基層政協(xié)協(xié)商民主與基層治理互動(dòng)
——基于廣西邊境地區(qū)龍州縣的調(diào)研

付秋梅

（南寧師范大學(xué)，廣西南寧530299）

人民政協(xié)成立70 多年來(lái)，人民政協(xié)制度不斷完善和發(fā)展。當(dāng)前，人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道和專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，在我國(guó)政治生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

基層治理是整個(gè)社會(huì)治理的核心，“治國(guó)安邦，重點(diǎn)在基層、難點(diǎn)在鄉(xiāng)村、支點(diǎn)在社會(huì)”[1]。人民政協(xié)作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，隨著協(xié)商民主向基層延伸，各地方政協(xié)積極探索政協(xié)協(xié)商民主深入基層的方式，以提升基層治理能力和水平[2]。本文結(jié)合廣西邊境地區(qū)龍州縣政協(xié)協(xié)商民主與基層治理互動(dòng)的實(shí)踐，從理論上分析基層政協(xié)協(xié)商民主與基層治理互動(dòng)的內(nèi)在機(jī)理，以期為發(fā)展人民政協(xié)協(xié)商民主提供理論借鑒。

一、人民政協(xié)之于基層治理現(xiàn)代化的價(jià)值意蘊(yùn)

（一）人民政協(xié)推動(dòng)基層治理主體的發(fā)育

人民政協(xié)內(nèi)蘊(yùn)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政職能，多形式、多空間推動(dòng)著基層治理主體的發(fā)育。首先，政治協(xié)商、參政議政能夠激發(fā)公民的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道，能促使公民在參與集體事務(wù)時(shí)自覺(jué)承擔(dān)起維護(hù)公共利益的責(zé)任，超越個(gè)體的利益認(rèn)知，代表某個(gè)群體來(lái)表達(dá)利益訴求[3]。各參與主體在相互溝通、交流、理解和妥協(xié)中達(dá)成共識(shí)，而協(xié)商所作出的決策，是作為一個(gè)社會(huì)共同體的最終決策。因而，政協(xié)協(xié)商溝通過(guò)程不僅培養(yǎng)了公民的共同體意識(shí)，而且激發(fā)了公民的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。其次，政治協(xié)商、參政議政可以培育公民的公共理性。公共理性是公民所具有的理性能力和道德能力，是公民參與協(xié)商所必須具備的一項(xiàng)基本素質(zhì)，它要求協(xié)商參與主體超越個(gè)人利益去思考問(wèn)題，尋找有利于實(shí)現(xiàn)公共利益的最佳方案，從而有效避免協(xié)商過(guò)程中可能產(chǎn)生的個(gè)人利益沖突。最后，政協(xié)協(xié)商提升公民的民主能力，為基層治理現(xiàn)代化培養(yǎng)合格公民。政協(xié)協(xié)商通過(guò)有序地組織專(zhuān)題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等，增強(qiáng)其基層組織有序工作的活力，努力拓展協(xié)商民主形式，進(jìn)一步提升其參政的能力和水平，無(wú)疑有助于合格公民的培育[4]。

（二）人民政協(xié)有助于提升基層治理的有效性

一是人民政協(xié)協(xié)商民主有助于培養(yǎng)協(xié)商主體的參與能力。人民政協(xié)以中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派、無(wú)黨派人士、各人民團(tuán)體、各界愛(ài)國(guó)人士對(duì)國(guó)家大政方針和群眾生活的重要問(wèn)題進(jìn)行政治協(xié)商，讓社會(huì)主體充分參與公共事務(wù)的討論，能夠更好地培養(yǎng)社會(huì)公眾的參與能力。二是人民政協(xié)有助于提升決策執(zhí)行力。在協(xié)商過(guò)程中各協(xié)商主體通過(guò)表達(dá)、溝通和論證，不僅達(dá)成了對(duì)公共利益的理解，也明確了各自在公共事務(wù)中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這種協(xié)商中明確的責(zé)任邊界和協(xié)商中所產(chǎn)生的責(zé)任意識(shí)有助于提升各主體的執(zhí)行力，經(jīng)討論得出的決策更容易執(zhí)行下去，減少了執(zhí)行的阻力。

（三）人民政協(xié)有助于提升基層治理的協(xié)調(diào)性

基層治理的現(xiàn)代化有賴于政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的協(xié)調(diào)及其內(nèi)部各要素之間的動(dòng)態(tài)均衡。人民政協(xié)通過(guò)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的實(shí)際運(yùn)作，平衡政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)子系統(tǒng)之間的關(guān)系，同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)組成要素的配置和結(jié)構(gòu)。首先，人民政協(xié)參與主體的廣泛性提升了基層治理的協(xié)調(diào)性。政協(xié)協(xié)商以及基層治理的協(xié)商系統(tǒng)使各利益群體、社會(huì)各界的利益訴求都能表達(dá)出來(lái)，達(dá)到公共利益最大化和各方利益的均衡，實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)合作、同謀共識(shí)的目標(biāo)追求。在民主協(xié)商過(guò)程中，通過(guò)充分協(xié)商溝通形成共識(shí)，有助于公共決策的科學(xué)化和民主化。二是人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)的協(xié)商機(jī)構(gòu)，對(duì)當(dāng)前社會(huì)公眾廣泛關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行積極回應(yīng)，也有助于提升基層治理的協(xié)調(diào)性。

二、基層政協(xié)與基層治理互動(dòng)的內(nèi)在機(jī)理

（一）基層治理多元參與訴求和基層政協(xié)角色認(rèn)同的一致性

新時(shí)代實(shí)現(xiàn)基層有效治理，就是要把治理重心和治理資源更多地投向社會(huì)領(lǐng)域，探索和發(fā)展功能化、社會(huì)化的治理方式，培育多元化的社會(huì)治理主體。

黨的十八屆三中全會(huì)指出，人民政協(xié)是協(xié)商民主的基本形式和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，從戰(zhàn)略高度明確了人民政協(xié)在協(xié)商民主結(jié)構(gòu)中的地位，也明確了基層政協(xié)的角色與定位。在基層社會(huì)活動(dòng)中，基層政協(xié)擔(dān)負(fù)著決策參謀者、服務(wù)供給者、百姓代言人的三重角色。一是決策參謀角色。人民政協(xié)人才薈萃，智力密集，具有鮮明的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，能為黨委和政府決策提供決策參考信息和政策選擇方案，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策的重要保障。二是服務(wù)供給角色。提供服務(wù)是人民政協(xié)組織參與基層社會(huì)治理的根本出發(fā)點(diǎn)和根本落腳點(diǎn)。三是百姓代言人。人民政協(xié)深入基層調(diào)研，廣泛集中民智開(kāi)展政治協(xié)商，能夠廣泛匯集民意。

（二）基層治理運(yùn)行機(jī)制與基層政協(xié)功能發(fā)揮相適應(yīng)

黨的十九大對(duì)基層社會(huì)治理的主體結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制作了頂層設(shè)計(jì)，形成了一種新型運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)了各治理主體間的雙向互動(dòng)[5]。這種新型運(yùn)行機(jī)制包括三個(gè)子系統(tǒng)，一是內(nèi)核層運(yùn)行機(jī)制。內(nèi)核層運(yùn)行機(jī)制是基層社會(huì)治理主體的執(zhí)行機(jī)制，包括政府職能部門(mén)、社會(huì)組織、居民三大行為主體，人民政協(xié)作為愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織機(jī)構(gòu)，起著連接政府職能部門(mén)與社會(huì)群眾的紐帶作用，是社會(huì)主義協(xié)商民主重要的價(jià)值載體、組織載體、制度載體和程序載體[6]。二是保障層運(yùn)行機(jī)制。制度完備和法治規(guī)范構(gòu)成了保障層運(yùn)行機(jī)制，這一運(yùn)行機(jī)制發(fā)揮著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、營(yíng)造和諧秩序的作用?；鶎又卫碇黧w中的政協(xié)善于運(yùn)用法治思維和法治方式調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，把社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題以建議、提案等形式提交黨政部門(mén)，從而促使基層社會(huì)納入法制化軌道。三是任務(wù)層運(yùn)行機(jī)制。自上而下的任務(wù)層運(yùn)行機(jī)制起著指引與推進(jìn)的作用。基層政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政三項(xiàng)職能都是以意見(jiàn)建議的形式呈現(xiàn)的，主要途徑是通過(guò)會(huì)議、提案、視察調(diào)研報(bào)告、大會(huì)發(fā)言、反映社情民意信息等反映的，目的是促進(jìn)決策的科學(xué)化民主化、構(gòu)建和諧社會(huì)。

（三）基層治理價(jià)值目標(biāo)與基層政協(xié)服務(wù)效能同向化

治理的中心問(wèn)題是構(gòu)建秩序。當(dāng)前，農(nóng)村空心化、農(nóng)民原子化、權(quán)利邊緣化問(wèn)題較為突出。基層治理的目標(biāo)是構(gòu)建有序的良性社會(huì)，最終達(dá)到基層治理現(xiàn)代化與善治，從而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化[7]。

基層政協(xié)協(xié)商充分體現(xiàn)著協(xié)商民主的特點(diǎn)和精神，其目標(biāo)同樣是在各種利益關(guān)系當(dāng)中進(jìn)行協(xié)調(diào)，達(dá)到基層治理現(xiàn)代化，從而實(shí)現(xiàn)基層公共利益最大化。利益關(guān)系是人類(lèi)社會(huì)的基本關(guān)系，利益矛盾也是社會(huì)的基本矛盾。協(xié)商民主主張多元利益的表達(dá)、整合和實(shí)現(xiàn)，最大限度地吸納和包容社會(huì)各方面的利益訴求。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，以服務(wù)為導(dǎo)向的政協(xié)協(xié)商民主，與基層社會(huì)治理所追求的“善治”相一致。

三、基層政協(xié)推進(jìn)基層社會(huì)治理的實(shí)踐

廣西龍州縣作為邊疆地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)和貧困地區(qū)，近年來(lái)，在黨中央的西部開(kāi)發(fā)、興邊富民、精準(zhǔn)脫貧、鄉(xiāng)村振興等系列戰(zhàn)略政策支持下，各方面都取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，尤其是基層治理現(xiàn)代化方面。龍州縣于2018 年8 月率先摘掉國(guó)家級(jí)貧困縣窮帽，成為了廣西33 個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣中第一個(gè)摘帽的縣。龍州縣政協(xié)立足邊境特殊區(qū)位和自身資源優(yōu)勢(shì)，不斷豐富協(xié)商民主內(nèi)容，規(guī)范協(xié)商民主程序，積極推動(dòng)協(xié)商民主在邊境民族地區(qū)農(nóng)村基層的發(fā)展，在協(xié)商程序的規(guī)范性、協(xié)商內(nèi)容的豐富性、協(xié)商形式的多樣性和協(xié)商平臺(tái)的開(kāi)放性方面取得了豐碩成果，不僅豐富了基層政協(xié)協(xié)商民主的理論發(fā)展，也推動(dòng)了基層政協(xié)參與基層治理的實(shí)踐創(chuàng)新。

（一）協(xié)商規(guī)程和制度安排：公開(kāi)透明、程序剛性

一是提升協(xié)商程序的規(guī)范性水平，明確協(xié)商主體、協(xié)商對(duì)象、協(xié)商形式、協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商流程，進(jìn)一步規(guī)范基層政協(xié)協(xié)商民主的程序和機(jī)制，推進(jìn)政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。規(guī)范性體現(xiàn)于程序性之中。龍州縣政協(xié)通過(guò)吸收借鑒杭州“三在前、兩納入、三個(gè)不”的經(jīng)驗(yàn)①“三個(gè)前”，即重大問(wèn)題協(xié)商在黨委決策之前、人大通過(guò)之前、政府實(shí)施之前；“兩納入”，即把重大問(wèn)題在決策之前和決策執(zhí)行過(guò)程中主動(dòng)提交政協(xié)協(xié)商的要求納入黨委議事規(guī)則、政府工作規(guī)則，把重大事項(xiàng)是否經(jīng)過(guò)政協(xié)協(xié)商、政治協(xié)商過(guò)程、政協(xié)協(xié)商意見(jiàn)等納入黨委、政府及辦事機(jī)構(gòu)的日常辦文辦會(huì)必經(jīng)程序和重要內(nèi)容；“三個(gè)不”，即凡是經(jīng)過(guò)政協(xié)協(xié)商的重要議題，在提交黨委和政府決策討論時(shí)，應(yīng)當(dāng)附上政協(xié)的協(xié)商意見(jiàn)，凡是協(xié)商意見(jiàn)規(guī)定的政治協(xié)商內(nèi)容未經(jīng)協(xié)商的，做到不上會(huì)、不討論、不決策。，對(duì)協(xié)商民主的程序、規(guī)范進(jìn)一步完善，提升了基層治理效率。第二，龍州縣政協(xié)針對(duì)立法協(xié)商存在部門(mén)利益保護(hù)傾向、專(zhuān)題協(xié)商少、群眾互動(dòng)式協(xié)商少、反饋協(xié)商意見(jiàn)少等問(wèn)題，按照“一個(gè)原則、四個(gè)機(jī)制”的基本思路進(jìn)一步完善立法協(xié)商機(jī)制，即堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的根本原則，完善人大開(kāi)展立法協(xié)商的主導(dǎo)機(jī)制、公眾在立法協(xié)商中的參與機(jī)制、重大利益調(diào)查的論證咨詢機(jī)制、意見(jiàn)采納運(yùn)用反饋機(jī)制。立法協(xié)商機(jī)制的完善，確保了政協(xié)立法協(xié)商的制度到位，使龍州縣立法工作更具科學(xué)化、民主化、專(zhuān)業(yè)化和制度化。

（二）協(xié)商內(nèi)容：因地制宜、謀求創(chuàng)新

近年來(lái)，龍州縣政協(xié)提案每年達(dá)一百多件，協(xié)商內(nèi)容主要包括項(xiàng)目建設(shè)、口岸邊貿(mào)建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、邊境產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、文旅融合發(fā)展、邊境教育發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、為民辦實(shí)事等全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的熱點(diǎn)問(wèn)題。如龍州縣政協(xié)把“實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，促進(jìn)低收入農(nóng)戶增收”作為政協(xié)關(guān)注民生的民情監(jiān)測(cè)點(diǎn)，由政協(xié)委員入戶調(diào)研，多次召開(kāi)座談會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，為貧困群眾脫貧增收建言獻(xiàn)策；開(kāi)展“以保護(hù)和開(kāi)發(fā)紅色革命歷史文化，推進(jìn)文化旅游名城建設(shè)”重點(diǎn)課題調(diào)研，召開(kāi)8 次座談會(huì)，形成10 篇調(diào)研報(bào)告，召開(kāi)專(zhuān)題常委會(huì)議協(xié)商討論，重點(diǎn)就龍州起義、天琴藝術(shù)等特色旅游資源開(kāi)發(fā)建設(shè)建言獻(xiàn)策，提出了推進(jìn)文化資源和旅游業(yè)深度融合、發(fā)揮企業(yè)和政府“兩個(gè)作用”等意見(jiàn)建議，推動(dòng)建成了龍州起義紀(jì)念館、紅八軍紀(jì)念廣場(chǎng)等景點(diǎn)，成為開(kāi)展愛(ài)國(guó)主義和革命傳統(tǒng)教育的重要基地，天琴文化藝術(shù)也被列入廣西第一批非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄，有效助推了龍州縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（三）協(xié)商形式：有序參與、平等對(duì)話

協(xié)商形式的平等與有序性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是拓寬協(xié)商載體，用好話語(yǔ)權(quán)。加強(qiáng)與新聞媒體的聯(lián)系溝通，充分運(yùn)用崇左市政協(xié)門(mén)戶網(wǎng)站等政協(xié)自身的宣傳平臺(tái)，深入報(bào)道政協(xié)組織和委員的各項(xiàng)履職活動(dòng)、履職成果。為順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代發(fā)展潮流，推進(jìn)政協(xié)工作向網(wǎng)絡(luò)拓展，龍州縣政協(xié)通過(guò)設(shè)立委員會(huì)博客、微博，開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)社情民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)議政等活動(dòng)，提高基層政協(xié)組織和委員協(xié)商議政的社會(huì)關(guān)注度和影響力。二是積極探索“三動(dòng)”模式，走進(jìn)群眾生活。通過(guò)制度建設(shè)作為保障，探索建立“互動(dòng)、聯(lián)動(dòng)、走動(dòng)”的“一對(duì)一”委員走訪活動(dòng)，政協(xié)委員深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)、社區(qū)、農(nóng)村，讓政協(xié)工作更具針對(duì)性和實(shí)效性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“委員走訪”活動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，參加走訪的委員有178 人次，收集到社情民意61 條，幫助解決困難和問(wèn)題38 件，促成組織策劃實(shí)施活動(dòng)項(xiàng)目7 個(gè)，為黨政部門(mén)了解民意、集中民智發(fā)揮了橋梁和紐帶作用。

（四）協(xié)商平臺(tái)：全局開(kāi)放、系統(tǒng)兼容

一是讓界別活躍起來(lái)。政協(xié)由委員組成，委員以界別劃分，界別協(xié)商是政協(xié)組織進(jìn)行政治協(xié)商的一種重要形式。龍州縣政協(xié)成立了委員學(xué)習(xí)和工作聯(lián)絡(luò)委員會(huì)，要求每位委員通過(guò)談心談話、意見(jiàn)征詢、情況通報(bào)、信息反饋等方式加強(qiáng)與群眾的經(jīng)常性聯(lián)系，要求至少固定聯(lián)系5 名本界別群眾，夯實(shí)群眾基礎(chǔ)。二是工作下沉，協(xié)商延伸到最基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村是人民生產(chǎn)生活的重心，是各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)。龍州縣政協(xié)通過(guò)協(xié)商民主平臺(tái)，深入基層農(nóng)村場(chǎng)域，積極參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理工作。三是從“單邊”到“多邊”，建立協(xié)商議政新平臺(tái)。龍州縣政協(xié)每年舉辦重點(diǎn)提案辦理協(xié)商會(huì)議，改變“文來(lái)文往”的交流方式，建立了“四方”對(duì)話，即由政協(xié)委員、媒體記者、政府相關(guān)部門(mén)人員、市民代表共同參加。這種多邊的協(xié)商議政方式，拓展了以民主促民生的渠道，使群眾參與更具時(shí)效性和針對(duì)性。四是建立委員網(wǎng)上工作室，開(kāi)辟社情直通車(chē)。政協(xié)委員運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)實(shí)施民主監(jiān)督，通過(guò)開(kāi)設(shè)“微博評(píng)論”“網(wǎng)友留言”“社情民意”“建議登選”等特色欄目，拉近政協(xié)委員與百姓群眾之間的距離，增加了群眾政治參與的渠道，保障了群眾政治參與的權(quán)利，同時(shí)也為協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展提供了新的舞臺(tái)和注入了新的活力。

廣西邊境地區(qū)龍州縣政協(xié)的協(xié)商民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主重要的價(jià)值載體、組織載體、制度載體和程序載體，政協(xié)協(xié)商民主內(nèi)嵌到基層的社會(huì)治理事務(wù)中能彰顯其重要作用，越是深入基層、連接基層，基層政協(xié)協(xié)商民主越能得到有效地發(fā)展。