中國(guó)特色“二維”監(jiān)察權(quán)：屬性、使命與功能

（西南政法大學(xué) 行政法、監(jiān)察法學(xué)院，重慶 401120）

2018年監(jiān)察體制改革以來(lái)，學(xué)界對(duì)國(guó)家監(jiān)察制度及其運(yùn)行載體——國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的研究逐步走向深入，越來(lái)越多的人開始認(rèn)識(shí)到國(guó)家監(jiān)察制度改革并非僅僅源于反腐的現(xiàn)實(shí)需要，而是與健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系、提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深刻的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。尤其是當(dāng)我們回溯中國(guó)共產(chǎn)黨成立及執(zhí)政以來(lái)黨和國(guó)家監(jiān)察制度的演變歷程，就能夠更為清晰、客觀地洞察到此次監(jiān)察體制改革所蘊(yùn)含的歷史邏輯與時(shí)代意義。基于監(jiān)察體制改革與健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的深刻關(guān)聯(lián)，本文提出了中國(guó)特色“二維”監(jiān)察權(quán)這一核心命題，并集中探討了其監(jiān)督權(quán)本質(zhì)和權(quán)力監(jiān)督功能，進(jìn)而論證其對(duì)我國(guó)國(guó)家治理所具有的突出價(jià)值。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察制度：歷史變遷與新近發(fā)展

（一）黨和國(guó)家監(jiān)察制度演變史（1927—2018年）

中國(guó)共產(chǎn)黨從誕生之始就十分重視監(jiān)督，逐步探索出以專門機(jī)構(gòu)開展黨內(nèi)監(jiān)督的道路。1927年4月，中共五大創(chuàng)設(shè)中央監(jiān)察委員會(huì)作為黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在黨的監(jiān)督制度建設(shè)史中具有奠基意義。1928年7月，黨的六大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，將“監(jiān)察委員會(huì)”改為“審查委員會(huì)”。其后，黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)又多次易名，如從“審查委員會(huì)”改回“監(jiān)察委員會(huì)”，由“監(jiān)察委員會(huì)”變?yōu)椤包h務(wù)委員會(huì)”。1945年召開的黨的七大則將以監(jiān)察委員會(huì)這一專門機(jī)構(gòu)開展黨內(nèi)監(jiān)督的機(jī)制正式確定，闡明了其重要性及職責(zé)范圍，但因戰(zhàn)事頻仍未建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。1949年9月27日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，在政務(wù)院和地方各級(jí)人民政府下設(shè)“人民監(jiān)察委員會(huì)”，承擔(dān)“監(jiān)察政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員是否履行其職責(zé)”的職能[1]。同時(shí)，1949年11月，中央決定設(shè)置從中央到地方的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)黨的紀(jì)律檢查工作。以上述事件為標(biāo)志，新中國(guó)成立伊始形成了黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)黨紀(jì)，政府下的人民監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)政紀(jì)，以及具有“一般監(jiān)督權(quán)”[2]的檢察署負(fù)責(zé)法紀(jì)的較為系統(tǒng)但組織尚未健全的黨和國(guó)家監(jiān)督體系。此時(shí)，雖然人民監(jiān)察委員會(huì)與人民檢察署的分工和關(guān)系問(wèn)題有所明確，即人民監(jiān)察委員會(huì)的職能屬于行政監(jiān)察，但實(shí)際上，其監(jiān)督對(duì)象卻包括審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的一切國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，故在一定意義上說(shuō)，人民監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力較大，具有國(guó)家監(jiān)察的屬性[3]。而需要注意的是，1952年之后，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和人民監(jiān)察委員會(huì)開始局部實(shí)行合署辦公，與今天黨的紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)委合署辦公的做法頗為相似。

1954年憲法的頒布，使原隸屬于政務(wù)院的人民監(jiān)察委員會(huì)變更為“國(guó)務(wù)院監(jiān)察部”，其政治地位顯著降低。此后直至1959年4月被撤銷，其不再如人民監(jiān)察委員會(huì)那樣具有國(guó)家監(jiān)察的屬性，而僅具有行政監(jiān)察的功能，相反，人民檢察院的“一般監(jiān)督權(quán)”卻得到強(qiáng)化。1955年中央通過(guò)《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》，將中央紀(jì)律檢查委員會(huì)改為“中央監(jiān)察委員會(huì)”[4]，并明確為黨的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)劃定了其和相關(guān)國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)的界限。1956年黨的八大召開，在“擴(kuò)大民主，加強(qiáng)監(jiān)督”的氛圍下，黨的監(jiān)察委員會(huì)作為必須設(shè)立的機(jī)構(gòu)通過(guò)黨章的制度化形式固定下來(lái)，監(jiān)察委員會(huì)的職能和任務(wù)有了明確規(guī)定，黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組織機(jī)構(gòu)開始健全[5]。然而，1957年檢察機(jī)關(guān)飽受爭(zhēng)議且事實(shí)上未全面落實(shí)的“一般監(jiān)督權(quán)”因受到嚴(yán)厲抵制而名存實(shí)亡。1959年4月，監(jiān)察部隨司法部一起撤銷，標(biāo)志著行政監(jiān)察體系開始消亡[6]。1968年12月，檢察機(jī)關(guān)被撤銷，使國(guó)家法律監(jiān)督體系不復(fù)存在。盡管1962年中共八屆二中全會(huì)發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，使黨的監(jiān)察委員會(huì)得到一定程度的加強(qiáng)[7]，但由于1966年“文革”的開始，黨的監(jiān)察委員會(huì)很快陷入癱瘓。1969年，黨的九大直接取消了黨章中有關(guān)“黨的監(jiān)察委員會(huì)”的條款，黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)隨之終結(jié)。

1977年8月，黨的十一大修改黨章提出恢復(fù)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，塵封十年之久的黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)才重新開啟。在1978年12月召開的黨的十一屆三中全會(huì)上，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)得以重設(shè)，其在成立伊始就發(fā)揮了巨大作用，并在此后逐步加強(qiáng)，再也沒(méi)有中斷過(guò)。1978年6月，檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建，標(biāo)志著專門國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)的歸位。同時(shí)，由于認(rèn)識(shí)到存在缺乏政紀(jì)處理機(jī)關(guān)的弊端，1979年后，主持修改憲法的彭真極力主張?jiān)O(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，雖最終未獲通過(guò)，但在憲法中為將來(lái)設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)留了口子。此后，由于黨中央對(duì)反腐敗的不斷重視以及基于“黨和政府關(guān)系的考慮”，在鄧小平關(guān)于“國(guó)務(wù)院要設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)”的提議下，1986年12月全國(guó)人大決定設(shè)立國(guó)務(wù)院監(jiān)察部，恢復(fù)了新中國(guó)初期設(shè)置監(jiān)察部的做法[8]。在這一時(shí)期，基于黨政分開的原因，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察部門各自發(fā)揮作用[9]。1993年初，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察部開始合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱，分別履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能。這一“合署辦公”模式一直持續(xù)到2018年國(guó)家監(jiān)察體制改革前。

（二）2018年的監(jiān)察體制改革的背景與淵源

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，反腐敗形勢(shì)越發(fā)嚴(yán)峻，加強(qiáng)黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的重要性與迫切性不斷凸顯，對(duì)健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系提出了新的要求。黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的有力領(lǐng)導(dǎo)下，反腐敗斗爭(zhēng)全面開展并朝著“制度反腐”的方向有力推進(jìn)，促使決策者充分認(rèn)識(shí)到健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的必要性，進(jìn)而形成了整合國(guó)家監(jiān)察力量、建立全覆蓋的國(guó)家監(jiān)察體系的戰(zhàn)略構(gòu)想。2016年1月12日，在黨的十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上，習(xí)近平指出，“要做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督……擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”[10]。同年10月，黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，要求各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，從而將監(jiān)察機(jī)關(guān)從政府內(nèi)部職能部門提升到與政府、司法機(jī)關(guān)并列的重要地位。此后不久，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在三省市率先開展監(jiān)察體制試點(diǎn)探索。

經(jīng)過(guò)地方為期一年的實(shí)踐探索，2017年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。同年11月4日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)在全國(guó)各地開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，全面推開國(guó)家監(jiān)察體制改革。以檢察機(jī)關(guān)專門行使反腐敗職能的反貪污、反瀆職內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員轉(zhuǎn)隸為主要標(biāo)志，到2018年2月，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)全面完成機(jī)構(gòu)設(shè)置。2018年3月11日，經(jīng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)的憲法修正案，將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和角色定位納入國(guó)家根本法，從而使其作為一個(gè)新的與國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家審判機(jī)關(guān)及國(guó)家檢察機(jī)關(guān)并列的國(guó)家機(jī)構(gòu)正式產(chǎn)生，賦予其在憲法規(guī)范中政治地位相對(duì)較高的國(guó)家機(jī)構(gòu)主體地位。同時(shí)，制定并通過(guò)監(jiān)察法，對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，明確國(guó)家監(jiān)察體制改革的目的是構(gòu)建具有中國(guó)特色的國(guó)家監(jiān)察體系，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，強(qiáng)化黨和國(guó)家的自我監(jiān)督，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。以憲法的修訂和監(jiān)察法的制定為法律基礎(chǔ)，國(guó)家監(jiān)察體制改革基本完成了具有中國(guó)特色的嶄新的國(guó)家監(jiān)察制度設(shè)計(jì)，在國(guó)家制度上首次實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。

新中國(guó)成立70余年，黨內(nèi)監(jiān)督體制和國(guó)家監(jiān)察制度均經(jīng)歷了曲折變遷的過(guò)程，并呈現(xiàn)出并行不悖、相互交織、相互影響的特點(diǎn)。同時(shí)，可以看到，監(jiān)察委員會(huì)并非新名詞，其在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)是作為中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)而存在的，在新中國(guó)成立后的一段時(shí)期也曾作為國(guó)家的監(jiān)察機(jī)構(gòu)而設(shè)置，并最終又回到黨內(nèi)監(jiān)督的定位上來(lái)。雖然當(dāng)前的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在稱謂上甚至功能上與歷史上黨的監(jiān)察委員會(huì)和新中國(guó)成立初期的人民監(jiān)察委員會(huì)具有一定的聯(lián)系。但是，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)最直接的雛形還是來(lái)自1982年彭真所提出的方案，其所堅(jiān)持設(shè)置“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”不僅是為彌補(bǔ)行政監(jiān)察缺失的體制缺陷，還有更深刻的加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)在動(dòng)因。同時(shí)，經(jīng)過(guò)了30多年對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約實(shí)踐的認(rèn)識(shí)深化，目前開展的國(guó)家監(jiān)察體制改革有著深厚的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。從某種意義上說(shuō)，國(guó)家監(jiān)察體制改革是社會(huì)主義中國(guó)民主政治發(fā)展的重大制度創(chuàng)新，是健全中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力制約監(jiān)督體系的重要舉措。

二、國(guó)家監(jiān)察體制下的監(jiān)察委員會(huì)與中國(guó)特色的“二維”監(jiān)察權(quán)

追溯今天國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的創(chuàng)立過(guò)程不難發(fā)現(xiàn)，其從無(wú)到有經(jīng)歷了一個(gè)較為曲折復(fù)雜的過(guò)程，而這一過(guò)程恰恰體現(xiàn)出了執(zhí)政黨和國(guó)家對(duì)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的認(rèn)識(shí)和重視程度的變遷。概而言之，2018年的監(jiān)察體制改革正是黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督制度不斷彰顯和加強(qiáng)的必然結(jié)果。

（一）國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)產(chǎn)生的實(shí)踐邏輯

首先，從微觀方面看，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生與克服行政監(jiān)察制度存在的缺陷直接相關(guān)?！拔覈?guó)行政監(jiān)察制度實(shí)際上經(jīng)歷了由1954年之前的‘國(guó)家監(jiān)察’到1954年之后的‘行政監(jiān)察’的制度變遷，行政監(jiān)察的缺陷在于使非行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)遺漏在政紀(jì)監(jiān)督之外?！盵11]事實(shí)上，1959年監(jiān)察機(jī)關(guān)被撤銷，與其專業(yè)性、獨(dú)立性不強(qiáng)有較大關(guān)系。1986年恢復(fù)的監(jiān)察機(jī)關(guān)雖被定位為“專司監(jiān)察職能”的機(jī)構(gòu)，但其專業(yè)性并沒(méi)有充分彰顯。盡管1993年與中紀(jì)委合署辦公后，其實(shí)際政治地位有所提高，且按照行政監(jiān)察法具備了檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)等權(quán)力，監(jiān)督權(quán)威性進(jìn)一步增強(qiáng)，但卻一直沒(méi)有突破原有的行政監(jiān)察范圍，且主要是對(duì)政紀(jì)的事后監(jiān)督。正是為解決國(guó)家監(jiān)督力量多元、部分行使公權(quán)力的人員特別是立法人員、司法人員處于監(jiān)察監(jiān)督之外的問(wèn)題，改變以行政監(jiān)察為主的監(jiān)督體系不能完全適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，真正將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，才推動(dòng)了以“國(guó)家監(jiān)察全覆蓋”為目標(biāo)的國(guó)家監(jiān)察體制改革。這一改革不僅將立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)納入政紀(jì)監(jiān)督，而且將分散在檢察機(jī)關(guān)和國(guó)家預(yù)防腐敗部門的反貪、反瀆及預(yù)防職務(wù)犯罪職能整合在一起，極大地提升了監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治地位和威懾力，既實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察對(duì)行使行政權(quán)、司法權(quán)和立法權(quán)的人員的“全覆蓋”，也實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察對(duì)黨紀(jì)、政紀(jì)和法紀(jì)的“深介入”。在具體建構(gòu)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)這一國(guó)家機(jī)構(gòu)過(guò)程中，由于“黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的，只有以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)其他監(jiān)督、完善監(jiān)督體系，才能為全面從嚴(yán)治黨提供有力制度保障”[12]，因而采取了將其與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合二為一的策略，使國(guó)家監(jiān)察融入黨內(nèi)監(jiān)督，從而形成了黨法與國(guó)法相貫通、黨的監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督相統(tǒng)合的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，以“政治機(jī)關(guān)”代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)。

其次，從宏觀方面看，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生從根本上又與加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的政治發(fā)展進(jìn)程息息相關(guān)?！靶轮袊?guó)成立初期，我國(guó)設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)很大程度上是為了加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)，廣泛吸引群眾監(jiān)督國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)?！盵13]在“文革”期間，由于受到政治運(yùn)動(dòng)的影響，權(quán)力監(jiān)督得不到應(yīng)有的重視，導(dǎo)致監(jiān)察制度被徹底拋棄，從而產(chǎn)生了嚴(yán)重的后果。隨后，在改革開放初期為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的違法亂紀(jì)、徇私枉法等現(xiàn)象，提升行政效能，以行政監(jiān)察為中心的監(jiān)察機(jī)關(guān)又重新恢復(fù)設(shè)置。此后，改革開放全面深入進(jìn)行，反腐開始成為政治建設(shè)的中心問(wèn)題，隨著運(yùn)動(dòng)式反腐向制度反腐縱深推進(jìn)，以及領(lǐng)導(dǎo)層將反腐敗以懲治為首向監(jiān)督為要的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變，建立科學(xué)的權(quán)力監(jiān)督體制的重要性開始凸顯。黨的十六大第一次提出社會(huì)主義政治文明之概念，強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約監(jiān)督的內(nèi)在規(guī)律，建立嚴(yán)密、長(zhǎng)效、系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制。黨的十七大、十八大進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系建設(shè)?；诓粩嗉訌?qiáng)社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力監(jiān)督制度的邏輯，才最終推動(dòng)了國(guó)家監(jiān)察體制改革，設(shè)置了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。對(duì)此，習(xí)近平指出，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的初心，就是要把增強(qiáng)對(duì)公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點(diǎn)，推進(jìn)公權(quán)力運(yùn)行法治化，消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，壓縮權(quán)力行使的任性空間，建立完善的監(jiān)督管理機(jī)制、有效的權(quán)力制約機(jī)制、嚴(yán)肅的責(zé)任追究機(jī)制[14]。

（二）權(quán)力監(jiān)督持續(xù)強(qiáng)化：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)創(chuàng)設(shè)的深層動(dòng)因

“一個(gè)國(guó)家對(duì)政治權(quán)力運(yùn)用過(guò)程實(shí)行監(jiān)督的完善程度，在形式上表現(xiàn)為該國(guó)的法治狀況，在內(nèi)容上表現(xiàn)為該國(guó)的民主程度?！盵15]監(jiān)督體制是我國(guó)政治體制的重要組成部分[16]?！爱?dāng)代中國(guó)的黨政體制以否定分權(quán)為邏輯前提，并且在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，其政治話語(yǔ)中并不存在‘權(quán)力制約’的表達(dá)（只有‘權(quán)力監(jiān)督’）?！盵17]中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政歷史特別是改革開放40多年來(lái)的執(zhí)政過(guò)程表明，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督、構(gòu)建具有中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制已成為共產(chǎn)黨人不懈的探索。中國(guó)共產(chǎn)黨的權(quán)力監(jiān)督主要包含三個(gè)方面：一是人民群眾對(duì)黨和國(guó)家權(quán)力的外部監(jiān)督；二是以黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)為主要載體的黨內(nèi)監(jiān)督；三是以國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)為主要載體的國(guó)家監(jiān)督。人民群眾的外部監(jiān)督從性質(zhì)上看是權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約，而黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督從性質(zhì)上看則是權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約。習(xí)近平指出，“強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督是為了保證黨立黨為公、執(zhí)政為民，強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)察是為了保證國(guó)家機(jī)器依法履職、秉公用權(quán)，強(qiáng)化群眾監(jiān)督是為了保證權(quán)力來(lái)自人民、服務(wù)人民。”[18]保障人民的監(jiān)督權(quán)是體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政為民宗旨的根本要求，因而是黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察制度之存在正當(dāng)性的邏輯本源。而在維護(hù)人民監(jiān)督權(quán)基礎(chǔ)上，則需要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)黨和國(guó)家權(quán)力的自我監(jiān)督，以權(quán)力的內(nèi)部制約實(shí)現(xiàn)權(quán)力體系的自我完善。國(guó)家監(jiān)察體制改革作為“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的大工程，其對(duì)中國(guó)特色權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)的影響不言而喻，“國(guó)家監(jiān)察本質(zhì)上屬于黨和國(guó)家的自我監(jiān)督，是政治權(quán)力、政治體制、政治關(guān)系的重大調(diào)整，是確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本制度安排”[19]。當(dāng)前，通過(guò)設(shè)置與黨的紀(jì)委合署辦公的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)這一法定載體，強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督，以黨內(nèi)監(jiān)督引領(lǐng)國(guó)家監(jiān)督，并通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督之協(xié)同，推進(jìn)黨和國(guó)家內(nèi)部監(jiān)督的優(yōu)化，有利于推動(dòng)人民群眾加強(qiáng)對(duì)黨和國(guó)家的外部監(jiān)督，從而在“黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)督、人民監(jiān)督”三個(gè)維度協(xié)調(diào)開展中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力監(jiān)督。

黨長(zhǎng)期執(zhí)政面臨的最大挑戰(zhàn)是對(duì)權(quán)力的持續(xù)有效監(jiān)督，而國(guó)家監(jiān)察是對(duì)公權(quán)力最直接、最有效的監(jiān)督，因此，開展國(guó)家監(jiān)察體制改革，建立專門的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，通過(guò)法定載體實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督勢(shì)在必行。歸根結(jié)底，作為國(guó)家監(jiān)督體制的最新安排，國(guó)家監(jiān)察體制改革是對(duì)我國(guó)權(quán)力制約機(jī)制的豐富和完善，是新時(shí)代完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家監(jiān)督制度的重要體現(xiàn)，是優(yōu)化社會(huì)主義中國(guó)權(quán)力監(jiān)督制度的突破口。可以說(shuō)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系中具有至關(guān)重要的作用，是完善我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系的關(guān)鍵部分，其既作為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要抓手，亦成為開展國(guó)家監(jiān)督的重要機(jī)構(gòu)。對(duì)此，已有學(xué)者提出，強(qiáng)化監(jiān)督職能是創(chuàng)立中國(guó)特色國(guó)家獨(dú)立監(jiān)察權(quán)的根本出發(fā)點(diǎn)，提升監(jiān)督職能績(jī)效是判斷中國(guó)特色國(guó)家獨(dú)立監(jiān)察權(quán)運(yùn)行成敗的關(guān)鍵點(diǎn)，是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)[20]。李步云認(rèn)為，“完善法治監(jiān)督體系是法治中國(guó)的十條標(biāo)準(zhǔn)之一，而這一法治監(jiān)督體系，我們現(xiàn)在已經(jīng)部分建成，包括以國(guó)家權(quán)力監(jiān)督國(guó)家權(quán)力和社會(huì)權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督兩個(gè)方面，其中國(guó)家權(quán)力監(jiān)督國(guó)家權(quán)力主要是國(guó)家的檢察、監(jiān)察和審計(jì)機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)，同時(shí)還有人大對(duì)一府兩院的監(jiān)督，以及黨政領(lǐng)導(dǎo)體系內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)成員的相互監(jiān)督等”[21]。的確，按照我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，我國(guó)“以國(guó)家權(quán)力監(jiān)督國(guó)家權(quán)力”的國(guó)家監(jiān)督體系已較為完備，但并未受到充分的關(guān)注和激活，而國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置最大限度地激發(fā)了國(guó)家監(jiān)督體系的監(jiān)督功能。按照憲法與監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定和精神，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)已成為以人大監(jiān)督為核心的多元化的國(guó)家監(jiān)督體系中的重要一極。

（三）黨和國(guó)家監(jiān)督協(xié)同：中國(guó)特色監(jiān)察權(quán)的“二維”面相

2017年11月，在中央決定在全國(guó)推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)之際，明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的定位“實(shí)質(zhì)上是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，和紀(jì)委合署辦公，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)”①《積極探索實(shí)踐 形成寶貴經(jīng)驗(yàn) 國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，參見http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-11/05/c_1121908387.htm。。2018年3月，國(guó)家監(jiān)察體制改革全面完成并經(jīng)修憲確認(rèn)后，再次強(qiáng)調(diào)“監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，其性質(zhì)和地位不同于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。監(jiān)察委員會(huì)不設(shè)黨組、不決定人事事項(xiàng)，本質(zhì)上就是黨的工作機(jī)構(gòu)”[22]。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，作為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)之政治機(jī)關(guān)屬性并不存在爭(zhēng)議，因?yàn)樵邳h中央已出臺(tái)權(quán)威文件明確“中央和地方各級(jí)人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)上都是政治機(jī)關(guān)”[23]的情況下，“監(jiān)察委員會(huì)作為政治機(jī)關(guān)”這一爭(zhēng)議的前提已不復(fù)存在。但是，當(dāng)前仍不能回避這樣一個(gè)問(wèn)題——既然“政治機(jī)關(guān)”事實(shí)上涵蓋了所有的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，而國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)除了作為“政治機(jī)關(guān)”外，還因承擔(dān)著獨(dú)特的職能而以專門國(guó)家機(jī)關(guān)的面貌出現(xiàn)，單純以“政治機(jī)關(guān)”考量國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)，就顯得有些含糊。換言之，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在政治權(quán)力體系中自然屬于政治機(jī)關(guān)，但如果把其納入憲法所確定的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，則又是不同于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的獨(dú)特機(jī)關(guān)。正因?yàn)閲?guó)家監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)難以規(guī)定，所以在憲法修訂中，將各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)抽象地定義為“國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)”。

由于國(guó)家監(jiān)察體制實(shí)行合署辦公模式，監(jiān)察權(quán)實(shí)際上是由紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)共同行使的，從而決定了監(jiān)察權(quán)是一個(gè)既包含黨的權(quán)力，又包含國(guó)家權(quán)力的不可分割的綜合性權(quán)力，由憲法所構(gòu)建的國(guó)家權(quán)力層面的監(jiān)察權(quán)只是其中的一部分，其和執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)是相互混合的。因此，監(jiān)察權(quán)是一個(gè)具有執(zhí)政黨權(quán)力和國(guó)家權(quán)力二元屬性[24]，既涉及黨的治理又涉及國(guó)家治理的具有中國(guó)特色的“二維”監(jiān)察權(quán)，“對(duì)于這種監(jiān)察權(quán)，不能用以往任何現(xiàn)成的監(jiān)察權(quán)理論來(lái)進(jìn)行簡(jiǎn)單的歸納和分類”[25]。歷史地看，我國(guó)監(jiān)察權(quán)的演變過(guò)程也在一定程度上體現(xiàn)出其所具有的“二維”特性，即有時(shí)監(jiān)察權(quán)屬于黨的治理范疇的黨的權(quán)力，有時(shí)監(jiān)察權(quán)又屬于國(guó)家治理范疇的國(guó)家權(quán)力。需要看到，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)行使的監(jiān)察權(quán)，既在黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)范疇具有監(jiān)督屬性，也在執(zhí)政權(quán)的范疇具有監(jiān)督屬性②參見蔣清華《黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)之辨——“執(zhí)政權(quán)”之歧義和誤用》，載《政治與法律》，2016年第8期；陳云良、蔣清華《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)法理分析論綱》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》，2015年第3期。。這是因?yàn)?，一方面，我們黨在保持對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位的過(guò)程中，探索出了“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。而其中的監(jiān)督權(quán)主要依托黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)——紀(jì)律檢查委員會(huì)來(lái)履行。正由于合署辦公使作為黨的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的紀(jì)律檢查委員會(huì)與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)一體化，因而監(jiān)察權(quán)不可避免地具有黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的監(jiān)督權(quán)屬性。另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨在掌控和運(yùn)用國(guó)家權(quán)力的過(guò)程中，基于執(zhí)政要求，依靠人大這一制度載體，通過(guò)立法程序所產(chǎn)生的作為國(guó)家權(quán)力的監(jiān)察權(quán)在性質(zhì)上既不屬于立法權(quán)、行政權(quán)，也不屬于司法權(quán)，而屬于監(jiān)督權(quán)。

對(duì)此，可以從以下方面進(jìn)行解釋：一方面，從域外來(lái)看，西方國(guó)家雖有監(jiān)察制度和相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但監(jiān)察權(quán)不屬于立法、行政、司法三權(quán)中的任何一種權(quán)力，而一般歸屬于監(jiān)督權(quán)；另一方面，我國(guó)通過(guò)國(guó)家監(jiān)察體制改革創(chuàng)設(shè)的監(jiān)察權(quán)，與西方三權(quán)分立體制下的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)有本質(zhì)區(qū)別，其是根據(jù)我國(guó)當(dāng)前政治體制改革的需要，遵照“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的原則進(jìn)行設(shè)置[26]。而遵照該原則，重點(diǎn)就是在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行層面實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分工。正如習(xí)近平所指出的，“實(shí)行人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)”[27]?！皣?guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)”[28]。具體來(lái)看，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的我國(guó)人大所擁有的權(quán)力可以認(rèn)為屬于決策權(quán)（立法也可以視為一種廣義的決策），而作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之執(zhí)行機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力則屬于執(zhí)行權(quán)。此外，因?qū)徟袡C(jī)關(guān)要適用國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)立法程序制定的法律，因而也可視為對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之立法活動(dòng)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。而檢察機(jī)關(guān)雖然也是經(jīng)人大授權(quán)產(chǎn)生的，圍繞人大立法和人大監(jiān)督而具體開展法律監(jiān)督、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的人大決策執(zhí)行機(jī)關(guān)，但其所具有的“專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”這一憲法定位，使其內(nèi)在地?fù)碛邢鄬?duì)獨(dú)立的監(jiān)督地位，因而檢察機(jī)關(guān)所享有的檢察權(quán)具有執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的雙重屬性。相較檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督而言，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)實(shí)則起著更加全面的權(quán)力監(jiān)控作用，扮演著更加突出的國(guó)家權(quán)力“監(jiān)督者”角色，其監(jiān)督屬性更為強(qiáng)烈，因而監(jiān)察機(jī)關(guān)所享有的監(jiān)察權(quán)更為契合監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)。也正因如此，監(jiān)察權(quán)在黨的執(zhí)政權(quán)范疇具有監(jiān)督屬性。

三、我國(guó)“二維”監(jiān)察權(quán)的“權(quán)力監(jiān)督”使命與國(guó)家治理功能

“監(jiān)察委員會(huì)與黨的各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，既依法監(jiān)察所有公職人員，也依黨紀(jì)政紀(jì)開展‘正風(fēng)肅紀(jì)’，具有憲法地位和法定職責(zé)的監(jiān)察委員會(huì)因此成為具有法律屬性和政治屬性的國(guó)家機(jī)構(gòu)，監(jiān)察權(quán)也因此成為具有鮮明政治屬性的國(guó)家監(jiān)督權(quán)。”[29]盡管中國(guó)特色的監(jiān)察權(quán)是貫通、協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督的“二維”監(jiān)察權(quán)，但這種監(jiān)察權(quán)是在憲法的框架下設(shè)立的，反映了中國(guó)共產(chǎn)黨所堅(jiān)持的從政黨能力建構(gòu)國(guó)家能力、從國(guó)家能力鞏固政黨能力的國(guó)家治理路徑，因而需要從國(guó)家權(quán)力的角度深入理解這種權(quán)力的基本屬性，并通過(guò)考察這種國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行邏輯來(lái)闡釋其制度價(jià)值。

（一）“二維”監(jiān)察權(quán)的國(guó)家監(jiān)督權(quán)力屬性

國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素及其相互之間的關(guān)系開始受到充分關(guān)注，乃近代以來(lái)隨著人民主權(quán)觀念逐漸深入人心、多數(shù)人的民主政府已成為主流、如何統(tǒng)治成為政治的核心話題才出現(xiàn)的現(xiàn)象，是在政治學(xué)家解決了一個(gè)人、少數(shù)人還是多數(shù)人統(tǒng)治國(guó)家更為合理的理論問(wèn)題基礎(chǔ)上出現(xiàn)的。其中，孟德斯鳩從國(guó)家權(quán)力劃分角度所提出的三權(quán)分立（或三權(quán)制衡）學(xué)說(shuō)，成為世界上多數(shù)國(guó)家設(shè)計(jì)政體和國(guó)家機(jī)構(gòu)的共識(shí)性理論。而從我國(guó)現(xiàn)行憲法文本來(lái)看，其雖明確規(guī)定了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置及相應(yīng)職能，并包含立法權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)以及審計(jì)監(jiān)督權(quán)等國(guó)家權(quán)力的直接表述，但總的來(lái)看，我國(guó)和西方國(guó)家尤其是實(shí)行“三權(quán)分立”的國(guó)家在憲法規(guī)定上存在顯著不同，即并未在憲法文本中明確提出行政權(quán)和司法權(quán)，進(jìn)而并未直接依照不同國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)設(shè)置國(guó)家結(jié)構(gòu)。盡管如此，從理論和實(shí)踐而言，我國(guó)仍存在著立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三種國(guó)家權(quán)力分類的習(xí)慣認(rèn)識(shí)，即人大擁有立法權(quán)、政府擁有行政權(quán)、審判和檢察機(jī)關(guān)擁有司法權(quán)。然而，伴隨著國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為新的國(guó)家機(jī)構(gòu)誕生并創(chuàng)設(shè)出監(jiān)察權(quán)這一新的國(guó)家權(quán)力，以往傳統(tǒng)的有關(guān)三種類型國(guó)家權(quán)力的固有觀點(diǎn)不得不面臨著現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，即國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)所擁有的監(jiān)察權(quán)究竟是一種什么樣的國(guó)家權(quán)力？其能否被歸于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)中的一種權(quán)力，或是不同于三種國(guó)家權(quán)力的一種獨(dú)立的、新型的國(guó)家權(quán)力？

如果局限于將某種國(guó)家權(quán)力歸屬于行政權(quán)、立法權(quán)或者司法權(quán)之一的傳統(tǒng)思維習(xí)慣，進(jìn)而對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革后由行政監(jiān)察向國(guó)家監(jiān)察轉(zhuǎn)變的監(jiān)察權(quán)進(jìn)行定性，是不符合我國(guó)權(quán)力配置實(shí)際的。判斷一種權(quán)力的屬性，不僅要考慮權(quán)力劃分的基本理論，更要考慮國(guó)家的根本政治制度和憲制結(jié)構(gòu)?！拔覈?guó)憲法所設(shè)計(jì)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)是以國(guó)家機(jī)構(gòu)為中心，而不是以國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)為核心”[30]，決定了簡(jiǎn)單套用西方“三權(quán)分立”理論對(duì)監(jiān)察權(quán)定性充分性不足。從根本上說(shuō)，習(xí)慣性地用“三權(quán)分立”的邏輯思路將國(guó)家監(jiān)察權(quán)嚴(yán)格納入我國(guó)國(guó)家權(quán)力體系中，本身就是不符合我國(guó)政治現(xiàn)實(shí)和國(guó)家權(quán)力配置國(guó)情。監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立需要新的權(quán)力理論支撐[31]，而新的權(quán)力理論就是“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力制約監(jiān)督理論[32]。從權(quán)力的本質(zhì)而言，執(zhí)行權(quán)是“做事的權(quán)力”，而監(jiān)督權(quán)是“防范錯(cuò)誤的權(quán)力”，制度總是在執(zhí)行權(quán)得到充分保障的基礎(chǔ)上才對(duì)監(jiān)督權(quán)作出安排。因而，監(jiān)督權(quán)是執(zhí)行權(quán)的次生現(xiàn)象，是一種圍繞執(zhí)行權(quán)而建構(gòu)起來(lái)的功能性權(quán)力，以執(zhí)行權(quán)錯(cuò)誤或失誤為前提[33]。這一理論的核心內(nèi)容為：決策權(quán)處于優(yōu)勢(shì)，其對(duì)執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行單向的制約或監(jiān)督；而執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)兩者的地位相當(dāng)，并依靠權(quán)力之間的相對(duì)獨(dú)立性和制約關(guān)系實(shí)行雙向制約，同時(shí)依靠決策權(quán)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位來(lái)保證執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互協(xié)調(diào)。在這一權(quán)力理論中，決策權(quán)需要民主化防止權(quán)力過(guò)分集中，而執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)則需要一定程度的集中以保證效率[34]?？偠灾?，監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)都由決策權(quán)產(chǎn)生，監(jiān)督權(quán)著力于督促執(zhí)行權(quán)落實(shí)而保障決策權(quán)之有效實(shí)施，從而形成了環(huán)環(huán)相扣的國(guó)家權(quán)力自循環(huán)監(jiān)督體系。反觀西方的三權(quán)分立制度，其只解決了權(quán)力的制約或制衡問(wèn)題（即國(guó)家權(quán)力的分工），但無(wú)法解決權(quán)力的規(guī)范運(yùn)作即監(jiān)督問(wèn)題（即國(guó)家權(quán)力的行使）。

事實(shí)上，如何將監(jiān)督權(quán)嵌入國(guó)家權(quán)力體系中，已成為現(xiàn)代政體理論的一個(gè)重要命題。從國(guó)際上看，現(xiàn)代法治國(guó)家都確立了監(jiān)督權(quán)，只是由于制度不同，監(jiān)督權(quán)的屬性定位不夠清晰。在“有權(quán)力必有監(jiān)督”的語(yǔ)境下，監(jiān)督權(quán)已經(jīng)日益成為國(guó)家權(quán)力體系的重要組成部分。如在實(shí)行“三權(quán)分立”的西方國(guó)家，隨著社會(huì)發(fā)展和行政權(quán)的膨脹，一方面，作為社會(huì)監(jiān)督形式的輿論監(jiān)督成為西方世界監(jiān)督權(quán)力的重要方式，社會(huì)權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力發(fā)揮著極其重要的監(jiān)督制約作用；另一方面，強(qiáng)化外部監(jiān)督的各種權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)也應(yīng)運(yùn)而生，如美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局、新加坡貪污調(diào)查局、韓國(guó)反腐敗委員會(huì)等機(jī)構(gòu)所擁有的權(quán)力，既不能歸屬于行政權(quán)也不能歸屬于立法權(quán)和司法權(quán)，而是不同于三者的第四種權(quán)力——監(jiān)督權(quán)。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，“監(jiān)督權(quán)的產(chǎn)生是一種客觀存在，并成為公權(quán)運(yùn)行不可或缺的保障，這一權(quán)力的出現(xiàn)，是三權(quán)分立創(chuàng)始人始料未及的”[35]。有學(xué)者囿于“三權(quán)”的固有認(rèn)識(shí)，認(rèn)為監(jiān)察權(quán)屬于行政權(quán)或行政權(quán)與司法權(quán)的混合，但國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)具有紀(jì)律檢查、行政檢查和刑事調(diào)查等多種職能，其職能的復(fù)合性決定了監(jiān)察權(quán)既不是司法權(quán)，也不是行政權(quán)，更不是兩種權(quán)力的簡(jiǎn)單混合。這也許正是我國(guó)憲法未規(guī)定司法權(quán)和行政權(quán)，以避開國(guó)家權(quán)力分類難題的原因所在。

我國(guó)權(quán)力活動(dòng)的實(shí)踐決定了我國(guó)流行使用監(jiān)督概念而少用制衡概念。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度所構(gòu)建的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)不同于西方“三權(quán)分立”橫向制約的權(quán)力架構(gòu)，其最大的特點(diǎn)是基于人民主權(quán)的議行合一與“監(jiān)督—負(fù)責(zé)”的民主集中制，而形成的縱向與橫向相結(jié)合的權(quán)力授予和權(quán)力監(jiān)督架構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)形成了立體化而非平面化的政體模式，保證了國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部不僅有分工協(xié)作，也有監(jiān)督制約，從而使國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行更加規(guī)范有序。我國(guó)憲法第三條規(guī)定“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”，奠定了我國(guó)縱向的人大授權(quán)和監(jiān)督體系，其主要包括兩個(gè)授權(quán)和監(jiān)督的三個(gè)方面：一是人大通過(guò)授權(quán)形成了具體的國(guó)家權(quán)力，二是人大對(duì)其常務(wù)委員會(huì)的立法和決策實(shí)行監(jiān)督，同時(shí)對(duì)其產(chǎn)生的行政、監(jiān)察、審判、檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督，包括對(duì)軍事和外交的監(jiān)督。此外，憲法關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及審計(jì)機(jī)關(guān)的有關(guān)規(guī)定，則奠定了它們作為人大下屬的國(guó)家專門監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行橫向權(quán)力監(jiān)督的憲法基礎(chǔ)，可以看作人大監(jiān)督權(quán)所派生的具體監(jiān)督權(quán)。雖然監(jiān)督是民主集中制原則下約束權(quán)力的重要方式，然而，由于我國(guó)憲法中的國(guó)家權(quán)力類型基本上能夠被固有的權(quán)力三分法所囊括，人們對(duì)于國(guó)家權(quán)力的認(rèn)識(shí)多局限于西方思想家所開創(chuàng)的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的三種分際。一方面，從理論上而言，我國(guó)現(xiàn)有法理學(xué)教材普遍缺乏對(duì)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之關(guān)系的充分關(guān)注，其對(duì)于國(guó)家權(quán)力的討論也主要局限于傳統(tǒng)的立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)之“三權(quán)”框架，而缺乏對(duì)監(jiān)督權(quán)的重視和深入研究。另一方面，從實(shí)踐來(lái)看，雖然監(jiān)督權(quán)在我國(guó)受到了執(zhí)政黨的高度關(guān)注并在社會(huì)中形成了普遍化共識(shí)，但對(duì)于一些國(guó)家權(quán)力所具有的監(jiān)督權(quán)屬性仍缺乏共識(shí)，這尤其體現(xiàn)在檢察權(quán)是屬于行政權(quán)還是司法權(quán)的激烈爭(zhēng)議上。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于憲法所規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，有兩種主流觀點(diǎn)，一種是將其歸于司法權(quán)，另一種則認(rèn)為其是行政權(quán)與司法權(quán)的結(jié)合。不少人將檢察權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)混淆在一起，本質(zhì)上犯了用西方的三權(quán)分立制度來(lái)解釋中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度下的檢察權(quán)屬性的錯(cuò)誤，因?yàn)槭聦?shí)上，我國(guó)憲法根本沒(méi)有明確行政權(quán)和司法權(quán)，反倒是規(guī)定了法律監(jiān)督權(quán)。同檢察權(quán)的監(jiān)督權(quán)屬性之爭(zhēng)議不同，從監(jiān)察制度的歷史淵源來(lái)看，其本身就具有監(jiān)督權(quán)的屬性，如列寧主張通過(guò)建立完善的監(jiān)察制度來(lái)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的嚴(yán)格監(jiān)督，并親自領(lǐng)導(dǎo)了蘇維埃國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的建立和完善，新中國(guó)在成立初期正是在借鑒蘇聯(lián)監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上而設(shè)計(jì)自身的監(jiān)察制度的，監(jiān)察權(quán)自始就具有濃厚的監(jiān)督權(quán)屬性。

目前，盡管國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)沒(méi)有明確，但對(duì)于監(jiān)察權(quán)的屬性，有不少學(xué)者已認(rèn)識(shí)到其與監(jiān)督權(quán)的關(guān)聯(lián)。如有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)重大的政治改革，其動(dòng)因在于構(gòu)造獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外的監(jiān)察權(quán)這一專門的監(jiān)督權(quán)，從而強(qiáng)化對(duì)國(guó)家權(quán)力特別是行政權(quán)的有效監(jiān)督[36]。有學(xué)者進(jìn)一步指出，監(jiān)察委員會(huì)擁有的集黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督權(quán)于一體的監(jiān)察權(quán)屬于監(jiān)督權(quán)的范疇，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)屬于監(jiān)督機(jī)關(guān)[37]。有學(xué)者則揭示，立足于監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督權(quán)屬性，監(jiān)察法明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)的三大職責(zé)，確立了“預(yù)防性監(jiān)督”“發(fā)現(xiàn)性監(jiān)督”和“懲治性監(jiān)督”三種監(jiān)督形態(tài)[38]。有學(xué)者認(rèn)為：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的國(guó)家監(jiān)督權(quán)，由廉政監(jiān)督權(quán)、腐敗調(diào)查權(quán)、處置權(quán)組成，它們又由若干具體權(quán)能構(gòu)成?！盵39]有學(xué)者進(jìn)一步總結(jié)，以權(quán)力制約為基礎(chǔ)，監(jiān)察權(quán)是獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的國(guó)家權(quán)力，屬于權(quán)力監(jiān)督的范疇，監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督在對(duì)象、范圍、方式和階段四個(gè)方面形成差異互補(bǔ)，二者各司其職，豐富和完善了權(quán)力制約體系[40]。由此可見，部分學(xué)者已擺脫了用西方的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的國(guó)家權(quán)力三分思維來(lái)看待監(jiān)察權(quán)之屬性這一問(wèn)題，開始從中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力制約監(jiān)督體系來(lái)思考監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督權(quán)屬性，是對(duì)西方三權(quán)分立制度的一種超越。

（二）“二維”監(jiān)察權(quán)的“權(quán)力監(jiān)督”使命

就加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督而言，我國(guó)深受列寧黨內(nèi)監(jiān)督理論的影響，“列寧加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的理論邏輯在于黨內(nèi)權(quán)力的契約性質(zhì)，即黨內(nèi)權(quán)力來(lái)自黨內(nèi)權(quán)利的授予和委托，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)人是受托者，全體黨員是委托人，受托人接受委托人監(jiān)督是天經(jīng)地義的”[41]。為強(qiáng)化對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督，中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地建立了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)這一黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并不斷通過(guò)提高其地位和權(quán)限滿足強(qiáng)化自身監(jiān)督、鞏固執(zhí)政地位的需要。與此同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的以人民代表大會(huì)制度為根本依托的國(guó)家制度，亦要求確保黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家機(jī)關(guān)規(guī)范有效行使國(guó)家權(quán)力，從而產(chǎn)生了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員權(quán)力監(jiān)督的需要。與紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督黨內(nèi)權(quán)力的職能不同，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主要是對(duì)國(guó)家權(quán)力的內(nèi)部、自體監(jiān)督，其與憲法規(guī)定的由公民的批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)所構(gòu)成的公民對(duì)國(guó)家權(quán)力的外部、異體監(jiān)督相互配合、相互銜接，充分依靠基于公民上述權(quán)利的“監(jiān)督式民主”對(duì)公權(quán)力的審查機(jī)制，從權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制約兩個(gè)相互依存的維度確保對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督落到實(shí)處，并最終符合執(zhí)政黨“為人民服務(wù)”的執(zhí)政宗旨。因此，“國(guó)家監(jiān)察體制的實(shí)質(zhì)是權(quán)力監(jiān)督體制，國(guó)家監(jiān)察體制改革改變了監(jiān)督權(quán)的配置模式，完善了既有的權(quán)力監(jiān)督體制，設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)這一與行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)平行的綜合性監(jiān)督機(jī)構(gòu)，極大地提高了監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的政治地位，改變了我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本格局”[42]。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革實(shí)際上提出了一種重構(gòu)監(jiān)督體系的新思路，即以公職人員為監(jiān)督對(duì)象的個(gè)體監(jiān)督和以法律法規(guī)為主要監(jiān)督對(duì)象的抽象監(jiān)督。照此思路完善憲法規(guī)定的監(jiān)督體系，有利于改進(jìn)監(jiān)督制度，形成監(jiān)督合力，完善民主體制，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[43]。

具有鮮明政治屬性的“二維”監(jiān)察權(quán)在本質(zhì)上是一種國(guó)家監(jiān)督權(quán)，決定了監(jiān)察權(quán)作為專門用于防范和糾正國(guó)家權(quán)力過(guò)錯(cuò)的一種國(guó)家權(quán)力，其不同于輿論監(jiān)督權(quán)以及社會(huì)組織的監(jiān)督權(quán)等社會(huì)權(quán)力。從根本上說(shuō)，監(jiān)察權(quán)主要是一種有權(quán)監(jiān)督國(guó)家權(quán)力行使的國(guó)家權(quán)力，其既非一般意義上的“一般監(jiān)督權(quán)”，又并非專門意義上的“法律監(jiān)督權(quán)”。一方面，盡管國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)具有很大的權(quán)威性、全面性和基礎(chǔ)性，其可以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的國(guó)家公職人員的監(jiān)督，但這種廣泛的對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督并非新中國(guó)成立初期檢察機(jī)關(guān)所具有的“一般監(jiān)督權(quán)”，即對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民之嚴(yán)格遵守法律的監(jiān)督，因?yàn)槠浔O(jiān)督的對(duì)象主要是行使公權(quán)力的公職人員，而不是所有公職人員以及占有、掌握和行使公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)，更不能對(duì)普通公民乃至人民是否守法進(jìn)行直接的、普遍的監(jiān)督。由此可見，監(jiān)察監(jiān)督的對(duì)象是具有特殊身份并從事特殊工作的“人”，而并非一般的公職人員和普通公民。從法理上而言，由于人民是國(guó)家權(quán)力的原始所有者，是國(guó)家權(quán)力的至高無(wú)上的主體，監(jiān)察權(quán)作為由第一層次的人民監(jiān)督權(quán)和第二層次的人大監(jiān)督權(quán)所派生的第三層次的監(jiān)督權(quán)，因而從權(quán)力來(lái)源和授予的角度，難以對(duì)公民乃至人民是否守法進(jìn)行普遍的監(jiān)督。更為重要的是，由于行使黨和國(guó)家權(quán)力的公職人員主要集中于領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵少數(shù)，因而對(duì)這一群體所行使的公權(quán)力的監(jiān)督才是國(guó)家監(jiān)察的重中之重，從而決定了當(dāng)前監(jiān)察監(jiān)督的范疇遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于傳統(tǒng)的“一般監(jiān)督”范疇。另一方面，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察監(jiān)督也不同于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，因?yàn)槠浔O(jiān)督對(duì)象不僅包括行政機(jī)關(guān)，也包括立法機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的公職人員，且其監(jiān)督權(quán)的行使內(nèi)容不僅包括法紀(jì)監(jiān)督，也包括黨紀(jì)和政紀(jì)監(jiān)督，其監(jiān)督的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。

從新中國(guó)成立到2018年憲法修改前，在我國(guó)憲法所構(gòu)建的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中并沒(méi)有國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置。盡管新中國(guó)成立初期設(shè)置的人民監(jiān)察委員會(huì)在一定程度上具有國(guó)家監(jiān)察的屬性，對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)具有一定的監(jiān)督制約效應(yīng)，但此后幾十年來(lái)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)并未成為一種相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)，監(jiān)察權(quán)也并不屬于獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，而是行政機(jī)關(guān)的附屬性權(quán)力。國(guó)家監(jiān)察體制改革將行政監(jiān)督意義上的監(jiān)察權(quán)從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部脫離出來(lái)，并將檢察機(jī)關(guān)的一部分檢察監(jiān)督權(quán)吸收，從而上升為一種相對(duì)獨(dú)立、相對(duì)完整的國(guó)家監(jiān)督權(quán)，成為傳統(tǒng)“三權(quán)”之外的“第四權(quán)”[44]，構(gòu)成一種針對(duì)公權(quán)力行使者進(jìn)行監(jiān)督的國(guó)家監(jiān)察權(quán)，從而彌補(bǔ)了立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)行政權(quán)制約的不足。目前，國(guó)家監(jiān)察權(quán)作為黨內(nèi)監(jiān)督統(tǒng)領(lǐng)下的國(guó)家監(jiān)督權(quán)，同檢察監(jiān)督權(quán)、審計(jì)監(jiān)督權(quán)共同構(gòu)成我國(guó)國(guó)家監(jiān)督體系的重要支撐力量，不僅形成了監(jiān)察權(quán)與國(guó)家行政權(quán)之間監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，還形成了監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)、審判權(quán)、審計(jì)權(quán)之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，承載了“以權(quán)力制約權(quán)力”的重要功能。概而言之，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察監(jiān)督并非囊括政府機(jī)關(guān)、公職人員和普通國(guó)民等一切監(jiān)督對(duì)象的一般監(jiān)督，不僅其監(jiān)督范圍是有限的，而且還要受到人民監(jiān)督權(quán)和人大監(jiān)督權(quán)的根本約束。另外，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察監(jiān)督也并非檢察機(jī)關(guān)所擁有的較為狹窄的、專門化的法律監(jiān)督，其不僅能夠約束在憲法上作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)之公職人員的檢察權(quán)行使，也能夠約束審計(jì)機(jī)關(guān)之公職人員的審計(jì)監(jiān)督權(quán)行使，也就是說(shuō)，可以對(duì)上述兩種國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)之公職人員所行使的國(guó)家監(jiān)督權(quán)進(jìn)行“再監(jiān)督”。正由于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職能定位于“一般監(jiān)督”之下，而又在專門的法律監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督之上，因而其在根本上屬于“權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)”，其存在的主要使命在于加強(qiáng)對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，克服權(quán)力腐敗與官僚主義的弊端。

（三）“二維”監(jiān)察權(quán)的現(xiàn)代國(guó)家治理功能

“由于社會(huì)與國(guó)家的二重性，人類不得不面對(duì)既需要權(quán)力又懷疑權(quán)力的二難困境。”[45]為擺脫這一權(quán)力帶來(lái)的困境，建立對(duì)權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制就極為必要，而健全、嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，事實(shí)上則成為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要制度基礎(chǔ)和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要制度保障。我國(guó)實(shí)行以“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分工又相互協(xié)調(diào)”為主要特征的中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力配置與運(yùn)行模式，決定了監(jiān)督權(quán)在國(guó)家治理中所具有的重要角色和獨(dú)特作用。黨的十九大報(bào)告提出“健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”[46]，闡明了權(quán)力監(jiān)督的機(jī)制、環(huán)節(jié)和最終目標(biāo)，為完善權(quán)力監(jiān)督體系提供了綱領(lǐng)和行動(dòng)指南。國(guó)家監(jiān)察體制改革的開展，進(jìn)一步凸顯了社會(huì)主義中國(guó)對(duì)國(guó)家監(jiān)督制度的重視，其政治意蘊(yùn)在于確保監(jiān)督的全方位和體系化，其核心目的是將權(quán)力主體和權(quán)力運(yùn)行裝進(jìn)全方位、無(wú)死角的監(jiān)控體系之中，避免權(quán)力失控帶來(lái)的一系列嚴(yán)重后果。由于國(guó)家監(jiān)察體制改革所創(chuàng)設(shè)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)政治地位較高，其所具有的監(jiān)督權(quán)具有較大的權(quán)威性，因而能產(chǎn)生突出的國(guó)家監(jiān)督作用。值得關(guān)注的是，由于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的合署辦公，因而內(nèi)在地使黨的內(nèi)部監(jiān)督這一有效提升政黨能力的重要制度建構(gòu)能夠溢出政黨本身而進(jìn)入國(guó)家范疇，從而成為既有利于全面從嚴(yán)治黨，又有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要制度維系。

黨和國(guó)家之關(guān)系在黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)合過(guò)程中得以彰顯，即“正是在權(quán)力監(jiān)督的性質(zhì)上，黨內(nèi)監(jiān)督和整個(gè)國(guó)家公權(quán)力的監(jiān)督融為一體，黨內(nèi)監(jiān)督引領(lǐng)和帶動(dòng)著國(guó)家公共權(quán)力監(jiān)督，二者共存共榮”[47]。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)所具有的“二維”監(jiān)察權(quán)屬性，使其能夠在富有中國(guó)特色且具有中國(guó)獨(dú)特邏輯的制度框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督的相互協(xié)調(diào)和彼此促進(jìn)，形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，進(jìn)而充分發(fā)揮其在現(xiàn)代政黨建設(shè)和國(guó)家治理中至關(guān)重要的“權(quán)力監(jiān)督”功能。時(shí)至今日，我們已經(jīng)能夠充分認(rèn)識(shí)到，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置固然離不開權(quán)力反腐、制度治黨的現(xiàn)實(shí)需要，但這一改革卻有著更為深刻的內(nèi)在動(dòng)因，即著眼于在建設(shè)現(xiàn)代化、使命型政黨的同時(shí)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從某種意義上說(shuō)，國(guó)家監(jiān)察體制改革實(shí)際上是通過(guò)加強(qiáng)黨的權(quán)力監(jiān)督這一政黨能力建設(shè)，進(jìn)而強(qiáng)化公共權(quán)力監(jiān)督這一國(guó)家能力建設(shè)的重要舉措。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必然對(duì)應(yīng)著公共權(quán)力的自我規(guī)訓(xùn)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的“權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)”定位，將促使其成為提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的甚至至為關(guān)鍵的主體。

“從根本上說(shuō)，人大監(jiān)督作為國(guó)家監(jiān)督體系的基礎(chǔ)，在縱向上統(tǒng)率著整個(gè)國(guó)家監(jiān)督體系，而其他國(guó)家監(jiān)督形式則在橫向上互補(bǔ)，形成全面的國(guó)家權(quán)力制約監(jiān)督之網(wǎng)。”[48]在我國(guó)以人大監(jiān)督為核心的國(guó)家監(jiān)督體系中，不同于人大監(jiān)督權(quán)因“最高層次性”而只能行使具有根本性、原則性的監(jiān)督權(quán)，也不同于檢察監(jiān)督權(quán)因較為專門化而只能行使訴訟監(jiān)督和部分的行政監(jiān)督，國(guó)家監(jiān)察權(quán)事實(shí)上被作為具有統(tǒng)合性、基礎(chǔ)性、廣泛性的面向“權(quán)力監(jiān)督”的國(guó)家監(jiān)督權(quán)而創(chuàng)設(shè)，其不僅具有開展國(guó)家監(jiān)督的制度權(quán)威性，同時(shí)也具有開展國(guó)家監(jiān)督的制度剛性，因而能夠?qū)崿F(xiàn)突出的國(guó)家治理效能。國(guó)家監(jiān)察監(jiān)督的重要國(guó)家治理作用不僅體現(xiàn)在其制度本身的作用發(fā)揮上，還特別體現(xiàn)在其制度的溢出效應(yīng)上。一方面，國(guó)家監(jiān)察制度是對(duì)我國(guó)人民代表大會(huì)制度的極大豐富和完善，使人大對(duì)行政監(jiān)察監(jiān)督等國(guó)家監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督由過(guò)去的間接監(jiān)督變成直接監(jiān)督，從而體現(xiàn)出權(quán)力行使與權(quán)力來(lái)源的關(guān)系、被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系，集中體現(xiàn)了國(guó)家監(jiān)督權(quán)的人民性，從而健全了社會(huì)主義民主政治，完善和保障了人民民主。另一方面，從法理學(xué)角度來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察屬于立法、執(zhí)法、守法之外的“護(hù)法”范疇，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然在一定環(huán)節(jié)中擔(dān)當(dāng)著執(zhí)法機(jī)關(guān)角色，但還潛在地?fù)?dān)當(dāng)著更為重要的角色即護(hù)法機(jī)關(guān)，這一角色定位勢(shì)必推動(dòng)其在國(guó)家治理中越來(lái)越注重發(fā)揮突出的“護(hù)法者”作用，進(jìn)而成為黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治中國(guó)建設(shè)的有力支撐者、促進(jìn)者和推動(dòng)者。

總之，國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)于完善黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系，規(guī)范黨和國(guó)家權(quán)力運(yùn)行，防范權(quán)力腐敗和官僚主義意義重大。國(guó)家監(jiān)察體制改革是中國(guó)共產(chǎn)黨不斷健全中國(guó)特色社會(huì)主義制度，優(yōu)化中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力運(yùn)行模式的產(chǎn)物，是建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系的重要舉措。當(dāng)前，以完善權(quán)力監(jiān)督體制為核心考量國(guó)家監(jiān)察制度的內(nèi)在價(jià)值和基本邏輯，重視國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)所具有的權(quán)力監(jiān)督功能，將其放置于健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略中推進(jìn)理論創(chuàng)新，有利于闡釋和構(gòu)建具有中國(guó)特色、彰顯中國(guó)自信的監(jiān)察理論和監(jiān)察制度。