實力，組織認定國家工業(yè)遺產，推進組織建設如部校共建清華大學工業(yè)文化研究院，開展企業(yè)管理提升專項行動等。

2019年10月，國務院發(fā)布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國令第722號），建立健全保護市場主體、優(yōu)化市場環(huán)境、改善政務服務、強化監(jiān)管執(zhí)法、加強法治保障等方面的法規(guī)依據(jù);黨的十九屆四中全會，做出堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定，決定全文中“制度”一詞出現(xiàn)了222次;12月，2020年中央經濟工作會議重申了“堅持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底的政策框架”，提出產業(yè)政策、財政政策、貨幣政策、消費政策、投資政策、就業(yè)政策、區(qū)域政策、稅收優(yōu)惠政策、中小企業(yè)扶持政策等要形成合力，引導資金投向供需共同受益、具有乘數(shù)效應的先進制造、民生建設、基礎設施短板等領域，促進產業(yè)和消費“雙升級”。

這充分表明，2020年及以后的一段時期，我國的產業(yè)政策將圍繞營造產業(yè)發(fā)展良好環(huán)境，向加強各類相關制度建設，全面推進行業(yè)依法治理的方向發(fā)展。會更加突出公平競爭的市場環(huán)境營造，更加重視制造業(yè)高質量發(fā)展的制度需求，更加符合以人工智能為特點的數(shù)字經濟發(fā)展要求。

二、人工智能產業(yè)政策

進入21世紀，我國在初步建立社會主義市場經濟體制的基礎上，持續(xù)調整總體政策，強化行業(yè)政策。2004年國務院發(fā)布《國務院關于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號），2005年頒布《促進產業(yè)結構調整暫行規(guī)定》（國發(fā)〔2005〕40號），以此類文件進行總體政策調整。同時，隨著鋼鐵、水泥、玻璃等部分傳統(tǒng)行業(yè)產能嚴重過剩，國務院及相關部門又陸續(xù)出臺《國務院關于加快推進產能過剩行業(yè)結構調整的通知》（國發(fā)〔2006〕11號）等文件，以及《汽車產業(yè)發(fā)展政策》、《鋼鐵產業(yè)發(fā)展政策》、《水泥工業(yè)產業(yè)發(fā)展政策》、《船舶工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》等行業(yè)政策。2008年國際金融危機以后，各國都在尋找選擇新興產業(yè)，為經濟發(fā)展注入新動能。我國《國務院關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的決定》（國發(fā)〔2010〕32號）明確，我國重點發(fā)展節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術等7大新興產業(yè)。在新興產業(yè)的基礎上，特別是隨著云計算、大數(shù)據(jù)等人工智能要素技術的突破，繼而迎來人工智能的第三次浪潮（第一次1956-1976年，第二次1976-2006年，第三次2006-如今）。相應地，國家發(fā)布了《國務院關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見》（國發(fā)〔2015〕40號）、《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》（2016年）、《“互聯(lián)網+”人工智能三年行動實施方案》（發(fā)改高技〔2016〕1078號）、《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕35號）、《促進新一代人工智能產業(yè)發(fā)展三年行動計劃（2018-2020年）》（工信部科〔2017〕315號）等政策文件。

2019年，人工智能政策突出表現(xiàn)為全球化和合倫理化的特點。世界主要國家、經濟體和國際組織，都陸續(xù)發(fā)布了人工智能治理的文件，最具代表性的是歐盟《可信人工智能倫理準則（Ethics Guidelines for Trustworthy AI）》（2019年4月），以及在日本筑波舉行的G20數(shù)字經濟部長會議和G20貿易和數(shù)字經濟部長聯(lián)席會議通過的聯(lián)合聲明和《G20人工智能原則》（6月份）;也是在6月份，中國的國家新一代人工智能治理專業(yè)委員會發(fā)布《新一代人工智能治理原則——發(fā)展負責任的人工智能》。中國的人工智能治理，也從2017年國務院及部門規(guī)劃、2018年智能制造試點示范，以及教育領域《高等學校人工智能創(chuàng)新行動計劃》等，轉向了合倫理化治理。突出表現(xiàn)為在新一代人工智能治理原則中強調“負責任”——這與歐盟強調“可信任”的旨趣相同。8月，上海2019世界人工智能大會法治論壇發(fā)布《人工智能安全與法治導則（2019）》，論壇的主題為“共建未來法治，共享智能福祉”，以推動產業(yè)發(fā)展和相關制度的跟進，更好服務保障AI國家戰(zhàn)略大局，向世界展現(xiàn)人工智能治理的中國方案。

工業(yè)通信業(yè)行業(yè)管理部門，2019年主要實施了關于產業(yè)頂層設計的計劃，如《促進新一代人工智能產業(yè)發(fā)展三年行動計劃（2018-2020年）》，主推智能網聯(lián)汽車、智能服務機器人等八大產品，智能傳感器、神經網絡芯片、開源開放平臺等三大技術，并提出深化發(fā)展智能制造，構建行業(yè)訓練資源庫等四大支撐體系;關于重點行業(yè)發(fā)展計劃及標準，如《車聯(lián)網（智能網聯(lián)汽車）產業(yè)發(fā)展行動計劃》、《2019年智能網聯(lián)汽車標準化工作要點》等;關于聯(lián)合推動重點工作，如聯(lián)合自然資源部和北京市開展車聯(lián)網（智能網聯(lián)汽車）和自動駕駛地圖應用試點工作;以及工業(yè)互聯(lián)網工作，如實施《工業(yè)互聯(lián)網綜合標準化體系建設指南》等。在這些新的政策文件中，也都涉及了人工智能治理和發(fā)展的相關內容和政策措施。

三、思考和建議

總體上來說，就是要結合未來人工智能發(fā)展，加強產業(yè)政策轉型研究，力爭通過發(fā)揮市場和政府兩方面作用，有效推進人工智能產業(yè)發(fā)展，推動智慧社會各方面建設，加強現(xiàn)實和網絡社會智能化綜合治理。

產業(yè)政策從日韓已證明有效的選擇性產業(yè)政策，到歐盟日益重視的功能性產業(yè)政策，再到中國特色的產業(yè)政策，再到美國特朗普政府重拾產業(yè)政策，說明世界上不止一條道路、一種模式。但是，隨著全球化格局深入發(fā)展，我國經濟社會改革進入深水區(qū)和攻堅期，特別是隨著我國高質量發(fā)展階段的到來、經濟結構調整和增長方式的轉變，產業(yè)政策由差異性、選擇性政策向普惠性、功能性政策轉變的趨勢成為共識。筆者想格外強調的是，數(shù)字經濟脫胎于傳統(tǒng)經濟而非獨立存在，所以必須研究傳統(tǒng)產業(yè)政策經驗、警惕傳統(tǒng)產業(yè)政策教訓。特別是警惕傳統(tǒng)教訓，如東亞模式的產業(yè)政策導致經濟結構性失衡引向了亞洲金融風暴，拉美模式的產業(yè)政策過分強調經濟自由化導致深陷發(fā)展泥潭。

在發(fā)展數(shù)字經濟特別是促進人工智能產業(yè)發(fā)展的時候，需要政府發(fā)揮不一樣的作用。2017年，西華盛頓大學雷恩·卡羅在于加州大學戴維斯分校法律評論上發(fā)表《人工智能政策：入門與路線圖》研究報告，提出第三次人工智能浪潮與以往非常大的一個不同在于，決策者（政府）終于給予了密切的關注，而不再是計算機科學家自己的事。美國政府僅2016年就連續(xù)發(fā)布了三份關于人工智能的報告，美國國家科學技術委員會（NSTC）發(fā)布《國家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略計劃》（2018年更新），可視為國家級的頂層設計，美國總統(tǒng)辦公室發(fā)布《為未來人工智能做好準備》報告，主要強調應對人工智能帶來的潛在風險，年底美國總統(tǒng)辦公室還發(fā)布《人工智能、自動化與經濟報告》，深入分析人工智能驅動的自動化對經濟發(fā)展的影響。2018年，美國國防部發(fā)布《國防部人工智能戰(zhàn)略摘要——利用人工智能促進安全與繁榮》。2019年，美國總統(tǒng)特朗普簽署《維護美國人工智能領域領導力的行政命令》等等。

人工智能政策之所以必需，是因為普通市場主體自己無力完成。美國雖慣于鼓吹自由市場，但在人工智能發(fā)展上卻毫無保留、毫不掩飾地重拾產業(yè)政策。在美國產業(yè)界有個比喻，“沒有產業(yè)政策的美國就像是一支沒有教練的球隊”，但對方有教練的球隊卻裝備更精良、訓練更有素、計劃更具體、戰(zhàn)術更科學，這是從國際競爭和保持優(yōu)勢角度的一個精辟注解。而從產業(yè)政策轉型的角度看，我們認為是否鼓勵和促進創(chuàng)新，可作為檢驗產業(yè)政策是否有效和需要轉型的標準。而人工智能作為創(chuàng)新領域的新高峰，具有極強的綜合性和創(chuàng)新的不確定性。人工智能需要的技術既包括機器人、遙感、通信、語言識別、圖像識別、自然語言處理、專家系統(tǒng)、醫(yī)學、機械、材料等自然科學，還包括心理學、倫理學、法學、哲學、音樂、藝術甚至歷史等社會科學。

所以從人工智能產業(yè)來看，需要和可能遇到的技術種類、應用場景、金融和法律風險、倫理障礙等，根本就不是一個人或某些人、一家企業(yè)或一個行業(yè)可以承擔的。從這一點上說，必須有普惠性、功能性的產業(yè)政策，圍繞營造優(yōu)化市場環(huán)境，從過去政策的產品供給，變?yōu)榭梢哉{動所有力量的要素升級。