NGO作為國際環(huán)境法主體的研究

肖惟志

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院 湖南 長沙 410018)

隨著國際環(huán)境法的發(fā)展學(xué)界對于國際環(huán)境法主體的認識也在不斷深化，傳統(tǒng)的國際法理論認為國際法主體是國家與國際組織(國家或政府間組織)[1]。對于非國家參與者，即非政府間國際組織(Non-Government Organization，以下簡稱NGO)，并不把認定其為國際法主體，理由是非國家參與者不能代表國家或中央政府，不能直接地享有國際法權(quán)利并承擔(dān)國際法義務(wù)。但在國際環(huán)境法領(lǐng)域，由于環(huán)保領(lǐng)域NGO組織的重要性與作用日漸顯露，在1992年巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上通過的《21世紀(jì)議程》中第38.5條規(guī)定：“非政府組織、科學(xué)界和私人部門以及當(dāng)?shù)貓F體和社區(qū)的繼續(xù)積極和有效參與對于《21世紀(jì)議程》的實施工作是很重要的?！边@一款實則是肯定了非政府組織的卓越貢獻并且表明非政府組織是國際環(huán)境治理的重要參與者，但對于非政府組織是否是國際環(huán)境法主體，學(xué)界仍然充滿爭議，鑒于此有必要對這一問題展開進一步分析。

一、關(guān)于NGO是否作為國際環(huán)境法主體的不同學(xué)說

(一)否定說

否定說也即傳統(tǒng)國際法學(xué)觀點，它們認為NGO不是國際環(huán)境法主體，只有國家才是國際法主體，只有國家才能享有并承擔(dān)完全的國際法權(quán)利與國際法義務(wù)。NGO組織的設(shè)立依據(jù)的相關(guān)國內(nèi)法，因此僅具有法人的身份資格，稱不上是國際法律主體。但隨著社會發(fā)展與進步，國家是國際法唯一主體的觀點已經(jīng)不能適應(yīng)社會現(xiàn)狀與法律實踐，持國家是國際法唯一主體觀點的學(xué)者越來越少，更多的學(xué)者開始承認國家只是國際法主體之一而不是唯一主體，并進一步討論國際法主體的其他構(gòu)成要素[2]。否定說的缺陷在于過分堅守傳統(tǒng)法學(xué)理論，忽略了理論是服務(wù)于實踐的，而這種實踐又是不斷發(fā)展的。若堅持NGO不是國際環(huán)境法主體這一觀點，在國際環(huán)境治理中則會衍生出許多問題，例如NGO的法律責(zé)任的承擔(dān)與分配問題以及由于NGO不是法律主體，無法像國家一樣享有在國際法院的起訴權(quán)，其在參與國際環(huán)境治理中發(fā)現(xiàn)有違反國際法情形時如何處理？總而言之，否定說已不能滿足現(xiàn)狀的需要，應(yīng)被淘汰。

(二)身份說

身份說認為NGO是否為國際環(huán)境法主體應(yīng)當(dāng)依其在相關(guān)活動中的性質(zhì)與地位而定，與前兩個學(xué)說相比，身份說更加著重于剖析NGO對國際法的制定與實施的作用來探討在國際法上的地位，NGO按照其組織宗旨、性質(zhì)和領(lǐng)域不同可以有很多不同的分類，關(guān)注的領(lǐng)域不同，其組織定位也不同。身份說認為NGO在國際環(huán)境治理中已經(jīng)以一種功能性身份參與到國際關(guān)系之中。環(huán)保NGO對構(gòu)建新型國際法關(guān)系與創(chuàng)新國際法主體影響是巨大的，它的影響不僅僅是表現(xiàn)在法學(xué)理論層面上，更從法律實踐上產(chǎn)生沖擊。這種功能性身份使得NGO在特定的國際環(huán)境法領(lǐng)域發(fā)揮作用從而得到國際社會的認可。

(三)肯定說

肯定說認為環(huán)保NGO是國際環(huán)境法主體，因為它們已參加到國際環(huán)境治理的各個方面，其發(fā)揮的作用在環(huán)境治理中的重要性不言而喻。從法學(xué)理論層面上看，NGO可以通過與他方簽訂條約或協(xié)議的情況下成為該條約或協(xié)議的當(dāng)事人，當(dāng)事人受國際法約束并且也只有國際法主體才能成為當(dāng)事人，因此在一定條件的情況下NGO是有效的法律主體。從社會實踐層面上看，NGO組織與國際和國際組織(國家或政府間組織)相比，其一個優(yōu)越性就在于它的專業(yè)性，例如綠色和平組織，該組織在防止氣候變化與核威脅以及保護森林與海洋資源等方面是“專家”，在國際社會中雖然沒有擁有專屬由國家或國際組織享有的權(quán)利，但仍可作為觀察員或?qū)＜易稍冋呱矸輩⒓酉嚓P(guān)會議并影響決策，因此NGO組織是擁有一定國際權(quán)利的，也可以視為是法律主體在參與國際環(huán)境治理。

肯定說認為環(huán)保NGO是國際環(huán)境法的主體，但在其論理中存在漏洞[3]。首先，不是所有NGO都具有國際法主體地位，而應(yīng)當(dāng)依照具體情況來賦予特定NGO相關(guān)國際法權(quán)利與義務(wù)；其次，單純將環(huán)保NGO能享有并承擔(dān)一些邊緣性國際法權(quán)利和義務(wù)就視為它是國際法主體有些牽強，其只能在相應(yīng)的范圍內(nèi)享有國際法權(quán)利與義務(wù)，所以這種主體地位享有是有限的，因而也不能稱之為一個完全的法律主體。針對以上漏洞，本文認為可以對肯定說加以完善，NGO可以在其相關(guān)范圍或領(lǐng)域內(nèi)享有國際法權(quán)利與承擔(dān)國際法義務(wù)，并且不是所有的NGO都具有法律主體資格，而是國際法依據(jù)NGO不同的特征與作用具體情況具體分析來賦予其相應(yīng)的法律主體地位，同時應(yīng)明確這種法律主體地位不能永遠享有，可能會發(fā)生變化。

二、NGO為國際環(huán)境法主體的必要性

(一)促進國際環(huán)境法實施與發(fā)展

從環(huán)保NGO的特征上來看，首先，NGO與其他主體相比，其組織機構(gòu)的分工精確，職能劃分清晰，能應(yīng)對各種突發(fā)情況；其次，NGO是專業(yè)技術(shù)性很強的組織，人員上、技術(shù)上都具有巨大的優(yōu)勢，能以較高效率的處理好各種環(huán)境事件；再次，NGO與國家或國際組織相比最大的一個特征就在于NGO內(nèi)沒有過多的行政壓力與羈絆，在定位來看，更具有中立性，其他主體往往受到多方因素的制約與影響，其作出的決策往往帶有一些利益性的因素，而NGO能很好地克服這一因素的影響；最后，作為非政府組織，其往往具有很強的公益性與社會性，故而與社會公眾的關(guān)系也更為親密，能廣泛聽取民眾的聲音，這也進一步促進了公眾參與。這些都是NGO所具備的一些優(yōu)勢，這些優(yōu)勢都能極大的促進與創(chuàng)新國際環(huán)境法的實施與發(fā)展。

從環(huán)保NGO對國際環(huán)境法實施的作用上看，NGO組織也作出的巨大貢獻。例如世界自然基金會，與其他國際組織的合作在不斷深化，特別在國際立法方面，一直致力于推動《保護國際重要實地公約》(1971)和《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》(1973)的實施。又如世界自然保護聯(lián)盟，《世界自然憲章》最先就是由世界自然保護聯(lián)盟起草的。雖然NGO創(chuàng)立的法律文件不具有國際法上的效力，只是“軟法”性質(zhì)的文件，但這些文件促使更多的人們認識到、參與到環(huán)境治理的各個方面，對國際環(huán)境法的發(fā)展起到了舉足輕重的作用。

(二)推進建立健全國際環(huán)境保護體系與機制

當(dāng)前國際環(huán)境保護體系仍然是不完善的，除了需要進行相關(guān)法律和制度建設(shè)以外，更需要發(fā)揮各主體的作用。NGO在國際環(huán)境治理中一個重要的作用就是對國際環(huán)境法執(zhí)行進行監(jiān)督。NGO的非正式性就決定了其在國際環(huán)境法的執(zhí)行上能力不足，無法以一個平等主體的身份參與到國際環(huán)境法執(zhí)行上，但這并不妨礙NGO對國際環(huán)境法執(zhí)行的監(jiān)督，NGO的中立性與公益性使得它的監(jiān)督也更為高效，其發(fā)布的信息也更具有公信力，并對于國際環(huán)境條約的修改與完善也能提出有益的意見[4]。同時NGO作為公眾環(huán)境公共利益的代表，對推進公眾參與原則的認識，傳播環(huán)境保護知識，提升社會環(huán)境保護意識以及構(gòu)建公眾與政府溝通橋梁方面均有重要作用。

除此之外，NGO也促進了國際環(huán)境爭端的解決。傳統(tǒng)國際爭端解決方式有多種，可以通過向國際法院提起訴訟方式解決爭端、也可以通過仲裁程序解決，還可以通過自主協(xié)商與談判的方式解決[5]。訴訟與仲裁的方式耗時長、成本高，而環(huán)境問題具有突發(fā)性、破壞性和擴散性，依靠訴訟或仲裁有時并不利于環(huán)境問題的解決。協(xié)商談判的方式看似公正又不傷和氣，由于各國在政治、經(jīng)濟、文化、意識形態(tài)等方面存在諸多不同與矛盾，因此在協(xié)商與談判過程易出矛盾，難以達成共識。筆者認為雖然傳統(tǒng)國際法理論認為NGO不是國際法主體，因此無法成為當(dāng)事人參與到爭端解決中去，但可以構(gòu)建NGO作為第三方參與調(diào)停或調(diào)解程序，能打破僵局，或者引入NGO作為專家咨詢者參加爭端解決，促進雙方的溝通與理解，推動環(huán)境爭端的解決。NGO可不以案件當(dāng)事人的身份而以第三人的身份參與到案件的審理過程中去。NGO擁有專業(yè)人員與技術(shù)，能對查清環(huán)境爭端案件事實起到很好的作用，鼓勵NGO組織參與到環(huán)境爭端的解決中去，也能促進國際環(huán)境法的實施與發(fā)展，更是建立健全國際環(huán)境保護體系與機制的重要一步。

(三)利于構(gòu)建多元化國際環(huán)境法主體，改變傳統(tǒng)國際法理論認識

正如上文所言，傳統(tǒng)國際法理論認為國際法主體只有國家與國際組織，NGO不是國際法主體。隨著NGO在國際環(huán)境治理中的作用越來越大與傳統(tǒng)國際法主體的不足逐漸顯露，構(gòu)建多元化國際環(huán)境法主體十分必要，由原來單一的國家-政府治理體系轉(zhuǎn)變?yōu)閲?政府-NGO治理體系，更符合當(dāng)今協(xié)商多元共治的潮流，這種主體的多元化與治理模式的轉(zhuǎn)變會對國際環(huán)境治理帶來更加深遠的影響，更能促進國際環(huán)境法朝著更好的方向發(fā)展[6]。同時環(huán)保NGO的成員有法律工作者、更有在環(huán)保事業(yè)一線工作的研究者，從組成上來說比其他主體更具有專業(yè)性與可信賴性，他們能通過各種方式促進公眾環(huán)境權(quán)利與意識的覺醒，能讓更多的公眾參與到環(huán)境治理中去，對于推進生態(tài)文明建設(shè)以及國際環(huán)境法的發(fā)展是有益的。

三、個案研究-以綠色和平組織為例

(一)綠色和平組織在國際環(huán)境法中的主體地位

綠色和平組織作為環(huán)保領(lǐng)域著名的NGO，其前身是1971年9月15日成立于加拿大“不以舉手表決委員會”，該組織的使命是保護地球、環(huán)境及其各種生物的安全及持續(xù)性發(fā)展，并以行動作出積極的改變。論述綠色和平組織的主體地位可從國內(nèi)法與國際法兩個方面進行討論。

從國際法方向來看，只要是國際組織，無論是政府間的組織還是NGO，其是否具有法律主體地位取決于其組織規(guī)章與其開展的各項活動，綠色和平組織其追求的是阻止污染，保護自然生物多樣性及大氣層，追求一個無核的世界，因此從追求的目標(biāo)上看，綠色和平組織不僅需要有組織內(nèi)部的運作制度，更需要對外積極看展各項組織活動，而對外開展活動就需要有法律地位的，這種法律地位就需要賦予其一定的法律人格，因此，若綠色和平組織沒有獨立的法律主體地位就無法開展各項活動[7]。并且由國際法的實踐來看，國際法可以通過特定事項向NGO賦予一定的權(quán)利與義務(wù)，使其擁有一定的國際法主體地位。

從國內(nèi)法方向來看，綠色和平組織分為國際總部，位于荷蘭阿姆斯特丹；各地區(qū)分部，例如中國分部于1997年在香港成立，同時也在北京設(shè)有項目聯(lián)絡(luò)處。從綠色和平組織阿姆斯特丹總部來看，它在荷蘭是具有獨立的法律人格地位，可以從事荷蘭法律所規(guī)定的各項活動，并且統(tǒng)籌規(guī)劃該組織的各項事務(wù)，擬定框架性、統(tǒng)領(lǐng)性的文件。從其他分部來看，主要負責(zé)該地區(qū)的各項事項，包括處理環(huán)境訴訟、購置合法財產(chǎn)、聯(lián)系總部等，并且綠色和平組織有權(quán)對侵權(quán)行為向其所在地法院提起訴訟，這也是其法律主體地位的一個體現(xiàn)。并且，綠色和平組織能不斷提高公眾的環(huán)境保護意識以及環(huán)境權(quán)利的覺醒，也能為一國國內(nèi)環(huán)境法律建設(shè)提供專家建議，更能收集環(huán)境法律與政策的信息，為環(huán)境的不斷優(yōu)化與發(fā)展提供推動力。

綠色和平組織作為一個著名的環(huán)保NGO，其在國際環(huán)境治理中發(fā)揮的作用重大的，與傳統(tǒng)國際法主體相比，其收集的環(huán)境信息更具公信力、對環(huán)境問題的監(jiān)督更有效、對環(huán)境爭端的和平解決有獨特作用。從綠色和平組織參與國際環(huán)境治理的各個方面來看，其在實踐中已被國際環(huán)境法認可為是一個有限的國際環(huán)境法主體。

(二)綠色和平組織在國際環(huán)境法中的作用與實踐

綠色和平組織在國際環(huán)境法中最著名的一次活動就是用非暴力直接行動阻止了法國在太平洋上進行多年的核試驗。外界對于綠色和平組織的評價褒貶不一，有人認為該組織的出發(fā)點很好但行為過于激進、還有人認為綠色和平組織是富有戰(zhàn)斗精神的絕對和平主義。但總體而言，該組織在國際環(huán)境法中發(fā)揮的作用主要有以下幾點：第一，有力地監(jiān)督了各國環(huán)境政策與行為，環(huán)境問題具有復(fù)雜性、多樣性等特點，多數(shù)國家遵循主權(quán)利益至上原則，因此在處理國際環(huán)境問題時無法公正客觀的對待，但綠色和平組織作為環(huán)保NGO，不像國家或政府間組織那樣受到各種牽制，能做到客觀公正的監(jiān)督各中環(huán)境政策與行為，并提供科學(xué)的意見與建議；第二，推動公民環(huán)境意識的普及與深化，當(dāng)今世界，環(huán)境問題的解決不能單單依靠國家或國際組織，保護地球環(huán)境是每個公民應(yīng)盡的義務(wù)，綠色和平組織對于推進公民環(huán)境意識建設(shè)發(fā)揮了重要作用，例如綠色和平組織收集了許多化工廠排除的有毒廢氣造成的毒氣污染的照片以及使用一些被人類殘忍殺害動物的圖片或視頻，并借此喚醒人類對復(fù)雜環(huán)境問題的認識與關(guān)注；第三，推動建立健全新型國際環(huán)境治理機制，綠色和平組織自上世紀(jì)八十年代起開始關(guān)注有毒廢物的越境轉(zhuǎn)移與擴散問題[8]，并對該問題進行深入調(diào)查與研究，投入了大量人力物力財力，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署制定的于1992年生效的《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》中就有綠色和平組織的很多心血。在國際環(huán)境機制的談判與協(xié)商中，綠色和平組織充當(dāng)咨詢者、調(diào)停者，并向爭端雙方提供最新的信息，將相關(guān)內(nèi)容發(fā)布在官網(wǎng)上，供大家及時了解情況，有力的推動國際環(huán)境相關(guān)機制的完善與發(fā)展。

(三)綠色的和平組織作為國際環(huán)境法主體的不足與展望

綠色和平組織的核心價值就是采取非暴力直接行動，從形式上看，雖然采取的是非暴力的形式，但這種直接的行動有時往往會有些激進、不理性。例如綠色和平組織于1985年在太平洋組織法國核試驗，法國將其“彩虹勇士號”擊沉，造成該組織人員傷亡。該組織的這種激進的行為方式在早期也取得了良好的效果，引起了國際社會對環(huán)境問題的廣泛關(guān)注，但逐漸的人們對這種行為方式有些厭倦，現(xiàn)如今，綠色和平組織也轉(zhuǎn)變了行為方式，盡量在一國法律范圍內(nèi)采取行動，只有在窮盡一切和平與合法方式無法解決時，才會采取更激烈的方式引起社會關(guān)注。

由于綠色和平組織是一個環(huán)保NGO，雖然在國際法實踐中很多時候會賦予其一定的法律主體地位，但肯定無法享受與承擔(dān)國家或國際組織那樣完整的行國際環(huán)境治理是無法完全施展拳腳的[9]；又因為其公益性，沒有充足穩(wěn)定的資金技術(shù)的支持，在組織運營上容易出現(xiàn)問題，但若接受來自一些國家或公司的資金援助，可能也會引起社會對其獨立公正運營產(chǎn)生懷疑，因此如何賦予其充足的法律主體地位以及既保證其獨立性又保證其穩(wěn)定發(fā)展，這也是綠色和平組織發(fā)展的一個難題。

隨著國際環(huán)境治理朝著縱深方向發(fā)展，對于綠色和平組織的重視程度也在不斷加強，表面上看，環(huán)境治理與公民環(huán)境意識在進步，但進步的速度仍然趕不上環(huán)境惡化的速度，當(dāng)前國際環(huán)境仍然面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，而像綠色和平組織這樣具有影響力的環(huán)保NGO組織在其中能發(fā)揮更廣更深入的作用?！?1世紀(jì)議程》第27章就主要表明要加強NGO作為可持續(xù)發(fā)展合作者的作用，表明其是合作者，其實在一定程度上是認可其作為是國際環(huán)境法的主體。綠色和平組織的綠色理念與環(huán)保理念深深的影響了許多人，其對環(huán)境的治理與監(jiān)督、實施等各個方面的經(jīng)驗與教訓(xùn)均給世人提供了許多幫助，在今后也定會為國際環(huán)境治理貢獻更大力量。