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    渝東北脫貧攻堅中實現(xiàn)“兩不愁三保障”的路徑研究

    2020-03-11 07:29:28張婷
    重慶行政 2020年1期
    關鍵詞:貧困人口攻堅精準

    張婷

    2019年4月16日,習近平總書記視察重慶,主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會。這次習近平總書記的重要講話精神,與前5次座談會的講話精神一脈相承、一以貫之,充分體現(xiàn)了黨中央和總書記抓脫貧攻堅“不獲全勝決不收兵”的堅定決心和堅強意志。2013年,習近平總書記首次提出精準扶貧的重要論述,是黨中央扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變的新思維、新思路,對新時代脫貧攻堅工作產(chǎn)生重大而深遠的影響。國內(nèi)外關于扶貧、脫貧攻堅的研究不少,但針對精準扶貧、脫貧攻堅薄弱環(huán)節(jié)的研究卻十分稀少。隨著脫貧攻堅越往后難度越大,各級組織特別是基層組織,在貫徹落實各級文件政策的同時,還應吃透其理論邏輯與內(nèi)涵。

    一、精準扶貧的理論邏輯及渝東北脫貧攻堅的基本形勢

    習近平總書記強調(diào)“國家越發(fā)展,越要把貧困群眾基本生活保障好。各級黨委和政府要把‘兩不愁三保障各項措施落實到村、到戶、到人?!薄翱偟目?,‘兩不愁基本解決了,‘三保障還存在不少薄弱環(huán)節(jié)?!敝貞c有集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體的市情特點,渝東北地區(qū)兼具大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)三個特點,實現(xiàn)“兩不愁三保障”要面臨不同于重慶市其他地區(qū)的具體問題。本文以渝東北地區(qū)在堅持現(xiàn)行脫貧標準,既不拔高,也不降低的基礎上,在普遍達到“兩不愁”標準后為背景,闡釋攻克“三保障”面臨的最后壁壘的重點路徑,確保脫貧成果經(jīng)得起歷史檢驗。

    (一)精準扶貧的理論溯源

    在關于收入分配、福利保障和經(jīng)濟增長的研究中,國外學者曾經(jīng)提出了一種有利于窮人的經(jīng)濟增長方式——益貧式增長,即關注經(jīng)濟增長、收人分配和貧困之間的相互關系,強調(diào)增加窮人的機會,提高窮人的能力,使他們能夠充分參與到經(jīng)濟增長的過程中,并從中獲得更多收益。[1]但沒過多久,這種理論上的增長方式就受到了批判,其理由是,在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段,第一產(chǎn)業(yè)和工業(yè)中所占份額較少的現(xiàn)代部門產(chǎn)出增加較快,收人分配會比較集中,但是隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展,經(jīng)濟增長帶來的好處將會在更大范圍內(nèi)擴散,由于物質(zhì)和人力資本匱乏,窮人從經(jīng)濟增長中獲得的收益十分有限。[2]國外的經(jīng)濟增長、收人分配、貧困人口呈一個“三角關系”,三者之間會相互影響。已有數(shù)據(jù)證明,經(jīng)濟增長有助于促進減貧,收入分配的不平等對減貧有顯著的負面影響。但是在國內(nèi),這樣的影響關系還沒找到數(shù)據(jù)證明。[3]

    國內(nèi)關于精準扶貧的研究從2014年以來,迅速發(fā)展成為學術界研究的熱點問題,其理論邏輯主要從兩個方面展現(xiàn)。其一,精準扶貧的內(nèi)涵界定方面,學界普遍認同應從精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四個方面界定;其二,精準扶貧的成功經(jīng)驗總結和推廣方面,學界更傾向于對“靶向療法、定村定戶、定責定人、駐村幫扶、一村一策、一戶一法、一定三年、限期脫貧”為工作思路的“規(guī)劃到戶、責任到人”的機制,更認同通過精確的頂層設計,明確重點扶貧對象和具體目標任務,為農(nóng)村發(fā)展和精準扶貧提供可借鑒的案例和模式。[4]

    (二)渝東北脫貧攻堅中“兩不愁三保障”基本形勢

    “兩不愁三保障”是國家在精準扶貧中提出的主要目標,脫貧攻堅能否見實效,主要指標是能否達到“兩不愁三保障”目標。“兩不愁”指的是不愁吃、不愁穿,“三保障”是指貧困人口義務教育有保障、基本醫(yī)療有保障、住房安全有保障。精準扶貧、脫貧攻堅工作開展以來,渝東北各區(qū)縣認真落實中央決策部署和市委工作要求,在推進“兩不愁三保障”相關工作中取得顯著成績。以萬州區(qū)為例,2018年,全區(qū)義務教育階段小學入學率和鞏固率均為100%,初中入學率達100%,鞏固率達99.8%,發(fā)放資助金7497.4萬元;救助大病患者1024人次,累計救助貧困患者12638人次,減免費用達1244.73萬元;完成建卡貧困人口已建(購)房搬遷1899人,農(nóng)村危房改造2798戶;發(fā)放扶貧小額信貸資金13185.4萬元,涉及貧困戶2509戶。

    教育保障方面,渝東北各區(qū)縣義務教育階段的學校都制定了相應的貧困生上學住宿、伙食等費用減免政策。有的區(qū)縣還在部分校內(nèi)集中點張貼宣傳畫,教師全員家訪,派教師駐村等方式加大政策的宣傳,使教育扶貧政策家喻戶曉。重慶市萬州區(qū)龍駒中學就通過學校充分運用學生資助數(shù)據(jù)庫,通過與中央下發(fā)的建卡數(shù)據(jù)、扶貧查詢系統(tǒng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)和學校的學籍系統(tǒng)進行多重對比和核實,實現(xiàn)資助對象精確識別,精準一個不漏,做到學生不會因貧失學,教育有保障。

    醫(yī)療保障方面,習近平總書記指出,基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助是防止老百姓因病返貧的重要保障,這個兜底作用很關鍵。渝東北各區(qū)縣除了重點做好那些尚未脫貧或因病因傷返貧群眾的工作,加快完善低保、醫(yī)保、醫(yī)療救助等相關扶持和保障措施以外,還建立制度體系保障貧困群眾真脫貧、穩(wěn)脫貧。

    住房保障方面,習近平總書記在視察重慶重要講話中指出,住房安全有保障主要是讓貧困人口不住危房,這關系著貧困人口的基本生活保障。以萬州區(qū)武陵鎮(zhèn)樂安村為例,該村原有建卡貧困戶31戶85人,自脫貧攻堅戰(zhàn)打響后,樂安村村支兩委與駐村工作隊一起對全村31戶貧困戶進行全面摸底調(diào)查,截至2019年9月,已完善了村里的水、電、路等基礎設施,全村完成C級危房改造10戶,D級危房改造9戶,并對農(nóng)村廚房、豬圈、廁所進行了綜合改造,既改善了該村的人居環(huán)境,又提高了村民的生活質(zhì)量。

    二、渝東北脫貧攻堅中實現(xiàn)“兩不愁三保障”的薄弱環(huán)節(jié)

    總體來看,渝東北脫貧攻堅中的“兩不愁”基本解決了,“三保障”雖然已經(jīng)取得了明顯的成效,但還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。渝東北各區(qū)縣仍有部分貧困戶的房屋存在隱患,個別貧困人口還沒有基本醫(yī)療保險,一些慢性病常見病得不到及時救治,仍有部分貧困學生輟學。其中最突出的薄弱環(huán)節(jié)有以下三個。

    (一)農(nóng)村貧困人口飲水安全有保障還存在障礙

    農(nóng)村貧困人口飲水安全是“兩不愁三保障”的重要指標之一,當前渝東北有些農(nóng)村貧困人口的飲水安全問題沒解決。重慶山高坡陡、溝壑縱橫,尤其在渝東北的高山地區(qū),由于特殊的喀斯特地貌,加之河流源短、流小、匯水急退水快,渝東北雖坐擁長江,且支流眾多,但仍有部分農(nóng)村地區(qū)的貧困人口存在吃屋檐水、坑凼水以及靠人挑馬馱找水的現(xiàn)象。農(nóng)村貧困人口飲水安全的薄弱環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)在兩個方面:

    其一,農(nóng)村飲水安全是脫貧攻堅“兩不愁三保障”的底線任務,也是水利扶貧的重點任務。2005年以來,重慶市共建成31萬余處農(nóng)村供水工程,除主城9區(qū)外,平均每個區(qū)縣790處,其中,渝東北的開州區(qū)為3645處位居全市第一。重慶市水利部門通過接續(xù)實施農(nóng)村飲水安全及鞏固提升工程,累計解決了185萬貧困人口飲水安全問題,但截至2019年4月,全重慶市飲水安全不達標的貧困人口仍有313戶920人,分布于全市15個區(qū)縣、73個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、133個村。

    其二,“重建輕管”的問題在農(nóng)村飲水安全工程中普遍存在。例如,巫山縣抱龍鎮(zhèn)洛陽村位于大山深處,由于沒有穩(wěn)定的水源,村民們過去只能“望天吃水”。2013年起,巫山縣水利局陸續(xù)在洛陽村修建了12口飲水池,從鄰近的泉水村引來山泉水,讓全村村民都用上了自來水。但不久后,新建水池水面上的枯枝敗葉沒人清理,影響水質(zhì),管道破損后沒人修理,村民用水沒有節(jié)制,有段時間,大家都爭著用水,其中有一戶村民一個月用水量竟然高達735噸,很快大家就沒水可用了。

    (二)實現(xiàn)“兩不愁三保障”的長效機制還需完善

    實現(xiàn)“兩不愁三保障”的目標是全面決勝脫貧攻堅的重點和難點,要把防止返貧擺在重要位置,重點關注未脫貧戶能否脫貧、返貧風險戶會不會返貧等情況,防止因病因災原因致使“兩不愁三保障”核心指標未達標,要進一步建立健全穩(wěn)定脫貧的長效機制。

    其一,農(nóng)村資產(chǎn)增值機制亟需完善。農(nóng)民通過農(nóng)村資產(chǎn)的獲利模式單一、效益不明顯,參與積極性不高。集體經(jīng)濟組織產(chǎn)業(yè)選擇、項目決策、經(jīng)營管理等風險評估監(jiān)督管理機制缺失,參與市場經(jīng)濟存在較大風險隱患。招商引資的難度較大,獎補政策不靈活,企業(yè)利潤較低,抗風險能力弱。

    其二,農(nóng)村土地使用機制存在潛在風險。目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織最大、最有潛力的資產(chǎn)就是土地,它既包括建設用地,也包括農(nóng)民承包土地經(jīng)營權,被激活的土地資源可能沒有通過村莊規(guī)劃和土地利用規(guī)劃,已使用的土地也可能沒有通過項目的方式依法依規(guī)申請用地審批。

    其三,農(nóng)村人才管理機制需完善。一方面,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)管理型人才緊缺,許多農(nóng)村引進的農(nóng)業(yè)企業(yè)業(yè)主大多是民營企業(yè)家,有的農(nóng)業(yè)企業(yè)是由村干部領頭創(chuàng)辦,職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)技術型人才緊張,聘請的優(yōu)秀復合型管理人才也很難留住。另一方面,農(nóng)村勞動力流失嚴重,一到農(nóng)忙時節(jié),用工存在較大缺口。

    (三)極少數(shù)貧困戶“等、靠、要”思想還需克服

    扶貧工作在某些地方出現(xiàn)陷入“效果悖論”現(xiàn)象,對此要理性看待。在某些地方,扶貧工作成效顯著,群眾也得到了實惠,卻對扶貧工作表示“不滿意”。究其緣由,除了還需通過增添新措施、補齊短板等有針對性地開展扶貧工作以外,也要防止和克服極少數(shù)貧困戶“靠著墻根曬太陽,等著別人送小康”的“等、靠、要”思想的不良影響。

    從根本上解決“兩不愁三保障”問題,要強化精神扶貧,激發(fā)貧困戶內(nèi)生動力,注重扶貧同扶志、扶智相結合,從“要我富”到“我要富”,通過就業(yè)扶持和產(chǎn)業(yè)扶持讓貧困群眾有穩(wěn)定的收入來源,從而徹底擺脫貧困。

    三、渝東北地區(qū)脫貧攻堅“兩不愁三保障”的實現(xiàn)路徑

    從渝東北地區(qū)“兩不愁三保障”目前的形勢和存在的薄弱環(huán)節(jié)來看,該區(qū)域要在堅持現(xiàn)行脫貧標準,既不拔高,也不降低的基礎上,在普遍達到“兩不愁”標準后,攻克“三保障”面臨的最后壁壘,并確保脫貧成果經(jīng)得起歷史檢驗,需要找到一條符合地區(qū)實際情況的實現(xiàn)路徑。經(jīng)過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn),以農(nóng)村“三變”改革為抓手,推動“兩不愁三保障”的實現(xiàn),是攻克“三保障”現(xiàn)有薄弱環(huán)節(jié)的有效實現(xiàn)路徑。以“三變”改革促進“兩不愁三保障”的實現(xiàn),關鍵在于喚醒農(nóng)村沉睡的資源,激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力,通過資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民,實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧攻堅工作同頻共振、共促共融,為教育保障、醫(yī)療保障、住房保障提供現(xiàn)實基礎。

    (一)強化資源服務的精準性,實現(xiàn)由“只建”到“眾管”的轉(zhuǎn)變

    一是出臺配套項目支持,應按照《開展農(nóng)村“三變”改革試點促進農(nóng)民增收產(chǎn)業(yè)增效生態(tài)增值的實施方案》的總體部署,集中人力、物力、財力傾力打造有特色、有亮點、有形象的高效型產(chǎn)業(yè)項目,“捏緊五指,形成拳頭”,精準選取項目,不宜將網(wǎng)撒得過大;二是增強鎮(zhèn)鄉(xiāng)在土地利用中的法律法規(guī)意識,相關部門在村莊和土地利用規(guī)劃的科學編制、審批等行政程序中,提供高效便捷的支持和指導;三是要借鑒“河長制”經(jīng)驗,指定相關領導干部負責協(xié)調(diào)各職能部門,切實做到聯(lián)動統(tǒng)籌,避免出現(xiàn)部門與部門之間政策“打架”的情況;四是進一步加強資源確權的精準性,許多農(nóng)村社區(qū)因為行政體制調(diào)整,部分集體資產(chǎn)確權時不能很好做到“一碗水端平”,為了進一步加強資源確權的精準性,可將這部分集體資產(chǎn)按“三個層次”進行股權分配,即20%的股份歸社區(qū)集體所有,30%的股份作為村集體發(fā)展產(chǎn)業(yè)投工投錢的補償,剩下50%的股份歸占地村民所有,按每戶占地多少分配股份;五是在建設基礎設施的同時,增強群眾自身的責任感和使命感,主管部門要做好相關指導督促工作,切實做好基礎設施的后期管護。

    (二)豐富資金來源的多樣性,實現(xiàn)由“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變

    一是督促各類銀行切實貫徹落實精準扶貧政策性貸款,如支持美麗鄉(xiāng)村建設等各項有益的惠農(nóng)貸款政策,提供流轉(zhuǎn)土地抵押貸款的可操作性方案;二是引導各政策性銀行、金融機構開發(fā)針對性較強的扶貧貼息貸款,為農(nóng)業(yè)企業(yè)提供周轉(zhuǎn)資金,加大資金全方位投入,延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,增加農(nóng)業(yè)附加值;三是為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)平臺辦理分保險和再保險業(yè)務,在切實落實《重慶市農(nóng)業(yè)保險保障倍增計劃實施方案》后,逐步對資金安排“提標”“擴面”“增品”。

    (三)激發(fā)農(nóng)民參與的積極性,實現(xiàn)由“扶貧”向“扶志”的轉(zhuǎn)變

    一是逐步提高土地出讓方收益,讓利益聯(lián)結機制落實落地,統(tǒng)籌利用給付流轉(zhuǎn)金、農(nóng)戶保底分紅、土地入股等方式,增加農(nóng)民的收入;二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)政策,特別是流轉(zhuǎn)土地補助等涉及農(nóng)業(yè)項目可持續(xù)發(fā)展的政策,應體現(xiàn)與時俱進。例如,種糧直補等政策,補貼標準應真正體現(xiàn)土地的實際價值,區(qū)別對待種植土地、撂荒地、年久失修的宅基地等不同類型土地的補助標準;三是充分利用“農(nóng)民變股民”政策,引導外出成功人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),引導外出勞動技能型人才回鄉(xiāng)務工,全面開展各項技能與管理培訓,提升從業(yè)人員素質(zhì),加快培育農(nóng)村致富能手和農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人;四是強化黨建引領作用,出臺人才優(yōu)惠政策,引導更多中職、高職、本科以上大學畢業(yè)生到農(nóng)村發(fā)展、創(chuàng)業(yè),充實農(nóng)村基層組織干部力量,提升基層組織服務能力與水平;五是外出學習提升素質(zhì),組織企業(yè)、鎮(zhèn)村干部和部分村民代表定期外出學習參觀,更新理念、創(chuàng)新思維,提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性和參與性。

    基金項目:2019年度中共重慶市委黨校重點課題“渝東北地區(qū)脫貧攻堅中實現(xiàn)‘兩不愁三保障路徑研究”階段性成果(項目編號:CQDX2019BZD-002)。

    參考文獻:

    [1]Kimenyi M.Economic Reforms and Pro-Poor Growth:Lessons for African and Other Developing Regions and Economies in Transition[Z].Working Paper,2006.

    [2]Chenery,H.and Ahluwalia,M.Redistribution with Growth[M].London:Oxford University Press,1974.

    [3]韓建雨.收入分配與經(jīng)濟增長關系問題研究綜述[J].經(jīng)濟縱橫,2011(1):113-116.

    [4]王華麗,孔銀煥,朱奎安.精準扶貧文獻綜述及其引申[J].重慶社會科學,2017(3):25-31.

    作者:中共重慶市萬州區(qū)委黨??蒲刑幹魅巍⒔?jīng)濟學副教授

    責任編輯:馬 健

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