晉中產(chǎn)權(quán)改革的問題及對(duì)策

□ 田增強(qiáng)

2019年，山西省晉中市被確定為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)單位。筆者就晉中市開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中存在的困難進(jìn)行深度剖析，與同行探討。

一、存在問題

從理論角度看，晉中市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在以下問題：

（一）缺乏相關(guān)法律法規(guī)和政策支持

一是缺乏法律法規(guī)。從國家層面看，缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法。在農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的主體設(shè)定上，《土地管理法》《村民自治法》《物權(quán)法》等法律規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自治組織經(jīng)營、管理”，但是在相關(guān)政策文件中又規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟(jì)組織”，法律和政策的不同表述，導(dǎo)致基層干部群眾對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的本質(zhì)區(qū)別認(rèn)識(shí)模糊，造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能被弱化。需要在國家層面去進(jìn)一步厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能。從地方來看，省級(jí)也未出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的地方性法規(guī)，導(dǎo)致村社分賬核算的探索始終未邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

二是缺乏相關(guān)政策配套措施。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，農(nóng)村均成立了村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社。在選舉產(chǎn)生組織機(jī)構(gòu)的操作過程中，絕大部分地區(qū)為了改革的穩(wěn)定性，第一屆組織機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生直接由村民代表過渡到成員代表，選舉產(chǎn)生了理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，但以后該如何規(guī)范選舉程序，省、市暫未出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程》及《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記管理辦法》等相關(guān)制度。

三是集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)制度滯后?，F(xiàn)行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度是2005年1月1日起施行的《村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度》。進(jìn)入新時(shí)代，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深入，尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特殊的法人，其登記賦碼后將作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)，其經(jīng)營范圍和經(jīng)營模式的變化，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)核算為主的農(nóng)村集體財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度已不適應(yīng)新形勢(shì)，迫切需要加快修訂農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度。

（二）新型集體經(jīng)組織內(nèi)部治理機(jī)制不健全

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，晉中市普遍建立了農(nóng)村集體（股份）經(jīng)濟(jì)合作社，如何厘清農(nóng)村基層黨支部、村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系；村委會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能的，改革后資產(chǎn)如何移交；改革后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織如何管理，市場(chǎng)行為如何規(guī)范以及集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益如何分配都亟待建立健全相關(guān)制度。從現(xiàn)實(shí)角度來看，主要存在以下問題：

一是對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的認(rèn)識(shí)不足。既包括干部認(rèn)識(shí)不足，也包括群眾認(rèn)識(shí)不足。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是中央部署的一項(xiàng)管長遠(yuǎn)、管根本、管全局的重大改革，但是實(shí)際工作中，部分干部和群眾敷衍了事，部分村存在清產(chǎn)核資未真正做到摸清集體家底，成員身份確認(rèn)把關(guān)不嚴(yán)，部分地區(qū)改革成了“夾生飯”，極易引發(fā)矛盾。

二是集體資源性資產(chǎn)管理混亂。經(jīng)過清產(chǎn)核資，晉中市絕大部分地區(qū)都建立了集體資產(chǎn)臺(tái)賬，但對(duì)集體非承包到戶的資源性資產(chǎn)未出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，容易造成集體資產(chǎn)的流失。同時(shí)，全市尚未建立起統(tǒng)一的集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)。

三是農(nóng)村缺乏相關(guān)專業(yè)人才。改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將是具有市場(chǎng)主體地位的法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的理事會(huì)相當(dāng)于一個(gè)集體資產(chǎn)管理組織，在對(duì)外經(jīng)營時(shí)一般須按照現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理模式。如職業(yè)經(jīng)理人制度、獨(dú)立審計(jì)制度、委托經(jīng)營等。而現(xiàn)在農(nóng)村干部對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原理、相關(guān)法律規(guī)定、法人治理結(jié)構(gòu)等等知之甚少，農(nóng)村自身的人才跟不上現(xiàn)在改革的要求。

二、對(duì)策建議

一是進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)。加強(qiáng)對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革重要意義的認(rèn)識(shí)，要加強(qiáng)政策的宣傳普及和思想教育，有針對(duì)性地解決干部群眾中存在的思想誤區(qū)或片面認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步激發(fā)基層干部群眾的責(zé)任感和主動(dòng)性，著力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，以改革求突破、促發(fā)展。

二是建議省、市出臺(tái)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)配套措施。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的指導(dǎo)、扶持、監(jiān)管，各地操作不一，在基層機(jī)構(gòu)改革中應(yīng)統(tǒng)一負(fù)責(zé)的部門，并明確機(jī)構(gòu)的性質(zhì)（事業(yè)還是行政）、編制、職能。比如建議省級(jí)出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程》及《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記管理辦法》等。圍繞加強(qiáng)農(nóng)村集體非承包地的管理，建議市級(jí)部門出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體非承包地管理辦法的實(shí)施意見》，為壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提供支撐。

三是建議各縣（區(qū)、市）精準(zhǔn)核實(shí)成員。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)涉及每個(gè)農(nóng)戶的切身利益，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建議各縣（區(qū)、市）嚴(yán)格按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平穩(wěn)各方利益，進(jìn)一步做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份精準(zhǔn)核實(shí)工作，為做好第二輪土地承包到期后再延長三十年政策奠定基礎(chǔ)。