宅基地"三權(quán)分置"改革法律問(wèn)題分析

張葉

摘 要：宅基地“三權(quán)分置”是繼承包地“三權(quán)分置”之后，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的又一次重大創(chuàng)新，目前已拓展至33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。2018 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見(jiàn)》明確提出農(nóng)村宅基地要實(shí)行所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”政策。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的啟動(dòng)，對(duì)打開(kāi)當(dāng)前農(nóng)村宅基地的改革死結(jié)與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都非常重要，關(guān)系農(nóng)民的福祉，是防止鄉(xiāng)村衰敗、增進(jìn)村莊活力的關(guān)鍵。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的提出，可以有效激活農(nóng)村閑置土地資源，讓老百姓更多地享受到改革紅利，使宅基地能夠得到更好利用，充分發(fā)揮其融資功能，為鄉(xiāng)村振興注入活力。宅基地“三權(quán)分置”政策把握中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)，順應(yīng)農(nóng)村改革的實(shí)際要求和農(nóng)民的愿望，對(duì)提高農(nóng)民收入、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有積極的促進(jìn)作用。但從推行現(xiàn)狀來(lái)看，大多省份還在改革探索階段，亟待學(xué)者們從理論上引領(lǐng)實(shí)踐、總結(jié)成果、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，全面提升改革成效。本文從我國(guó)“三權(quán)分置”的基本要義及三權(quán)之間的關(guān)系出發(fā)，探究并提出了推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：宅基地;“三權(quán)分置”;法律問(wèn)題;建議

一、引言

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”是繼集體承包地“三權(quán)分置”之后，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的又一次重大創(chuàng)新，這一政策的落實(shí)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)。農(nóng)村宅基地在人民公社化運(yùn)動(dòng)中變?yōu)榧w所有，經(jīng) 1982 年《憲法》得以正式確立。改革開(kāi)放以來(lái)，宅基地制度雖然經(jīng)過(guò)多次的調(diào)整和完善，但總體上走過(guò)了一條不斷強(qiáng)化監(jiān)管的道路。近年來(lái)，各地宅基地制度改革探索加快，但總體上仍然十分謹(jǐn)慎，特別是在宅基地流轉(zhuǎn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上仍然十分保守。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市占據(jù)了絕大多數(shù)的社會(huì)資源和生活資源，每年有大量農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村、離開(kāi)土地，人口大量遷移到城市，在農(nóng)村出現(xiàn)大量的閑置農(nóng)房、宅基地。目前在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，宅基地仍然保障著農(nóng)民的基本居住權(quán)，過(guò)去的宅基地制度體系已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，因此必須要嚴(yán)格規(guī)范對(duì)宅基地的管理，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，完善相關(guān)的制度體系。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”中的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分別承載著較為重要的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)功能，在很大程度上成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要推力，具有深刻的價(jià)值蘊(yùn)含與實(shí)施作用。

研究發(fā)現(xiàn)，關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的研究已具備經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)的多學(xué)科研究視角，開(kāi)展了法理探索、政策演繹、路徑探索的綜合研究，形成了關(guān)于宅基地產(chǎn)權(quán)配置、宅基地置換模式的體系化研究成果，建議未來(lái)結(jié)合實(shí)際深入調(diào)研，從理論轉(zhuǎn)向?qū)嵺`，關(guān)注農(nóng)戶利益，加強(qiáng)利益分配、宅基地退出補(bǔ)償、使用權(quán)抵押、農(nóng)地金融、農(nóng)戶福利變化測(cè)度等問(wèn)題的研究。

關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的研究，已初步形成了綜合研究（法理探索、政策演繹、路徑探索）和專項(xiàng)研究（宅基地產(chǎn)權(quán)配置、宅基地置換模式等）的體系化研究成果，具備經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)的多學(xué)科研究視角，法理上的邏輯架構(gòu)以及合理性研究得到了豐富的發(fā)展，為后續(xù)開(kāi)展宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐研究提供了充分的理論支撐，為實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)配置、宅基地置換、利益分配等研究領(lǐng)域進(jìn)行了充分的討論。

二、宅基地“三權(quán)分置”法律內(nèi)涵

宅基地“三權(quán)分置”改革是在我國(guó)現(xiàn)行的宅基地制度框架下提出，不是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行宅基地制度的全盤否定或者推到重來(lái)，而是對(duì)其進(jìn)行創(chuàng)新和完善。理論創(chuàng)新不是憑空捏造或者冥思苦想就能實(shí)現(xiàn)，需要在結(jié)合現(xiàn)有制度和理論的基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)分析和探索，總結(jié)已有的經(jīng)驗(yàn)和成果。認(rèn)清這種現(xiàn)實(shí)，對(duì)我們正確把握宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵至關(guān)重要。

1.宅基地集體所有權(quán)

關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)容和性質(zhì)，宅基地集體所有權(quán)爭(zhēng)議較小。集體所有權(quán)是基于農(nóng)村一定空間地域內(nèi)，由勞動(dòng)群眾集體共有，且由法律規(guī)定的農(nóng)村集體組織為實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)群眾集體的利益，代表勞動(dòng)群眾集體行使所有權(quán)的社會(huì)主義公有制權(quán)利。集體所有權(quán)是一種自物權(quán)，其權(quán)利主體是成員集體，即集體經(jīng)濟(jì)組織。

集體所有權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)，因此，必須落實(shí)集體所有權(quán)在宅基地權(quán)利體系中的根本性地位。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，我國(guó)集體所有權(quán)被逐漸虛置且邊緣化，因此，意欲解決宅基地集體所有權(quán)主體虛置問(wèn)題，必須貫徹以上要求。鑒于宅基地承載著農(nóng)民的社會(huì)保障功能，為了防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織私自處分，必須對(duì)其處分權(quán)加以限定，即有限處分權(quán)。在宅基地適度放活后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以獲得相應(yīng)的宅基地拆遷補(bǔ)償款，同時(shí)也需要建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間的利益分享機(jī)制，使二者都可以獲得一定比例的補(bǔ)償。在宅基地“三權(quán)分置”改革中，集體所有權(quán)主體將被強(qiáng)化，其權(quán)能更加完善。

2.農(nóng)戶資格權(quán)

2018年“中央一號(hào)文件”新創(chuàng)設(shè)“農(nóng)戶資格權(quán)”這一權(quán)利種類，但在我國(guó)法律上卻沒(méi)有這樣的規(guī)定，這就給政策的落實(shí)和細(xì)化帶來(lái)困惑。應(yīng)該說(shuō)，這不是一個(gè)成熟的法學(xué)概念。

農(nóng)戶資格權(quán)是村民成員權(quán)的組成部分，兼具身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，是一種概括性的權(quán)利類型。從身份權(quán)屬性來(lái)說(shuō)，農(nóng)民只有成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的一員，才能取得宅基地使用權(quán)的主體資格。因此，農(nóng)戶資格權(quán)同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份密不可分。從財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性來(lái)說(shuō)，農(nóng)民經(jīng)申請(qǐng)實(shí)際獲得宅基地使用權(quán)，其宅基地分配權(quán)也就歸于消滅。此時(shí)，農(nóng)民獲得去身份化的宅基地使用權(quán)，可以按照法律規(guī)定和自身意愿進(jìn)行流轉(zhuǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其宅基地收益權(quán)能。從這個(gè)意義上說(shuō)，“農(nóng)戶資格權(quán)”實(shí)際上等同于“宅基地使用權(quán)”。農(nóng)戶資格權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份有關(guān)，權(quán)利獲得具有先天開(kāi)放性，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，成員身份滅失則喪失農(nóng)戶資格權(quán)，也就相應(yīng)的喪失宅基地分配權(quán)。

3.宅基地使用權(quán)

“三權(quán)分置”背景下的宅基地使用權(quán)與“兩權(quán)分離”背景下的宅基地使用權(quán)是兩種不同的權(quán)利，表現(xiàn)在：一方面在堅(jiān)持農(nóng)戶資格權(quán)不變的前提下，農(nóng)民基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員的身份獲得宅基地使用權(quán);另一方面農(nóng)民與除農(nóng)民外的社會(huì)主體基于合同讓渡一定期限的宅基地使用權(quán)，此時(shí)社會(huì)主體獲得宅基地使用權(quán)，一旦這種權(quán)利的使用經(jīng)營(yíng)期限屆滿，農(nóng)民就恢復(fù)完整的宅基地使用權(quán)。

宅基地使用權(quán)具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作可以促進(jìn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。關(guān)于宅基地使用權(quán)的性質(zhì)則需要根據(jù)以下兩種具體情況加以判斷。

社會(huì)主體享有債權(quán)性宅基地使用權(quán)，即社會(huì)主體與農(nóng)民簽訂宅基地使用權(quán)租賃合同，租賃合同訂立后，社會(huì)主體就占有并使用宅基地。此時(shí)，該權(quán)利為宅基地租賃權(quán)，性質(zhì)上就是一種債權(quán)。農(nóng)民和社會(huì)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系則受《合同法》調(diào)整，具體租賃期限由社會(huì)主體同農(nóng)民商定，但租賃期限不得超過(guò)20年。社會(huì)主體享有物權(quán)性宅基地使用權(quán)，即社會(huì)主體占有并使用農(nóng)民從宅基地使用權(quán)中分離出的另外一種權(quán)利，該權(quán)利性質(zhì)為物權(quán)。雖然現(xiàn)有政策性文件仍稱作該權(quán)利為“宅基地使用權(quán)”，但不同于《物權(quán)法》上的宅基地使用權(quán)，這種權(quán)利實(shí)為次級(jí)宅基地使用權(quán)。次級(jí)宅基地使用權(quán)主體系不特定的社會(huì)主體，且有特定的使用期限，具體期限由社會(huì)主體和農(nóng)民商定。

三、宅基地“三權(quán)分置”改革建議

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地一直承擔(dān)著社會(huì)保障功能，但是我們必須適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要不斷推進(jìn)宅基地制度改革，才能更好地保障農(nóng)民的生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。

1.建立健全宅基地登記制度

我國(guó)現(xiàn)階段沒(méi)有宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)登記制度，也沒(méi)有明確宅基地登記的效力。有學(xué)者建議，在我國(guó)宅基地管理中需要參照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)登記生效制度，建立宅基地登記生效制度。宅基地“三權(quán)分置”需要以清晰的權(quán)利界定為前提，因而需要建設(shè)性創(chuàng)新宅基地確權(quán)登記制度和生效登記制度。因?yàn)槎叻謱俨煌臋?quán)利類型，需要對(duì)二者設(shè)置不同的登記規(guī)則。就宅基地農(nóng)戶資格權(quán)而言，需要確定其權(quán)利主體、客體和性質(zhì)，以更好保障農(nóng)民的居住權(quán)。就宅基地使用權(quán)而言，需要明確權(quán)利主體、使用面積和權(quán)利期限等內(nèi)容，以保障社會(huì)主體的合法權(quán)益。

同時(shí)，需要明確宅基地使用權(quán)以登記為生效要件，這對(duì)保護(hù)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.實(shí)行宅基地有償使用制度

農(nóng)民基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份可以獲得一塊無(wú)償且無(wú)期限的宅基地，合法合理，但不能因?yàn)闅v史和現(xiàn)實(shí)的各種原因，而多占、超占宅基地。各地應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際，出臺(tái)人均宅基地占有面積標(biāo)準(zhǔn)，再根據(jù)各戶實(shí)際人口分配宅基地，針對(duì)多占、超占宅基地的農(nóng)戶，應(yīng)督促其限期恢復(fù)原狀，期限內(nèi)未恢復(fù)原狀的農(nóng)戶，實(shí)行宅基地有償使用制度。

設(shè)置宅基地有償使用制度需要注意以下幾點(diǎn)：一是需要區(qū)別不同情形對(duì)不同主體設(shè)置不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。二是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定，需要綜合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、宅基地區(qū)位和使用成本及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格等因素，最終由村民會(huì)議或者村民代表大會(huì)決定。三是宅基地使用費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，具體用途由村民會(huì)議或村民代表大會(huì)民主決定。

3.建立宅基地有償退出制度

積極探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)有償退出制度。對(duì)于在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作且有住房的農(nóng)戶，可以在其自愿的前提下放棄宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。宅基地有償退出中，要充分尊重農(nóng)民自主性，禁止以讓農(nóng)民退出宅基地作為進(jìn)城落戶的條件。設(shè)立宅基地農(nóng)戶資格權(quán)有償退出制度需要注意以下幾點(diǎn)：一是要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地退出中的監(jiān)督職能。二是要準(zhǔn)確核定宅基地面積，并制定符合本地實(shí)際的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是要做好社會(huì)保障、貨幣補(bǔ)償和就業(yè)安置等方面工作。

4.建立健全宅基地收益分享機(jī)制

宅基地“三權(quán)分置”改革既要盤活農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，又要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，以解決集體所有權(quán)虛置的問(wèn)題，這就需要建立健全收益分享機(jī)制。宅基地收益分享機(jī)制是按一定比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行分配，其中農(nóng)民應(yīng)該占有大部分，這樣才能更好地保護(hù)農(nóng)民的利益，促進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革順利進(jìn)行。同時(shí)，建立健全宅基地收益分享機(jī)制要明確農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的角色定位并協(xié)調(diào)二者之間的利益關(guān)系，從而維護(hù)宅基地收益分配的公平性。

5.健全宅基地“三權(quán)分置”風(fēng)險(xiǎn)保障措施

宅基地“三權(quán)分置”為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)、抵押等提供了可能，但同時(shí)也存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)，因此，需要建立健全相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)保障制度，以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。首先，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)指導(dǎo)宅基地有序流轉(zhuǎn)、抵押，同時(shí)應(yīng)建立健全農(nóng)民住房保障制度。其次，建立宅基地有序流轉(zhuǎn)、抵押監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)控宅基地流轉(zhuǎn)期限和管制用途。最后，要建立相關(guān)的保險(xiǎn)制度，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范能力，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率。

四、小結(jié)

在本質(zhì)上，“三權(quán)分置”是“兩權(quán)分離”的繼承和發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)土地制度 40 多年的改革和探索，無(wú)論是農(nóng)民承包地實(shí)行“集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)”的雙層經(jīng)營(yíng)體制，還是城鎮(zhèn)國(guó)有土地實(shí)行“國(guó)家所有、使用權(quán)出讓”的土地有償使用制度，本質(zhì)上都是沿著“兩權(quán)分離”的方向，尋找在土地公有制的框架下賦權(quán)于民的中國(guó)道路，形成了了以土地公有制為基礎(chǔ)的國(guó)家基本制度。我國(guó)改革開(kāi)放 40 多年來(lái)取得的巨大成就，與選擇的土地基本制度和正確道路有著不可分割的聯(lián)系。就目前的狀況來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行宅基地制度的主要特征是“集體所有、成員使用、一戶一宅、限定面積、無(wú)償分配、長(zhǎng)期占有”。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，現(xiàn)行制度存在的問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)也日益突出，現(xiàn)行宅基地制度僅僅體現(xiàn)了居住權(quán)的保障，財(cái)產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)幾乎沒(méi)有體現(xiàn)，這就需要提出新的方案，賦權(quán)擴(kuò)能，豐富宅基地權(quán)能體系。我們應(yīng)該在堅(jiān)持“兩權(quán)分離”的思想內(nèi)核和制度精髓的基礎(chǔ)上，實(shí)行產(chǎn)權(quán)分置改革，落實(shí)農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”，更好地迎合農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

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（山東財(cái)經(jīng)大學(xué) ?山東 ?濟(jì)南 ?250014）