檢察機(jī)關(guān)試行公益訴訟網(wǎng)格化管理之探索

上海市閔行區(qū)人民檢察院課題組

摘 要：目前，我國檢察機(jī)關(guān)公益訴訟面臨案件線索獲取來源單一、公益訴訟宣傳力度不足的困境。為解決這一困境，檢察機(jī)關(guān)主動爭取人民政府及網(wǎng)格化中心的支持與配合，借助智能化信息平臺，打造網(wǎng)格化管理與公益訴訟互益共進(jìn)的公益訴訟網(wǎng)格化管理工作模式。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 網(wǎng)格化管理 信息共享

公益訴訟網(wǎng)格化管理的建立，把檢察機(jī)關(guān)服務(wù)群眾的要求落實(shí)到一線，把公益訴訟工作觸角延伸至最基層，對于檢察機(jī)關(guān)拓展線索來源渠道，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，促進(jìn)法治政府建設(shè)具有非常重要的意義。推動公益訴訟網(wǎng)格化管理制度的完善，有利于提高線索成案率和調(diào)查取證工作的針對性，整體提升檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的工作效率。

一、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索的制約因素

（一）案件線索獲取來源單一

公益訴訟工作與傳統(tǒng)檢察辦案有很大不同，以往大部分案件都是檢察人員等案上門，如公訴案件等公安移送審查起訴、民事行政訴訟監(jiān)督案件等申請人來檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督。目前，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作案源線索主要來自于外部的“兩法”銜接平臺、內(nèi)部的辦案部門線索移送、檢察人員自行摸排、媒體網(wǎng)絡(luò)報(bào)道、公民舉報(bào)等渠道，獲取線索信息面狹窄，途徑閉塞，手段單一，線索質(zhì)量不高，嚴(yán)重制約了公益保護(hù)職能的全面履行。

（二）公益訴訟宣傳力度不足

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在法律上正式確立僅2年，由于時(shí)間較短，檢察機(jī)關(guān)在宣傳力度和廣度上還不夠，社會各界和人民群眾對公益訴訟制度的認(rèn)知度不高，對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能、性質(zhì)不甚了解，即使身邊發(fā)生了損害公益的違法行為，也不知道該如何投訴舉報(bào)。公益訴訟宣傳力度不足，群眾知曉率低，制約了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件線索來源，阻礙了依靠群眾、發(fā)動群眾共同保護(hù)公益合力的形成。

二、網(wǎng)格化管理在上海城市基層治理的應(yīng)用

（一）城市網(wǎng)格化管理的動因

上海作為改革開放的排頭兵和前沿城市，在社會經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展過程中，城市社會管理的弊端也逐漸顯露出來。一是新形勢下的社會問題突出。城市化快速發(fā)展帶來了一系列社會問題，如非法占用土地、非法行醫(yī)、占道經(jīng)營、違規(guī)傾倒建筑垃圾等現(xiàn)象嚴(yán)重影響了社會秩序和公共安全。二是城市管理模式陳舊。上海長期以來一直延續(xù)著傳統(tǒng)的城市管理模式，管理權(quán)責(zé)不清、各自為政，導(dǎo)致城市管理中出現(xiàn)的問題不能得到及時(shí)有效的處理。粗放型的傳統(tǒng)城市管理模式已無法適應(yīng)新時(shí)代的形勢和任務(wù)，為解決這些突出問題，適應(yīng)城市化進(jìn)程快速發(fā)展的需要，進(jìn)行更加有效的城市管理和轉(zhuǎn)變政府職能，上海最先在城市管理中使用了城市網(wǎng)格化綜合治理體制，實(shí)現(xiàn)了城市管理制度的改革。

（二）城市網(wǎng)格化管理的應(yīng)用

上海的城市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)依托數(shù)字化平臺，按照標(biāo)準(zhǔn)劃分管理區(qū)域（即網(wǎng)格），由城市網(wǎng)格化綜合管理中心委派網(wǎng)格員對責(zé)任網(wǎng)格內(nèi)的部件和事件進(jìn)行巡查，同時(shí)整合“12345”市民服務(wù)熱線等市民群眾投訴渠道，網(wǎng)格化中心根據(jù)問題性質(zhì)移送至相應(yīng)的職能部門進(jìn)行處理。城市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)具有數(shù)據(jù)化、智能化的特點(diǎn)，把“小格”編織成“大網(wǎng)”，將群眾的切身利益與政府職能融入這張“大網(wǎng)”，推動管理型政府向服務(wù)型政府積極轉(zhuǎn)變。以上海市閔行區(qū)為例，該行政區(qū)域內(nèi)的城市網(wǎng)格化管理已經(jīng)形成了集信息采集平臺、運(yùn)行機(jī)制和工作標(biāo)準(zhǔn)為一體的完整體系，實(shí)現(xiàn)專業(yè)工作部門和網(wǎng)格監(jiān)督員聯(lián)動的管理模式和信息資源共享系統(tǒng)[1]，在全市具有先進(jìn)性和示范性。

三、網(wǎng)格化管理在檢察機(jī)關(guān)公益訴訟中的探索和實(shí)踐

（一）網(wǎng)格化管理在檢察機(jī)關(guān)公益訴訟中的應(yīng)用

上海市閔行區(qū)人民檢察院為解決公益訴訟工作“無米下鍋”的狀態(tài)，在尋找區(qū)內(nèi)可借助資源的過程中了解到區(qū)網(wǎng)格化管理中心受理的眾多投訴中，不乏與不特定多數(shù)人的利益，即“公益”相關(guān)。在依法保護(hù)公益、回應(yīng)群眾訴求這一點(diǎn)上，網(wǎng)格化中心與檢察機(jī)關(guān)的工作目的是一致的。

2018年8月，上海市閔行區(qū)人民檢察院與閔行區(qū)網(wǎng)格化中心會簽了《關(guān)于網(wǎng)格化+公益訴訟信息共享機(jī)制的實(shí)施辦法》，明確閔行區(qū)檢察院依托于“閔行區(qū)大聯(lián)動輔助決策平臺”，創(chuàng)建全市首例網(wǎng)格化+公益訴訟信息共享平臺。針對公益訴訟涉及的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)保護(hù)四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，以及可能探索的公共安全領(lǐng)域，量身定制登錄查詢端口，大大拓寬了公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)渠道。2018年12月，閔行區(qū)檢察院在網(wǎng)格化+公益訴訟信息共享的基礎(chǔ)上，優(yōu)化升級，建立網(wǎng)格化公益保護(hù)觀察員制度。聘任14個(gè)街鎮(zhèn)16名網(wǎng)格聯(lián)絡(luò)員作為公益保護(hù)觀察員，協(xié)助、支持檢察公益訴訟工作，對外挖掘線索、對內(nèi)助力宣傳，進(jìn)一步拓寬公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)渠道。2019年9月，閔行區(qū)檢察院與閔行區(qū)網(wǎng)格化中心聯(lián)合開展閔行區(qū)內(nèi)現(xiàn)制現(xiàn)售飲水機(jī)的專項(xiàng)排查工作，由網(wǎng)格聯(lián)絡(luò)員對全區(qū)所有的現(xiàn)場制售水機(jī)進(jìn)行全面排查，并將排查情況匯總后同步報(bào)送閔行區(qū)檢察院，讓公益訴訟檢察官可以更加全面地了解全區(qū)現(xiàn)場制售水機(jī)的運(yùn)營管理情況，為推進(jìn)閔行區(qū)檢察院下一階段公益訴訟工作的推進(jìn)打下良好的基礎(chǔ)。

（二）網(wǎng)格化管理在檢察機(jī)關(guān)公益訴訟中的作用

1.有效拓展線索來源渠道。閔行區(qū)檢察院通過與網(wǎng)格化中心共建信息共享平臺，充分利用該平臺數(shù)據(jù)來源廣、數(shù)量大、種類全、更新快的優(yōu)勢，全面及時(shí)掌握該區(qū)域內(nèi)損害國家利益和社會公共利益的線索。截至2019年6月30日，閔行區(qū)檢察院依托該平臺提供的數(shù)據(jù)和信息，梳理獲取公益訴訟案件線索137件，占該院全部公益訴訟線索80%。其中，生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域126件，食品藥品安全領(lǐng)域5件，國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域6件。經(jīng)實(shí)地調(diào)查走訪與初步核查，以行政公益訴訟案件立案20件，向行政機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議6件，行政機(jī)關(guān)均已回函并積極整改。目前，該平臺已成為閔行區(qū)檢察院公益線索的主要渠道，為公益訴訟工作的開展打開了嶄新的局面。

2.充分發(fā)揮公益保護(hù)職能。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是法律賦予檢察機(jī)關(guān)新的監(jiān)督職能，是推進(jìn)依法治國的重要舉措，對優(yōu)化司法資源配置、完善行政訴訟制度、推進(jìn)法治政府建設(shè)有重要意義。閔行區(qū)檢察院通過平臺發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索，立案后檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)共同分析研究解決方案，發(fā)現(xiàn)問題的根源所在，大部分案件均在訴前程序得到解決。檢察機(jī)關(guān)通過采用這一新型的工作方法，與行政機(jī)關(guān)形成合力共同推動公益保護(hù)，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)公益保護(hù)職能效果最大化。

3.深入推進(jìn)法治政府建設(shè)。在平臺上發(fā)現(xiàn)的有關(guān)公益問題，經(jīng)“前端自治+后端共治”快速處置機(jī)制無法解決，且存在行政機(jī)關(guān)推諉、不作為，或怠于履行職責(zé)等情形的，閔行區(qū)網(wǎng)格化中心可向閔行區(qū)檢察院及時(shí)通報(bào)。檢察機(jī)關(guān)將依法向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)依法向人民法院提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度是通過督促行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，實(shí)現(xiàn)對公共利益的保護(hù)，提起訴訟只是最終保障手段，根本目標(biāo)是督促行政機(jī)關(guān)依法履職。通過閔行區(qū)網(wǎng)格化中心與閔行區(qū)檢察院之間的信息互通、協(xié)同作用，將合力推動閔行區(qū)行政機(jī)關(guān)依法行政，切實(shí)解決群眾訴求強(qiáng)烈的突出問題，進(jìn)一步推進(jìn)閔行區(qū)法治政府建設(shè)。

四、現(xiàn)階段公益訴訟網(wǎng)格化管理存在的問題及完善建議

（一）現(xiàn)階段公益訴訟網(wǎng)格化管理存在的問題

公益訴訟網(wǎng)格化管理處于初期階段，在運(yùn)行過程中還存在一些問題，影響公益訴訟網(wǎng)格化管理發(fā)揮作用。

1.公益訴訟案件受理范圍狹隘。由于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟受案范圍受限，閔行區(qū)檢察院只能對平臺內(nèi)的部分類型案件進(jìn)行受理，平臺內(nèi)還有大量涉及其他公共利益保護(hù)領(lǐng)域的線索亟待解決。檢察機(jī)關(guān)受案范圍狹隘有兩方面的原因：一是法律明確檢察機(jī)關(guān)可以通過提起行政公益訴訟的方式進(jìn)行保護(hù)的只有特定領(lǐng)域受損的公共利益。二是我國現(xiàn)行法律法規(guī)頻繁出現(xiàn)“公共利益”一詞，卻沒有一部法律法規(guī)清晰界定或者解釋何為公共利益。公共利益概念的界定是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮公益保護(hù)職能的關(guān)鍵和前提，其概念的不確定性導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)受理公益訴訟案件范圍狹隘[2]。

2.檢察機(jī)關(guān)與外部溝通不暢。檢察機(jī)關(guān)與外部溝通協(xié)調(diào)不暢，嚴(yán)重制約了公益訴訟工作的推進(jìn)。一方面是與網(wǎng)格化管理中心深入溝通不足，檢察機(jī)關(guān)對于平臺中事實(shí)清楚的公益訴訟線索能夠積極順暢處理，但對事實(shí)不清、無法確定是否屬于公益訴訟受理范圍的事件，檢察機(jī)關(guān)與網(wǎng)格化管理中心深入溝通不足，影響進(jìn)一步判斷，致使網(wǎng)格化管理不能充分發(fā)揮作用。另一方面是行政機(jī)關(guān)配合不夠積極。公益訴訟工作開展過程中發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)對公益訴訟工作的重要性認(rèn)識不足，沒有充分意識到公益訴訟工作對于促進(jìn)法治政府建設(shè)，依法保護(hù)公共利益的重要作用。

3.公益檢察部門辦案力量薄弱。現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)通過平臺辦理公益訴訟案件取得了一些成績，但也暴露出檢察機(jī)關(guān)的明顯不足和短板，特別是在業(yè)務(wù)能力上。鑒于公益訴訟案件涉及領(lǐng)域多元、知識面廣、具有很強(qiáng)的專業(yè)性，公益訴訟工作的推進(jìn)對檢察隊(duì)伍的專業(yè)化水平提出了更高的要求。公益訴訟檢察干警普遍存在缺乏相關(guān)專業(yè)背景和知識儲備問題，不會辦、不敢辦公益訴訟案件的情況時(shí)有發(fā)生;對行政機(jī)關(guān)的相關(guān)法律規(guī)定和規(guī)范性文件不甚了解，不知如何發(fā)現(xiàn)和收集線索，如何取證，在發(fā)出檢察建議過程中如何與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)等。

（二）完善公益訴訟網(wǎng)格化管理的對策

1.積極探索公益訴訟“等外”領(lǐng)域。根據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟。關(guān)于“等領(lǐng)域”之“等”的解釋，從公益訴訟試點(diǎn)時(shí)期列舉的三大領(lǐng)域發(fā)展為最終確定列舉的四大領(lǐng)域來看，對于公益訴訟的案件范圍應(yīng)當(dāng)是一個(gè)開放的領(lǐng)域，允許通過司法實(shí)踐逐步拓展。將“等”解釋為等內(nèi)，就會扼殺這種開放性，與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能不匹配，必將導(dǎo)致其它領(lǐng)域監(jiān)督的疲軟[3]。因此，在法律明確規(guī)定“公共利益”的范圍前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極、穩(wěn)妥、慎重地在法律規(guī)定的“等外”領(lǐng)域探索公益保護(hù)工作，圍繞城市公共安全、生產(chǎn)安全、防災(zāi)減災(zāi)、大數(shù)據(jù)保護(hù)、個(gè)人信息安全、優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)、金融安全、公共文化教育醫(yī)療衛(wèi)生利益、壟斷危害市場競爭等領(lǐng)域嘗試開展公益訴訟工作，逐步推動公益訴訟形成“標(biāo)準(zhǔn)之訴”“制度之訴”。

2.加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對外溝通協(xié)作。（1）完善公益訴訟聯(lián)絡(luò)員制度。在網(wǎng)格化管理工作中，網(wǎng)格員是信息采集、反饋的重要環(huán)節(jié)，對區(qū)域情況有更深入的了解，對上報(bào)的信息有著更直觀的認(rèn)識。完善公益訴訟聯(lián)絡(luò)員制度，能夠讓檢察機(jī)關(guān)及時(shí)了解線索信息，也更容易協(xié)助檢察機(jī)關(guān)梳理、挖掘出公益保護(hù)的重點(diǎn)。建立檢察機(jī)關(guān)與網(wǎng)格化管理中心定期分析通報(bào)工作制度，打造檢察機(jī)關(guān)與網(wǎng)格化管理中心主動融入“網(wǎng)格化+公益訴訟”的工作格局，合力推動行政機(jī)關(guān)依法履職。推動公益訴訟聯(lián)絡(luò)員制度的完善，既是為了充分發(fā)揮網(wǎng)格員熟悉區(qū)域環(huán)境，了解群眾訴求的優(yōu)勢，為檢察機(jī)關(guān)提供案件線索，也是通過聯(lián)絡(luò)員參與公益訴訟辦案幫助檢察機(jī)關(guān)提高公益訴訟檢察監(jiān)督的針對性、精準(zhǔn)度，以切實(shí)推動公共利益的有效保護(hù)。（2）加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系。一方面，進(jìn)一步提高行政機(jī)關(guān)對公益訴訟的認(rèn)識。公益訴訟不僅是檢察機(jī)關(guān)新增的重要職能，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，而且公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是公益保護(hù)，所以行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的目標(biāo)是一致的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化對公益訴訟工作的宣傳，增進(jìn)與行政機(jī)關(guān)的有效溝通。通過主動走訪相關(guān)行政機(jī)關(guān)，擺明立場，檢察機(jī)關(guān)就公益保護(hù)問題上雙方目的的一致性與行政機(jī)關(guān)深入溝通，打消對立情緒，增進(jìn)公益保護(hù)意識，達(dá)成公益保護(hù)共識。另一方面，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改。公益訴訟的核心在于公益保護(hù)，訴訟只是最后一道防線。在案件辦理過程中，檢察機(jī)關(guān)針對公共利益受損情況與行政機(jī)關(guān)反復(fù)溝通，找準(zhǔn)問題癥結(jié)，共商對策，促進(jìn)多方聯(lián)動，以形成公益保護(hù)合力。行政機(jī)關(guān)針對檢察機(jī)關(guān)提出的監(jiān)督意見，要深入剖析、及時(shí)整改，避免作為被告被動參與到訴訟中，以此逐漸形成與檢察機(jī)關(guān)在公益維護(hù)方面的良性互動，實(shí)現(xiàn)對公共利益的有效保護(hù)。

3.以專業(yè)化為目標(biāo)加強(qiáng)自身建設(shè)。（1）開展公益訴訟培訓(xùn)，提升公益訴訟辦案能力。打造一支懂公益、會調(diào)查、善辦案的專業(yè)隊(duì)伍，是公益訴訟檢察隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)。公益訴訟案件專業(yè)性強(qiáng)、涉及領(lǐng)域廣，要求辦案人員具有豐富的民事行政檢察監(jiān)督辦案經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)要熟悉各類行政法規(guī)，給辦案人員帶來了巨大挑戰(zhàn)。因此要重視檢察干警的業(yè)務(wù)鍛煉，通過崗位練兵、專業(yè)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)競賽、個(gè)案講評、模擬法庭、專項(xiàng)調(diào)研等方式，突出實(shí)務(wù)性和實(shí)戰(zhàn)性，不斷提高干警辦理公益訴訟案件的能力。（2）巧借“外腦”，建立特邀檢察官助理制度。聘請行政機(jī)關(guān)內(nèi)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)人士、專家學(xué)者擔(dān)任特邀檢察官助理，利用自身的行政執(zhí)法實(shí)踐和專業(yè)領(lǐng)域知識，協(xié)助檢察機(jī)關(guān)解決公益訴訟工作中遇到的專業(yè)性問題，如參與走訪調(diào)查、收集證據(jù)、技術(shù)鑒定，對公益訴訟線索進(jìn)行分析研判，圍繞相關(guān)疑難問題、法律法規(guī)開展交流研討等，為公益訴訟案件的辦理提供“外腦”助力，實(shí)現(xiàn)機(jī)制、人員有機(jī)融合，提升公益訴訟辦案的專業(yè)化水平，以及形成檢察機(jī)關(guān)與專家學(xué)者、行政機(jī)關(guān)等共同維護(hù)國家利益和社會公共利益的格局。

隨著我國社會主義法治化建設(shè)的不斷加強(qiáng)，國家利益或社會公共利益受到損害時(shí)，公益問題成為社會焦點(diǎn)，引起社會的極大關(guān)注。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是法律制裁損害公益行為的一項(xiàng)重要制度，不僅維護(hù)社會穩(wěn)定，更是創(chuàng)建文明社會的做法。如何保障檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟順利進(jìn)行，確保該制度取得實(shí)效，是一個(gè)亟待解決的課題。通過上述分析，提出對策，以便完善檢察機(jī)關(guān)公益訴訟網(wǎng)格化管理制度上的缺陷，進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)網(wǎng)格化中心與檢察機(jī)關(guān)之間的信息互通、協(xié)同作用，合力推動行政機(jī)關(guān)依法行政，切實(shí)維護(hù)好國家利益和社會公共利益，使人民群眾有更多的獲得感和幸福感。

注釋：

[1]陳海松、應(yīng)敏：《城市綜合管理的實(shí)踐：“網(wǎng)格化”與“大聯(lián)動”——以上海為例》，《上海城市管理》2014年第4期。

[2]黃麗娜：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟有關(guān)問題探討》，《金華職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。

[3]沈曉明、李琦：《電子煙是否屬于公益訴訟案件范圍之探討》，《江蘇法制報(bào)》2018年7月9日。