江蘇沿運城市大運河非遺保護立法實證研究

馮 莉

(江蘇電子信息職業(yè)學院 馬克思主義學院， 江蘇 淮安 223002)

大運河作為世界文化遺產(chǎn)，孕育了豐富多樣的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)(簡稱非遺)。2017年2月，習近平總書記指示，要“以高度歷史使命感推進大運河文化帶建設(shè)”。加強大運河文化帶建設(shè)，就必須保護好、傳承好、利用好大運河非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。大運河江蘇段流經(jīng)徐州、宿遷、淮安、揚州、鎮(zhèn)江、常州、無錫、蘇州等8個城市(簡稱沿運城市)。截至2015年6月，大運河江蘇段擁有非遺項目4 675項，其中，國家級146項，省級566項。面對大運河非遺保護、傳承難題和碎片化保護現(xiàn)狀，江蘇沿運各市在獲得地方立法權(quán)后，均加快了大運河非遺保護地方立法。本文對江蘇沿運各市的大運河非遺保護立法進行實證分析，以期對江蘇大運河非遺保護立法及大運河文化帶建設(shè)有所助益。

一、江蘇沿運城市大運河非遺保護地方立法概述

大運河流經(jīng)的江蘇8個城市分兩批獲得地方立法權(quán)：蘇州、無錫、徐州作為較大的市，較早獲得地方立法權(quán)；宿遷、淮安、揚州、鎮(zhèn)江、常州五市2015年獲得地方立法權(quán)。從各市相繼頒布的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件來看，各沿運城市對大運河非遺的重視和保護程度不同，立法數(shù)量和種類也不同。

(一)大運河非遺保護的地方性法規(guī)

早在2011年《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》(以下簡稱《非遺法》)頒布之前，蘇州市和無錫市就先后制定了《蘇州市昆曲保護條例》(2006年)、《無錫宜興紫砂保護條例》(2007年)、《無錫市歷史文化遺產(chǎn)保護條例》(2009年)?！斗沁z法》頒布之后，江蘇省人大常委會制定了《江蘇省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》(2013年)和《關(guān)于促進大運河文化帶建設(shè)的決定》(2019年)，蘇州市制定了《蘇州市古村落保護條例》(2013年)和《蘇州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》(2014年)，鎮(zhèn)江市制定了《鎮(zhèn)江香醋保護條例》(2016年)和《鎮(zhèn)江市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人條例》(2017年)，揚州市制定了《揚州古城保護條例》(2016年)和《揚州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》(2018年)，常州市制定了《常州市歷史文化名城保護條例》(2017年)，淮安市制定了《淮安市大運河文化遺產(chǎn)保護條例》(2020年)。

(二)大運河非遺保護的地方政府規(guī)章

在《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)于2015年修訂之前，只有蘇州、無錫、徐州3個市擁有地方立法權(quán)，從而導致涉及大運河非遺保護的地方性法規(guī)僅有2部，而政府規(guī)章卻有3部，分別是《蘇州市民族民間傳統(tǒng)文化保護辦法》(2004年)、《蘇州市古村落保護辦法》(2004年)和《揚州市文化遺產(chǎn)保護管理辦法》(2012年)?！读⒎ǚā沸抻喼?，宿遷市出臺了《宿遷市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護辦法》(2015年)，常州市出臺了《常州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護辦法》(2018年)，淮安市出臺了《淮安市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護實施辦法》(2018年)。

(三)大運河非遺保護的規(guī)范性文件

各沿運城市先后頒布一些規(guī)范性文件，來彌補地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章對大運河非遺保護的不足。蘇州市出臺了《蘇州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目評定與管理辦法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人評估辦法(試行)》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目人才培養(yǎng)與管理辦法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)分類保護示范基地命名與管理辦法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)生產(chǎn)性保護促進辦法(試行)》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)記憶性保護工程實施管理辦法(試行)》《瀕危非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目保護辦法》《瀕危非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目人才培養(yǎng)與管理辦法》等規(guī)范性文件；無錫市出臺了《無錫市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護專項資金使用管理辦法》；常州市出臺了《常州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表人評估暫行辦法》；揚州市出臺了《關(guān)于扶持發(fā)展揚州非物質(zhì)文化遺產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的意見》《揚州市區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護專項資金申報工作的通知》等規(guī)范性文件；宿遷市施行了《關(guān)于戲曲進鄉(xiāng)村的實施方案》。

二、江蘇沿運城市大運河非遺保護地方立法的貢獻與問題

縱觀江蘇沿運8市的大運河非遺保護的立法，可以發(fā)現(xiàn)，沿運各市都將非遺保護納入法治軌道，實現(xiàn)了地方法制與《非遺法》以及省《條例》的有效銜接，作出了重要貢獻，但也存在一些問題。

(一)江蘇沿運城市大運河非遺保護地方立法的貢獻

1.充分發(fā)揮市級地方立法的先行先試作用

鄧小平指出，“有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過總結(jié)提高，制定全國通用的法律”[1]。蘇州市非遺保護地方立法在先行先試方面發(fā)揮了積極作用，在昆曲入選世界大運河非遺后，即制定了《蘇州市昆曲保護條例》，對昆曲的保護對象、政府責任、傳承人保護等作出詳細規(guī)定，早于《非遺法》多年。其中多項保護條款，如保護原則、對傳承人的保護措施、資金保障以及法律責任等，均被《非遺法》吸收或借鑒，為中央立法提供了地方立法經(jīng)驗。

2.有力促進了大運河非遺保護的法治化和系統(tǒng)化

各沿運城市在大運河非遺保護地方立法中吸收了“保護為主、搶救第一、政府主導、社會參與”的立法原則，并進行一定程度的創(chuàng)新。通過銜接中央立法，構(gòu)建了國家、省、市、縣四級非遺名錄體系，規(guī)范了非遺傳承人和傳承單位的權(quán)利和義務(wù)，明確了非遺的行政主管部門和其他相關(guān)行政機關(guān)的工作職責，明確了新聞單位、教育機構(gòu)的傳播義務(wù)，規(guī)定了聯(lián)席會議制度或其他溝通協(xié)調(diào)機制，細化、補充了中央和省級立法的一些抽象和相對模糊的內(nèi)容。

3.創(chuàng)新了大運河非遺保護的行政保護機制

各沿運城市圍繞具有本市特色且級別高的非遺項目開展專項立法。除《蘇州市昆曲保護條例》外，無錫市制定了《無錫市宜興紫砂保護條例》，鎮(zhèn)江市制定了《鎮(zhèn)江陳醋保護條例》。

(二)江蘇沿運城市大運河非遺保護地方立法存在的問題

1.立法重視程度不一

蘇州市是最重視大運河非遺保護地方立法的市。目前，蘇州市各類非遺保護地方立法已達15項之多，從地方性法規(guī)到地方政府規(guī)章再到規(guī)范性文件，為蘇州大運河非遺提供了全面保護。鎮(zhèn)江市作為后獲得地方立法權(quán)的市，很快制定了2部大運河非遺專項保護條例。但無錫市作為較早獲得地方立法權(quán)的市，尚未頒布市級非遺保護條例，但已于2018年啟動《無錫市大運河非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》立法調(diào)研工作。徐州市雖然早在1993年就獲得了地方立法權(quán)，但至今尚未制定一部專門保護大運河非遺的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。

2.立法質(zhì)量參差不齊

此處以各沿運城市大運河非遺保護地方立法中的非遺保護措施為例進行說明。江蘇各沿運城市擁有的大運河非遺項目不同，其保護措施也必然不同。在大運河非遺保護方面，蘇州市走在了前面?！短K州市民族民間傳統(tǒng)文化保護辦法》針對非遺項目提出分級保護。2014年出臺的《蘇州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》根據(jù)非遺項目的特點和現(xiàn)狀，把非遺項目分為四類，并提出四類保護措施。接著，蘇州市政府圍繞四類非遺項目，配套制定了各類傳承人和非遺項目管理辦法?？梢?，蘇州市的大運河非遺保護地方立法不僅全面，而且立法質(zhì)量高。與蘇州相比，常州、鎮(zhèn)江、揚州、淮安和宿遷五市則缺少具有針對本市非遺項目特色的保護措施。這表明新取得立法權(quán)的市在立法能力、立法經(jīng)驗方面，尚存在一定差距。

表1 江蘇沿運城市大運河非遺保護地方性法規(guī)統(tǒng)計一覽表

3.私權(quán)保護有待加強

大運河非遺保護可以劃分為兩個實施階段：第一階段，是建設(shè)大運河非遺代表作名錄，這一任務(wù)已經(jīng)完成；第二階段，是非遺項目的保護、利用和傳承，這一任務(wù)正在進行之中。因此，大運河非遺保護立法即應(yīng)考慮“非遺項目通用名稱的共享性、非遺傳承人利益的專屬性；非遺作品的衍生部分的獨創(chuàng)性”[2]。換言之，就是要加強非遺的私權(quán)保護，因為私權(quán)保護是促進大運河非遺傳承和創(chuàng)新的驅(qū)動力。然而，由于國家立法機關(guān)在《非遺法》中采納了“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法的立法目的是提供行政保護，不宜對知識產(chǎn)權(quán)問題作具體規(guī)定”[3]的主張，結(jié)果既造成了法律適用的困境，又造成了地方立法與上位法無法有效銜接的問題[4]。為了更好地保護和傳承大運河非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，江蘇各沿運城市的地方立法進行了有限的創(chuàng)新，主要涉及大運河非遺知識產(chǎn)權(quán)保護，包括主體保護和客體保護。主體保護指保護非遺項目的傳承人或傳承單位；客體保護指保護非遺著作權(quán)、專利權(quán)和商標權(quán)等。蘇州市、無錫市、常州市比較重視非遺商標權(quán)和專利權(quán)保護，鎮(zhèn)江市則重視非遺項目傳承人的私權(quán)保護。但總的來說，各沿運城市對大運河非遺項目傳承人或傳承單位的私權(quán)保護有待加強。

4.保障資金落實不到位

資金短缺是大運河非遺保護和傳承中遇到的普遍問題。為了解決資金短缺問題，《非遺法》第6條規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護、保存經(jīng)費納入本級財政預算?！督K省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》第5條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護經(jīng)費列入本級財政預算，加大投入，并逐步增加。但是，江蘇各沿運城市的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，財政實力存在差異，這必然帶來資金保障方面的差異。蘇州市在資金投入方面是多層次、全方位的，除市、區(qū)政府專項資金外，還要求基層政府——鎮(zhèn)級政府增加資金投入，并鼓勵社會資本以多種方式參與非遺保護。無錫市和鎮(zhèn)江市主要是通過專項基金對本市重點非遺項目實行專項保護。揚州市則通過多種途徑籌集非遺產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，支持生產(chǎn)型非遺項目發(fā)展。常州市、淮安市、宿遷市的非遺保護資金投入力度有待加強。

三、改進江蘇沿運城市大運河非遺保護地方立法之對策

習近平總書記指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”[5]。大運河文化帶建設(shè)需要“以立法的方式來正確處理遺產(chǎn)保護與流域發(fā)展的關(guān)系，科學安排沿線地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)修復和文化保護傳承。……設(shè)區(qū)市和全省層面的地方立法同時推進?！盵6]江蘇沿運各市要利用地方立法權(quán)，從以下幾個方面改進和完善大運河非遺保護地方立法工作。

(一)提高認識，高度重視大運河非遺保護地方立法

對大運河非遺保護地方立法的重視程度直接影響到大運河非遺保護的程度，進而影響到地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。昆曲作為蘇州市最重要的大運河非遺之一，在入選世界大運河非遺之前，陷入了發(fā)展困境。為了幫助昆曲走出這一困境，蘇州市運用地方立法權(quán)，及時制定了《蘇州市昆曲保護條例》，為昆曲的發(fā)展提供了法律支持。有了法律作依托，昆曲從劇團到劇場、從劇目到技藝、從服裝到音律、從相關(guān)習俗到藝術(shù)樣式等都得到了保護和傳承。經(jīng)歷10多年的努力，曾經(jīng)瀕臨消亡的昆曲迎來了發(fā)展的春天，青春版的昆曲《牡丹亭》曾在世界各地的28所大學演出85場，創(chuàng)造了校園演出單場觀眾7 000人的紀錄。2018年，昆曲在我國臺灣地區(qū)成功演出，擴大和深化了兩岸文化交流合作。但同為國家級大運河非遺的楚州十番鑼鼓卻沒那么幸運。2016年5月，筆者到十番鑼鼓的發(fā)源地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，空蕩蕩的展室內(nèi)僅有一些墻上的圖片和申遺的資料，已看不出當年的演出盛況。十番鑼鼓唯一的傳承人已生重病住院，這一國家級大運河非遺正面臨失傳的危險。為此，《淮安市大運河文化遺產(chǎn)保護條例》提出，要“加強對以淮劇、淮海戲為代表的傳統(tǒng)戲劇，楚州十番鑼鼓、金湖秧歌為代表的傳統(tǒng)音樂，洪澤湖漁鼓為代表的傳統(tǒng)舞蹈，淮揚菜烹制技藝為代表的傳統(tǒng)技藝等大運河沿線大運河非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的整理、研究和推廣”，其法律實施的效果還有待觀察。

(二)彰顯特色，著力提升大運河非遺保護立法質(zhì)量

一方面，各沿運城市的大運河非遺保護立法要進一步彰顯地方特色。歷史上，淮安是全國的漕運中心，揚州是明清鹽運和鹽商活動中心，蘇州是明清時期最發(fā)達的工商城市，每個城市都積淀了不同的大運河非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。因此，各沿運城市在制定大運河非遺保護的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件時，要進一步彰顯地方特色。

另一方面，各沿運城市的大運河非遺保護立法要進一步提升立法質(zhì)量。首先，要樹立問題引導立法、立法解決問題的理念。要以問題為導向，找準立法中所要解決的突出矛盾和問題。其次，要合理設(shè)定權(quán)力(權(quán)利)、義務(wù)和責任。大運河非遺保護牽涉眾多的“利益相關(guān)者”，包括政府部門、社區(qū)和非遺傳承人等，糾結(jié)著各方的政治利益和商業(yè)利益以及公共利益[7]。立法應(yīng)以確認和保護非遺傳承人的利益為核心，要求政府部門把大運河非遺傳承發(fā)展的主動權(quán)還給民眾，明確政府部門職責，少一些部門利益，多一些公共利益。再次，要運用科學的立法技術(shù)。對有關(guān)各方的權(quán)力(權(quán)利)、義務(wù)和責任，盡量做出明確具體的規(guī)定，增強立法的可操作性，努力做到“小而精，真管用”。

(三)保護私權(quán)，切實保障非遺傳承人的合法權(quán)益

大運河非遺保護和傳承最大的難題是傳承人問題?！叭耸菦Q定性因素，因為一旦老藝人離世，他身上承載的某種非物質(zhì)文化遺產(chǎn)就會隨之消亡，所以，解決傳承主體即傳承人的問題，乃是當務(wù)之急且是重中之重的大事。”[8]很多非遺項目正面臨后繼無人的危險，雖然各地的非遺保護法規(guī)規(guī)定要給予傳承人一定的資金補助和榮譽稱號，但除了蘇州市對瀕臨消失的非遺項目學藝者給予明確而具體保護措施外(1)《蘇州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》第20條規(guī)定，對列入瀕臨消失的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目名錄的項目學藝者，取得中級職稱、國家三級職業(yè)資格(高級工)或者達到同等技藝水平的非本市戶籍的學藝者需要加入本市戶籍的，參照引進緊缺人才的戶籍準入辦法執(zhí)行。，其他各市對非遺傳承人的鼓勵政策更像是格式條款，并不能給非遺傳承人帶來可觀的直接收益，也難以維持其體面的生活。“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是一種智力勞動財產(chǎn)，涉及產(chǎn)權(quán)的確認、利益的歸屬、權(quán)利人利益的保護等問題。通過授予非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的權(quán)利主體以專有性權(quán)利來促進動態(tài)文化遺產(chǎn)的可持續(xù)利用與有效保護，有利于防止對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的不正當使用與貶損性使用，有利于保存、發(fā)展以及合理利用本群體、本民族的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)?！盵9]所以，應(yīng)給非遺傳承人尤其是瀕危項目傳承人以專有性保護，鼓勵其潛心研究，不斷創(chuàng)新，更好地傳承大運河非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。

(四)專項立法，切實保障大運河非遺保護資金到位

大運河非遺保護和傳承已經(jīng)到了實現(xiàn)有效保護與激發(fā)活力的階段?！敖⒈Ｗo名錄只是我們非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作的第一步，接下來就需要對進入名錄體系的一個個具體的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目實施有效保護，激發(fā)其可持續(xù)發(fā)展的活力。”[10]到2013年，江蘇省已完成國家、省、市、縣四級非遺名錄建設(shè)?，F(xiàn)在，大運河非遺保護已進入兌現(xiàn)承諾的階段，同時也面臨最大的挑戰(zhàn)——資金短缺。為此，沿運各市應(yīng)根據(jù)本市非遺項目的級別和類別，針對本地最有價值和影響力的非遺項目開展專項立法，并確保非遺項目保護資金到位。

(五)鼓勵參與，調(diào)動民眾參與大運河非遺保護的積極性

非遺地方性法規(guī)的有效實施特別需要社會參與基礎(chǔ)的擴大[11]。而現(xiàn)狀是，政府“自上而下”“一馬當前”，民眾參與度不夠[12]。為了克服這一不足，《蘇州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》規(guī)定，文化主管部門應(yīng)當通過重點課題招標、研究成果評估、優(yōu)秀項目成果獎勵等方法，吸引公民、法人和其他組織參與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)研究。因為“只有民眾接受的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，才會具有延續(xù)和傳承的可能，只有讓非物質(zhì)文化遺產(chǎn)返璞歸真，存在于民眾的生活之中，豐富和滿足民眾精神、文化、生活等需求，才能夠真正體現(xiàn)出非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的現(xiàn)代文化價值。”[13]因此，今后要進一步鼓勵社會參與，真正調(diào)動起民眾參與大運河非遺保護的積極性。

總之，縱觀江蘇沿運八市，它們對大運河非遺保護地方立法的重視程度相差甚遠，立法水平參差不齊，立法質(zhì)量各有千秋，保護效果差距較大。今后，應(yīng)以大運河文化帶建設(shè)為契機，加強大運河非遺保護立法工作，尊重非遺保護發(fā)展規(guī)律，針對不同級別、不同類別的非遺項目，實施精細立法，彰顯本地特色，提高立法質(zhì)量，提高民眾參與大運河非遺保護的意識和積極性，推動大運河從地理空間向文化空間的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、文化的協(xié)同發(fā)展，為全國大運河文化帶建設(shè)立法貢獻江蘇地方智慧。