承充制度與近代澳門財(cái)政管理述論

陳文源

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，由于澳門的政治地位長(zhǎng)期懸而未決，澳葡當(dāng)局以少數(shù)族裔管治一個(gè)以華人為主的港口城市，面臨種種的挑戰(zhàn)。而葡人巧妙地接受“承充”這種模式，不僅使財(cái)稅得以快速增長(zhǎng)，而且減少了在殖民管治過(guò)程中與華人發(fā)生直接的沖突，可以說(shuō)，承充制度在近代澳門社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)揮了獨(dú)特的作用。也正因?yàn)槿绱?，大凡涉及近代澳門經(jīng)濟(jì)的論著，均對(duì)“承充”有所評(píng)述，其中研究最為深入的有胡根《澳門近代博彩業(yè)史》、張廷茂《晚清澳門番攤賭博專營(yíng)研究》、趙利峰《尷尬圖存：澳門博彩業(yè)的建立、興起與發(fā)展(1847—1911)》、林廣志《澳門之魂：晚清澳門華商與華人社會(huì)研究》、趙新良《轉(zhuǎn)型時(shí)期澳葡政府財(cái)政的演變與發(fā)展(1844-1888)》等，這些著作對(duì)于澳門承充制度的起源、發(fā)展以及在澳門近代經(jīng)貿(mào)發(fā)展中的表現(xiàn)進(jìn)行了較為深入的探討，對(duì)深化澳門近代史研究作出了貢獻(xiàn)。然而也不難看出，上述著作大多重點(diǎn)討論承充制度在博彩業(yè)與商品貿(mào)易中的實(shí)施情況，主要揭示“承充”對(duì)澳門財(cái)政“增收”與華人富商崛起的影響，而對(duì)承充制度在市政管理與公共服務(wù)方面的作用關(guān)注不夠，缺乏從宏觀視角探討這一制度對(duì)于近代澳門社會(huì)治理的影響，因此仍然有更深入探討的空間。筆者不揣淺陋，談?wù)剬?duì)此問(wèn)題的再思考。

一、澳門實(shí)施承充制度的緣起

承充制度是指政府在事先約定的基礎(chǔ)上，通過(guò)競(jìng)投的方式將某些商貿(mào)、娛樂(lè)、服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)辦權(quán)授予承辦人。關(guān)于澳門實(shí)施承充制度的緣起，有學(xué)者認(rèn)為是1847年澳葡當(dāng)局為獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入而引進(jìn)的全新的經(jīng)濟(jì)制度。這種提法很值得商榷?！俺谐洹耙辉~較早出現(xiàn)在宋代《景定建康志》卷41《田賦志二》，所謂“名之曰承充而未嘗任責(zé)者有之，名之曰宜充而家業(yè)已罄者有之”。起初或許更強(qiáng)調(diào)“承擔(dān)”“負(fù)責(zé)”之義，但后來(lái)逐漸發(fā)展為具有契約精神的“承包”之意，具有一定的排他性質(zhì)，并得到律法的保護(hù)。如《明會(huì)典》卷135《刑部十·私充牙行埠頭》規(guī)定：“凡城市鄉(xiāng)村諸色牙行及船埠頭，并選有抵業(yè)人戶充應(yīng)，官給印信文簿，附寫(xiě)客商舡戶住貫、姓名、路引字號(hào)、物貨數(shù)目，每月赴官查照。私充者杖六十，所得牙錢入官；官牙埠頭容隱者笞五十，革去?！笨疾旃糯袊?guó)經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中，從鹽引制度到行商制度，均具有壟斷性經(jīng)營(yíng)的意涵。據(jù)清朝廣州十三行的相關(guān)規(guī)則，廣東政府招商承充由官府特許經(jīng)營(yíng)對(duì)外貿(mào)易業(yè)務(wù)，規(guī)定外國(guó)商人必須按商貨類型，分別至相應(yīng)商行投行買賣。而商行則負(fù)責(zé)到粵海關(guān)繳納進(jìn)出口船鈔與貨稅，并且代理官府和外商的交涉事宜。而從澳門葡人經(jīng)營(yíng)貿(mào)易的傳統(tǒng)來(lái)看，壟斷性經(jīng)營(yíng)也有跡可尋。在澳門開(kāi)埠前后，葡人在遠(yuǎn)東的貿(mào)易即進(jìn)行了王室專營(yíng)制度，并將專營(yíng)權(quán)有條件地賜予貴族或有軍功者承辦。在16世紀(jì)末、17世紀(jì)初，部分獲得航線專營(yíng)權(quán)者也曾以競(jìng)投的方式，將其承包給澳門的富商經(jīng)營(yíng)。馬六甲被荷蘭控制以后，葡人也曾對(duì)東南亞檀香木等個(gè)別高利潤(rùn)商品進(jìn)行專營(yíng)?？梢钥隙ǎ谐鋵I(yíng)在葡人、華人的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中并不罕見(jiàn)。因此，也有學(xué)者認(rèn)為，澳門承充制度，既與古代葡萄牙人在進(jìn)行海外殖民貿(mào)易過(guò)程中形成的專營(yíng)壟斷傳統(tǒng)一脈相承，也深受清朝壟斷對(duì)外貿(mào)易的廣州貿(mào)易體制及其行商制度的影響。

澳葡當(dāng)局在宣布“自由港”政策后，仍然選擇具有壟斷性的“承充”經(jīng)營(yíng)方式，有其獨(dú)特的社會(huì)背景。1845年11月30日，葡萄牙政府為了對(duì)澳門實(shí)行殖民統(tǒng)治，擅自宣布澳門為“自由港”，之后裁撤海關(guān)，取消關(guān)稅。為了適應(yīng)澳門社會(huì)轉(zhuǎn)型的要求，澳葡當(dāng)局必須建立新的財(cái)稅制度。1846年1月，澳門總督彼亞度(José Gregório Pegado)指令議事公局進(jìn)行人口登記，責(zé)令所有基督徒、葡萄牙人以及外國(guó)人繳納地產(chǎn)什一稅及公鈔代替以前的關(guān)稅收入，以滿足公共資金需求。但是這一行政指令收效甚微。同年4月21日，亞馬留(Joao Ferreira do Amaral)出任澳門總督，被賦予“徹底改革傳統(tǒng)上被認(rèn)為是澳門經(jīng)濟(jì)生活支柱的體系”，其主要任務(wù)是“為當(dāng)?shù)氐亩悇?wù)部門帶去適應(yīng)澳門近來(lái)新變化的指令”。因此，他上任后，即刻著手建構(gòu)政府財(cái)政的新體制，7月17日正式頒布《稅收法案》 ,, ,1846-07-16,Vol.1,No.28. ，以法令的形式規(guī)范居澳人士的納稅義務(wù)。這種做法幾乎受到所有的居澳華人與部分葡人(包括議事會(huì)成員)的反對(duì)。7月20日，66名葡人聯(lián)名上書(shū)，請(qǐng)求廢除《稅收法案》，恢復(fù)關(guān)稅，減輕居民負(fù)擔(dān)。8月22日，又有部分居澳葡人上書(shū)葡萄牙女王，請(qǐng)求撤銷1845年頒布的《澳門貿(mào)易章程》，恢復(fù)澳門海關(guān)設(shè)置，以抵制新的財(cái)稅法案。但這些請(qǐng)求均遭受葡萄牙政府拒絕，相反葡萄牙政府還要求澳葡當(dāng)局堅(jiān)持執(zhí)行相關(guān)法令。 ,, or,1847-03-06,Vol.2,No.9. 據(jù)《澳門的中國(guó)海關(guān)》記載：“澳門居民為了不給自己的家庭和企業(yè)加重負(fù)擔(dān)，居民們對(duì)稅收總是抗?fàn)幉恢??！?span id="j5i0abt0b" class="footnote_content" id="1b6badff7378c77bfdfb278abc05190a" style="display: none;">A Marques Pereira: , Macau: Typographia de J.da Silva, 1870, p.53. 引自趙新良《轉(zhuǎn)型時(shí)期澳葡政府財(cái)政的演變與發(fā)展(1844—1888)》，第129頁(yè)。更有甚者，1846年10月8日，進(jìn)泊澳門的華人船主為抗拒當(dāng)局的船舶稅，進(jìn)行武裝抗?fàn)帯?span id="j5i0abt0b" class="footnote_content" id="85f926845dd89ee8a6afec54bc2ba7ed" style="display: none;"> ,, ,1847-03-27,Vol.2,No.12. 雖然澳葡當(dāng)局實(shí)施武力鎮(zhèn)壓，很快平息了此次事件，但是在葡萄牙政府試圖將澳門殖民化過(guò)程中發(fā)生這樣的社會(huì)動(dòng)亂事件是前所未有，兼之清朝廣東政府對(duì)澳門政策采取強(qiáng)硬態(tài)度。在這種情勢(shì)下，有華商愿意承攬相關(guān)業(yè)務(wù)，一方面為落實(shí)新稅法找到一個(gè)突破口，另一方面又可以避免政府在征稅過(guò)程中與市民接觸，減少社會(huì)沖突的可能性。澳葡當(dāng)局巧妙地以最難控制的日常消費(fèi)品作為試點(diǎn)，1848年初即實(shí)行豬肉、牛肉的承充專營(yíng)。

在考察近代澳門實(shí)行承充制度的早期資料時(shí)，一些細(xì)節(jié)資料令筆者特別關(guān)注，一是《澳門憲報(bào)》1888年3月21日第11號(hào)附報(bào)公布“1887—1888年度澳門帝汶省財(cái)政收入預(yù)算表”中，在“中式彩票”專營(yíng)項(xiàng)目下注明：“應(yīng)華人的請(qǐng)求，于1847年1月，由澳葡總督批準(zhǔn)設(shè)置。”二是“自實(shí)行專營(yíng)權(quán)以來(lái)番攤招投成交價(jià)格表”中，明確1849年、1850年番攤專營(yíng)權(quán)以非競(jìng)投方式，由澳門總督直接授權(quán)華人經(jīng)營(yíng)，1851年后才以公開(kāi)競(jìng)投的方式發(fā)放專營(yíng)權(quán)。從這些訊息中可以進(jìn)行合理的推斷，近代澳葡當(dāng)局實(shí)施承充專營(yíng)的方式，極可能是經(jīng)由華商建議，澳葡當(dāng)局考慮到當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境而決定采納這種有悖自由原則的經(jīng)營(yíng)模式。

1849年3月5日，亞馬留強(qiáng)行封閉粵海關(guān)澳門關(guān)部行臺(tái)，驅(qū)逐清朝官員與員丁，廣東政府則采取反制措施，鼓勵(lì)駐澳的福、潮 、嘉各棧商遷移黃埔港?；洶恼膶?duì)抗行動(dòng)加劇殖民政府與華人社會(huì)的對(duì)立情緒，社會(huì)秩序動(dòng)蕩不安。為應(yīng)對(duì)這場(chǎng)危機(jī)，澳葡當(dāng)局?jǐn)U大承充專營(yíng)的范圍，將番攤、鴉片、食鹽、魚(yú)欄生意等項(xiàng)目發(fā)包給華人經(jīng)營(yíng)，如此，不僅可以確保新稅法案的實(shí)施與業(yè)務(wù)擴(kuò)展，增加政府的財(cái)稅收入，同時(shí)也能在一定程度上吸引部分華商留守澳門。

二、承充制度的發(fā)展與完善

1848年2月9日，亞馬留總督首次在《澳門憲報(bào)》刊登豬肉、牛肉承充公告，以及附載相關(guān)的合同條款與肉品售價(jià)表。這標(biāo)志著澳葡當(dāng)局在新型社會(huì)形態(tài)下開(kāi)始采取獨(dú)特的財(cái)政管理模式。隨后，承充的項(xiàng)目逐漸增加，1849年開(kāi)始招人承投白鴿票，1951年又增加了鹽與鴉片熟膏等。

從現(xiàn)在掌握的檔案資料來(lái)看，早期主要由公物會(huì)所授權(quán)的理事官主理競(jìng)投承充的相關(guān)事宜，競(jìng)投程序較為簡(jiǎn)單。首先是政府在《憲報(bào)》刊登公告，公告內(nèi)容包括承充項(xiàng)目、承辦項(xiàng)目的規(guī)則、競(jìng)投的時(shí)間與地點(diǎn)、競(jìng)價(jià)方式等；其次是以明喊方式，由“出高價(jià)并遵規(guī)條者”，準(zhǔn)其承充。據(jù)早期承充合同的檔案顯示，承充合同的內(nèi)容大致可歸納為以下七個(gè)方面：

1.項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的空間區(qū)域。一般情況澳門半島與離島分別承充。

2.項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的期限。早期大多以一年為限，后來(lái)展限為兩年或更長(zhǎng)。

3.承充規(guī)銀的支付方式與保障。一般半年預(yù)付一次，也有按月或季度預(yù)付。但均必須有“殷實(shí)之擔(dān)保人”。

4.項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的價(jià)格約定。一般按政府的指導(dǎo)價(jià)執(zhí)行，也有規(guī)定“隨行就市”。

5.承充人的權(quán)利及義務(wù)。一方面，承充人享有壟斷性的經(jīng)營(yíng)，另一方面承充人必須保證按照合同規(guī)定提供社會(huì)服務(wù)。

6.政府對(duì)于侵害承充人利益的行為，視情節(jié)的嚴(yán)重程度給予“罰款”甚至“監(jiān)禁”的處罰。

總的來(lái)說(shuō)，承充制度的試行并沒(méi)有太多的波折，相反，承充專營(yíng)競(jìng)價(jià)有明顯的提升，其對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)相當(dāng)明顯。如豬肉承充價(jià)在1847—1848年度為720兩白銀，至1848—1849年度提高為1 821兩，增長(zhǎng)2.5倍。牛肉在1847—1848年度僅為167兩白銀，至1848—1849年度提高為671兩，增長(zhǎng)4倍之多。這些成功使澳葡當(dāng)局更有信心擴(kuò)大承充制度的適用范圍。19世紀(jì)50年代以后，隨著承充專營(yíng)項(xiàng)目的增加，競(jìng)投價(jià)格的快速提高，承充專營(yíng)權(quán)收入在政府財(cái)政收入中的占比越來(lái)越突出(參見(jiàn)表1)。

表1 1850—1863年度澳葡當(dāng)局承充收入與財(cái)政總收入比較表(24)本表依據(jù)趙新良《轉(zhuǎn)型時(shí)期澳葡政府財(cái)政的演變和發(fā)展(1844—1888)》表3-30“澳門省公共財(cái)政收入比較表(1850—1863年度)”統(tǒng)計(jì)而成。 (單位：帕塔卡)

澳葡當(dāng)局實(shí)施承充制度之所以獲得如此大的成功，也有其特殊的社會(huì)背景。葡萄牙檔案館所藏《一八七○年屆議會(huì)立法會(huì)提交的海事及海外部部長(zhǎng)的報(bào)告》認(rèn)為，19世紀(jì)50年代，兩廣地區(qū)大規(guī)模的、持續(xù)的社會(huì)動(dòng)亂，“為澳門帶來(lái)了資金與就業(yè)”。隨后中英、中法之間爆發(fā)了第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)，“為澳門城帶來(lái)了更多的人員及現(xiàn)金，人口從三萬(wàn)五千人激增到八萬(wàn)人。收入從五萬(wàn)升至二十五萬(wàn)?！奔右浴柏i仔”買賣的盛行，“不僅為它帶來(lái)了大量的資金，而且刺激了財(cái)務(wù)部門拍賣的專營(yíng)化的價(jià)格。”

經(jīng)過(guò)二十年的實(shí)踐，承充專營(yíng)為澳葡當(dāng)局的財(cái)政收入帶來(lái)持續(xù)的、快速的增長(zhǎng)。進(jìn)入19世紀(jì)70年代后，承充制度的發(fā)展更加全面與完善。一方面，“承充”的范圍得到較大的拓展，不僅繼續(xù)應(yīng)用于營(yíng)利性的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，而且更廣泛地拓展到政府的社會(huì)治理層面，諸如市政建設(shè)、公共服務(wù)、規(guī)銀征收、政府物資的采辦等，澳葡當(dāng)局以發(fā)包的形式將這些業(yè)務(wù)由個(gè)人或機(jī)構(gòu)承攬，使政府以較少的財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。另一方面，承充競(jìng)投的規(guī)則也進(jìn)一步規(guī)范。1876年5月20日，澳葡當(dāng)局公物會(huì)公布《競(jìng)投總則》，規(guī)定了競(jìng)投人的資格審定、擔(dān)保人與物的有效性審查、擔(dān)保物的處理方式等。通過(guò)以法規(guī)形式規(guī)范競(jìng)投的程序，確保競(jìng)投公正、有效，也從根本上保障政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)與支出的合理性。

1877年番攤經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)投確定后，8月13日，澳葡當(dāng)局在《憲報(bào)》刊出公告，取消了這一次競(jìng)投結(jié)果，并以領(lǐng)牌經(jīng)營(yíng)代替承充專營(yíng)，稱“自9月12日起，本殖民地番攤賭館及紙牌館規(guī)銀之征收，不再以專營(yíng)權(quán)競(jìng)投方式進(jìn)行?！薄叭魏稳私钥稍诠飼?huì)規(guī)定的地點(diǎn)并按照公物會(huì)所訂章程開(kāi)設(shè)番攤賭館和紙牌館?！边@是澳門實(shí)行承充專營(yíng)以來(lái)影響最大的事件，究其原因，本年番攤的競(jìng)投價(jià)相較上年度減少三分之一，倒退回十年前的水平，這與澳門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r極不相稱。政府懷疑有大財(cái)團(tuán)操控“圍標(biāo)”，《第77號(hào)總督訓(xùn)令》稱：“那些獨(dú)能憑借自己的意志利用壟斷的大資本家施展計(jì)策的結(jié)果，那些勢(shì)力雄厚的資本家極力施展計(jì)策迫使其他競(jìng)投者放棄，將他們排斥出去，從而獲得了自己的專營(yíng)權(quán)?！狈瑪倢?shí)行領(lǐng)牌經(jīng)營(yíng)后，實(shí)際上并沒(méi)有影響其他項(xiàng)目的承充經(jīng)營(yíng)。但是，澳葡當(dāng)局實(shí)施番攤領(lǐng)牌經(jīng)營(yíng)后，并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。經(jīng)過(guò)三年的實(shí)踐，公物會(huì)官員認(rèn)為“照舊領(lǐng)牌不如承充競(jìng)?cè)≡鲆娓唷保谑牵?880年，澳葡當(dāng)局決定恢復(fù)對(duì)番攤的承充專營(yíng)。但為避免1877年“圍標(biāo)”事件再次發(fā)生，澳葡當(dāng)局對(duì)于大宗生意承充權(quán)的最終競(jìng)價(jià)確定方式進(jìn)行修訂，如1881年競(jìng)投圍姓生意時(shí)規(guī)定：“如有出價(jià)至高、未合本公會(huì)憲意者，即權(quán)宜不準(zhǔn)其承充亦得?！币簿褪钦f(shuō)，競(jìng)價(jià)的結(jié)果不僅是最高價(jià)，而且必須讓公物會(huì)認(rèn)為符合市場(chǎng)預(yù)期，才準(zhǔn)予承充。

1887年，中葡簽訂《和好通商條約》，確立葡萄牙對(duì)澳門享有“永居管理”的權(quán)利，葡萄牙政府對(duì)澳門行政體制進(jìn)行較大程度的改革，其中財(cái)政權(quán)改革至為重要。1888年12月20日，葡萄牙政府頒令撤銷澳門公物會(huì)，設(shè)立“國(guó)課衙門”(Reparti??o de Fazenda Provincial)，直接隸屬于海事及海外部，并受澳門總督直接監(jiān)督。1889年起大宗生意項(xiàng)目的專營(yíng)權(quán)必須經(jīng)由葡國(guó)中央政府核準(zhǔn)。為規(guī)范澳門地捫省稅收專營(yíng)承充程序，1891年，葡國(guó)王室敕令，要求澳門成立一個(gè)專門委員會(huì)，監(jiān)督競(jìng)投過(guò)程與最終簽訂合同，該委員會(huì)由總督任主席，成員有律政司、督理國(guó)課官。

為了更全面地掌控澳門的財(cái)政，1901年10月3日，葡萄牙王室透過(guò)海事與海外部頒布《海外省國(guó)課管理總章程》，其中第六章《論競(jìng)投承充國(guó)課》，主要分兩條進(jìn)行論述。第156條規(guī)定“競(jìng)投委員會(huì)”的組織構(gòu)成與職責(zé)。第157條共分14款，主要內(nèi)容包括：第一，競(jìng)投項(xiàng)目公示事項(xiàng)必須完整，如日期、時(shí)間、地點(diǎn)；標(biāo)書(shū)的擔(dān)保要求；承充的條件與條款；合同擔(dān)保銀與期限；標(biāo)書(shū)格式及提交標(biāo)書(shū)的時(shí)限。并特別聲明：“如果標(biāo)書(shū)沒(méi)有按照既定規(guī)則書(shū)寫(xiě)，或者競(jìng)投人在準(zhǔn)予承充后拒絕完成擔(dān)保簽約程序，則其壓票銀歸國(guó)課所有?！?第二，競(jìng)投日期訂在“現(xiàn)行合同期滿前6個(gè)月”。第三，競(jìng)投底價(jià)的確定方式與喊價(jià)形式(暗票、明喊)的選用。第四，開(kāi)標(biāo)程序與出標(biāo)后合同簽訂的相關(guān)手續(xù)。最終合同應(yīng)由“競(jìng)投委員會(huì)成員、承充人和證人簽字畫(huà)押”。第五，關(guān)于擔(dān)保銀或擔(dān)保物的合法性與有效性的審查程序。其中有一款內(nèi)容是對(duì)習(xí)慣做法進(jìn)行了明顯的修訂，此次章程特別規(guī)定“國(guó)課承充合同不接受保人擔(dān)保”。第六，規(guī)定競(jìng)投項(xiàng)目流標(biāo)之后再競(jìng)投的處理方式。一般情況，在公告后三十天以明喊方式再次競(jìng)投，“如所出至高價(jià)合意即準(zhǔn)承充”。如第二次競(jìng)投仍然不成功，只要有意承充者出價(jià)，總督認(rèn)為“合宜”，即可準(zhǔn)予承充?？梢哉f(shuō)，此次有關(guān)競(jìng)投規(guī)則的修訂，乃是以往經(jīng)驗(yàn)的集大成者，首先，它使項(xiàng)目競(jìng)投的管理更為規(guī)范，保證項(xiàng)目合同的有效性、合法性；其次，最大限度地保障殖民政府的財(cái)政收入。

澳門承充制度之所以成功，除了當(dāng)時(shí)特殊的社會(huì)環(huán)境外，另有一個(gè)不為人所注意的重要因素就是，澳葡當(dāng)局將所有的承充合同視為政府“則例”，任何公共機(jī)構(gòu)與個(gè)人不得違反。早在1869年12月1日，葡萄牙王室即頒布敕令規(guī)定，只要王室政府沒(méi)有下達(dá)相反的命令，“該公物會(huì)所簽立的合同條款對(duì)所有的人具有法律的強(qiáng)制性”。1884年，議事公局向各闈姓館額外征收“公局公鈔”，承充人向公物會(huì)控訴。公物會(huì)調(diào)查后認(rèn)定，議事公局向承充人抽餉違犯“國(guó)例”，最終“飭令議事公局將向各闈姓館抽收公鈔之定款銷廢”。此后，議事公局反復(fù)爭(zhēng)取，于1889年5月，澳門公會(huì)才做出裁決，同意在番攤、豬肉承充規(guī)銀中抽稅2%，“用于市政組織發(fā)展公共教育”。但這一規(guī)定必須作為競(jìng)投條件向投標(biāo)者說(shuō)明，并成為承充合同的條款之一。隨后，這一競(jìng)投條件也逐步適用于魚(yú)欄、鹽貨、白鴿票、鴉片熟膏、火水，料半酒、火藥硝磺等項(xiàng)目。

在處理各種承充糾紛中，合同條款成為裁決依據(jù)。1878年，鴉片煙膏承充人向華政衙門指控有人未經(jīng)許可私自出售鴉片熟膏，但理事官納薩雷特(José Julio dos Santos Nazareth)拒不依約處罰。為此，澳門總督、按察司與華政衙門理事官發(fā)生了激烈的爭(zhēng)論，并將案件上訴至里斯本。最后葡萄牙王室做出最終裁決，認(rèn)為“凡公物會(huì)酌定事宜，理事官應(yīng)行遵照。乃該理事官越分擅將公物會(huì)酌定事宜檢核合例與否，此更屬非其所宜，該理事官未有奉命上居公物會(huì)之職。又查估議國(guó)課例載，準(zhǔn)承充熟洋煙在案，自應(yīng)設(shè)法保護(hù)以資成事，而該理事官不允辦理，實(shí)違估議國(guó)課之例?！辈⒔o予理事官納薩雷特撤職停俸的處分。然而，此事之后，理事官違例裁示的情況仍時(shí)有發(fā)生，激起眾多承充人的不滿。1882年，承充人馮成、何桂、陳六、何德昌、黎才、林含蓮、胡袞臣、盧九、何連旺等聯(lián)名上稟公物會(huì)，控訴“遇有人違犯承充合同各款”，而華政衙門理事官的處理“屢次阻礙承充之益”。為此，澳門總督專門頒布章程，規(guī)定：“凡有公物會(huì)所立承充合同，并國(guó)家規(guī)餉之合同，所有禁止各款，并定刑定罰各款，倘有關(guān)涉外人，應(yīng)在本澳憲報(bào)頒行。”以立法的形式保障承充合同的權(quán)威性。在澳葡當(dāng)局看來(lái)，所有承充合同乃依照國(guó)家律法而簽訂的契約，理當(dāng)?shù)玫椒傻谋Ｗo(hù)，任何機(jī)構(gòu)與個(gè)人不得以任何借口予以侵蝕。

三、承充專營(yíng)與澳葡當(dāng)局的財(cái)政管理

葡萄牙政府宣布在澳門實(shí)行“自由港”政策以后，關(guān)稅取消，澳葡當(dāng)局的財(cái)政生態(tài)面臨重大的轉(zhuǎn)型。為了適應(yīng)新的形勢(shì)，澳葡當(dāng)局制定了新的稅收法則，以什一稅及其他附加稅代替原有的關(guān)稅，卻普遍遭受市民的抗拒。1848年，澳葡當(dāng)局為了落實(shí)新稅法，首先以市民日常消費(fèi)品豬肉、牛肉為突破口，實(shí)行承充專營(yíng)。豬肉、牛肉乃市民日常消費(fèi)品，商販均是小本經(jīng)營(yíng)，流通渠道多元，流動(dòng)性強(qiáng)，政府征稅較為困難。澳葡當(dāng)局通過(guò)承充專營(yíng)的模式，委托熟悉業(yè)務(wù)的華商統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，既可保障政府的財(cái)稅收入，又能穩(wěn)定市場(chǎng)秩序，這對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的澳門社會(huì)治理起了積極的作用。1849年，粵澳政府交惡，澳門華商動(dòng)態(tài)不甚明朗，澳葡當(dāng)局將專營(yíng)項(xiàng)目逐漸擴(kuò)展，將與華人生活、習(xí)俗密切相關(guān)的白鴿票、鹽貨與鴉片熟膏等項(xiàng)目競(jìng)投出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，這不但可以吸引部分華商留守澳門，也能擴(kuò)大政府財(cái)政稅基，深化新稅制的推廣，為政府財(cái)政轉(zhuǎn)型打下穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

由于葡萄牙國(guó)力衰弱，澳門的政治地位遲遲無(wú)法確定，澳葡當(dāng)局缺乏合法性與權(quán)威性，因此，僅靠少數(shù)的葡人管治一個(gè)以華人為主的社會(huì)，確實(shí)不易。在這種情況下，澳葡當(dāng)局通過(guò)承充專營(yíng)的模式，以代理人管理復(fù)雜的華人社會(huì)，從而達(dá)到“以華治華”的目的，這是無(wú)奈的，卻是有效的選擇。19世紀(jì)50年代，中國(guó)內(nèi)地政治動(dòng)蕩，大量移民攜資遷徙澳門，推高了承充專營(yíng)權(quán)的競(jìng)價(jià)，也為澳葡當(dāng)局財(cái)稅“增收”提供機(jī)遇，澳葡當(dāng)局也適時(shí)地將承充專營(yíng)推廣至大多商業(yè)活動(dòng)中。至19世紀(jì)80年代后，幾乎所有澳門的具備一定規(guī)模的商貿(mào)、娛樂(lè)活動(dòng)均實(shí)行承充專營(yíng)，如白鴿票、番攤、闈姓、山票、鴉片、魚(yú)欄、牡蠣養(yǎng)殖、火水、硝磺、料半酒、東洋車等。因此，承充專營(yíng)的收入一直占政府財(cái)政年度總收入的大多數(shù)(參見(jiàn)表2)。

表2 1872—1873年度至1892—1893年度承充收入與政府財(cái)政總收入比較表(37)本表?yè)?jù)“1872—1873年度至1885—1886年度澳門國(guó)課專營(yíng)承充收入”“1872—1873年度至1884—1885年度澳門國(guó)課非專營(yíng)承充項(xiàng)目收入表”“1886—1887年度至1892—1893年度澳門實(shí)征歲入統(tǒng)計(jì)表”三表綜合整理而成。參見(jiàn)張廷茂：《晚清澳門番攤賭博澳門專營(yíng)研究》“文獻(xiàn)輯錄43、44、51”，第183—184、186、195—196頁(yè)。(單位：厘士)

鑒于澳門社會(huì)治理生態(tài)的特殊性以及承充專營(yíng)的便利性，澳葡當(dāng)局的財(cái)政部門不僅在營(yíng)收性項(xiàng)目上實(shí)行承充專營(yíng)，還將這一管理模式推廣至政府經(jīng)常性開(kāi)支項(xiàng)目，如市政建設(shè)、政府物資采辦、公共服務(wù)領(lǐng)域等，保證政府以較合理的支出進(jìn)行必要的公共建設(shè)，并為社會(huì)提供日常的服務(wù)。

在市政建設(shè)方面。早在1871年即將西洋墳地修建工程以競(jìng)投的方式判給“取價(jià)至底者”承辦。1872年又將城市綠化工程判給華人柯亞恩承辦，要求“在澳內(nèi)自關(guān)閘至媽閣止所有山上山下各處”，種植松樹(shù)30 000棵。此后諸如兵營(yíng)、炮臺(tái)、教堂、街市、城市道路、排水溝渠等的修建與維護(hù)，均以同樣的方式判給承包商承辦。

在政府采購(gòu)方面。從19世紀(jì)70年代初起，澳葡當(dāng)局各部門將幾乎所需的所有物資發(fā)包給承辦商。這些物資大的如防務(wù)的艦船、軍火，小的如辦公所需的筆、墨、掃把等。茲從《澳門憲報(bào)》中摘錄幾則告示，以觀其大概。如1879年為巡捕兵配備武裝，“招人承辦英國(guó)砵鐸轉(zhuǎn)動(dòng)對(duì)面笑槍(British Bull-dog)三百枝”。又如1879年3月8日，管理軍器公物公所官馬的士奉公物會(huì)指示，招人承辦的物資就有：“阻旗繩、生菜油、瀉油、木油、吧麻油、機(jī)器所用棉花、筆嘴、西洋旗、高身及矮身木桶、牛生油、煤炭油、草繩、麻繩仔、咖地肥(Cardiff)煤炭、裝垃圾大小竹籮、馬腳鐵釘、白灰、玻璃杯、木桶仔、帆線、馬甲鐵、沙魚(yú)皮、粗帆布、蠟青繩、胡麻油、紙煤、火水、更香、唐紙、來(lái)路(Eupopa)紙、白鐵杓、擔(dān)桿、幼火藥、粗火藥、快木來(lái)路槳、唐槳、明咓喇(Bengala)番欖、墨水、燈芯、綿繩、來(lái)路(Eupopa)擦刀磚、黑色油、白色油、綠色油、魚(yú)油燭、揶皮掃、竹掃?！?880年5月15日招人承接“所用燃街燈之件物”，計(jì)有“木燈柱壹百條、柱上橫鐵五十條、燈八十個(gè)、燈心管一千五百個(gè)、玻璃鑲銅嘴油管八十個(gè)”。1896年6月20日“招人明投承辦本澳各兵卡、兵房，各綠衣?tīng)I(yíng)、各炮臺(tái)、各營(yíng)監(jiān)房、驛務(wù)館、電報(bào)館、德律風(fēng)館、白鴿巢花園內(nèi)屋、犯人監(jiān)房、二龍喉兵營(yíng)所用之山水、井水，以一年為期”?？梢哉f(shuō)，當(dāng)時(shí)政府所需的所有物資，均是通過(guò)招投程序由商人代辦。

在公共服務(wù)方面，現(xiàn)于財(cái)政廳檔案中找到最早的公共服務(wù)承包合同是，1871年起澳門市政管理部門招人承充“澳門城廂內(nèi)外各處街燈”的維護(hù)與夜間點(diǎn)燃服務(wù)。此外，澳葡當(dāng)局機(jī)關(guān)、教堂與兵營(yíng)的夜間照明均以承充方式，由承包商承攬。1872年澳葡當(dāng)局又開(kāi)始將城市垃圾處理、公廁管理以及糞料收貯與外運(yùn)等城市衛(wèi)生服務(wù)讓華人沈亞洪承充。后來(lái)將垃圾處理、公廁管理以及糞料收貯與外運(yùn)等服務(wù)分包出投，以一年或三年為期。1881年9月17日大西洋澳門管理育嬰堂公會(huì)招人承辦“育嬰堂屬下圣辣法厄爾(S. Raphael)醫(yī)院內(nèi)病人食物及供圣人辣匝綠(S. Lazaro)瘋院內(nèi)瘋?cè)耸澄铩?。此外，兵營(yíng)士兵、監(jiān)獄犯人之伙食，大多也是由承包商承辦。

在這些市政建設(shè)與公共服務(wù)項(xiàng)目承投中，政府部門在承投章程中明確承充項(xiàng)目所要達(dá)到的規(guī)格與品質(zhì)，同時(shí)大多以出價(jià)至低者準(zhǔn)予承充，使得政府能以較少的支出，維持較好的社會(huì)服務(wù)。值得注意的是，在垃圾處理、公廁管理以及糞料收貯與外運(yùn)等服務(wù)中，政府不僅無(wú)需任何財(cái)政投入，而且每年還有一定的規(guī)銀收入，如1872年沈亞洪承充澳門的垃圾、糞料處理與公廁管理，依照合同，必須每年支付承充規(guī)銀4080元。

此外，從現(xiàn)存檔案來(lái)看，澳葡當(dāng)局還曾將部分市政管理權(quán)以承充方式出投。19世紀(jì)70年代初，由于日用消費(fèi)品如牛肉、豬肉、鹽貨、鮮魚(yú)生意的壟斷經(jīng)營(yíng)弊端明顯，為市民所詬病，澳葡當(dāng)局不得不改變管理規(guī)則，對(duì)上述商品實(shí)行自由買賣，無(wú)須領(lǐng)牌，但政府將征收規(guī)銀的事務(wù)招人承辦，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者必須向承充人繳納一定數(shù)額的規(guī)銀。又如，政府于1899年將雀仔園街市公局的賣菜亭暗票出投，“招人承充抽收租銀”。諸如此類，澳葡當(dāng)局把一些需要投入較多人力財(cái)力、收益不高而且容易與華人產(chǎn)生摩擦的市政管理權(quán)，以承充的方式由華人代理，以減少族群的沖突。由上可知，承充制度不僅確保了澳葡當(dāng)局新稅法得以落實(shí)，而且在財(cái)政管理上發(fā)揮了積極的作用。

四、澳門承充制度的社會(huì)影響與評(píng)介

近代澳葡當(dāng)局實(shí)施承充制度，起初只是為了解決市民對(duì)新稅制的抗拒問(wèn)題，主要在商貿(mào)與娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中實(shí)施，后來(lái)發(fā)展到政府社會(huì)治理的諸多方面，對(duì)近代澳門的財(cái)政管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響?？梢钥隙?，澳葡當(dāng)局通過(guò)承充代理人的方式，對(duì)于推動(dòng)澳門新稅制的落實(shí)，以及促使澳門財(cái)政制度的轉(zhuǎn)型，無(wú)疑是積極有效的。但是，長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)界將澳門的承充制度僅僅理解為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的“包稅制”，認(rèn)為其阻礙了澳門的貿(mào)易發(fā)展與繁榮，因此，多持負(fù)面的評(píng)價(jià)。

毫無(wú)疑問(wèn)，壟斷式經(jīng)營(yíng)與自由貿(mào)易之精神背道而馳，承充制度對(duì)澳門商貿(mào)活動(dòng)所產(chǎn)生的負(fù)面影響，早在19世紀(jì)60年代末已經(jīng)顯現(xiàn)，一方面在一定程度上削弱了商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面承充者的不良行為引發(fā)社會(huì)的不滿情緒。當(dāng)時(shí)澳葡當(dāng)局為了響應(yīng)市民的訴求，不得不改變豬肉、牛肉、鹽貨等民生消費(fèi)商品的承充經(jīng)營(yíng)方式，恢復(fù)個(gè)體自由買賣，只是將“收納規(guī)銀”的行政業(yè)務(wù)招人承充。1878年番攤招投過(guò)程中遭遇“圍標(biāo)”事件，使政府財(cái)政蒙受較大損失，澳葡當(dāng)局深刻感受到承充代理人的消極影響，一度取消了這一承充項(xiàng)目。但承充制度的高效與便利對(duì)澳門的財(cái)政與社會(huì)管理影響很大，三年后，澳葡當(dāng)局不得不恢復(fù)番攤的承充經(jīng)營(yíng)模式，而且不斷增加承充項(xiàng)目，如煤油、火藥、料半酒等。在一些表征來(lái)看，這一制度嚴(yán)重地?fù)p害了澳門的進(jìn)出口貿(mào)易，如拱北海關(guān)的貿(mào)易報(bào)告稱：“1894年澳門實(shí)行煤油專賣，使得華船的進(jìn)出口貨運(yùn)量劇減，嚴(yán)重?fù)p害澳門的繁榮。” 同年因火藥招商承充，“價(jià)貴于往昔不止十分之一，各工獲利較少，相率去而之他，即發(fā)賣爆竹之巨店亦遷往內(nèi)地”。1904年，澳門華商群體向澳葡當(dāng)局提交陳情書(shū)，稱“澳門凡大幫生意，悉屬招人承充壟斷，以致別項(xiàng)生意年年漸覺(jué)衰疲，而從前在澳開(kāi)設(shè)之各鋪店，現(xiàn)大半遷往別埠貿(mào)易，乃緣省垣、香港二埠所有生意向無(wú)承充，以故各商趨之若鶩”?！爸劣谌沼盟柚铮炔豢闪钊顺谐?，一經(jīng)獨(dú)承，不惟客商旅于澳者日見(jiàn)其少，而澳內(nèi)銀錢亦覺(jué)短絀?！惫氨标P(guān)稅務(wù)司柯而樂(lè)(Francis A. Carl)曾評(píng)論說(shuō)，專賣制度“壓制競(jìng)爭(zhēng)這一貿(mào)易之魂?！币虼?，有學(xué)者認(rèn)為，在導(dǎo)致近代澳門貿(mào)易地位下降的各項(xiàng)內(nèi)因當(dāng)中，最不引人注意卻又最為關(guān)鍵的因素是，澳葡當(dāng)局呆板惰滯的治澳作風(fēng)，“使得進(jìn)入近代的澳門貿(mào)易仍然局限在包稅專賣制度的窠臼之中，以致始終未能借助西方資本主義的自由競(jìng)爭(zhēng)精神，煥發(fā)出飛躍發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)活力?！?/p>

誠(chéng)然，承充制度對(duì)近代澳門商品貿(mào)易產(chǎn)生了一定的消極影響，但是，將近代澳門貿(mào)易衰落的主要原因歸咎于承充制度，卻是值得商榷的。第一，從自然條件來(lái)看，鄰近的香港有天然的深水港，可以停泊大型的商舶，而近代澳門航道滯塞嚴(yán)重，浚河工程因粵澳政府的爭(zhēng)拗無(wú)法進(jìn)行，影響了大型商舶進(jìn)出，澳門的大宗商品必須經(jīng)由香港轉(zhuǎn)口分銷而來(lái)，其傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)口貿(mào)易優(yōu)勢(shì)已經(jīng)蕩然無(wú)存。第二，歷史上澳門貿(mào)易之繁榮乃得益于中國(guó)王朝的海禁政策，只要中國(guó)王朝對(duì)外政策稍加開(kāi)放，澳門貿(mào)易即受嚴(yán)重的沖擊。1757年，清政府曾試圖將澳門作為外商貿(mào)易的集散地，但葡方因國(guó)力衰弱，擔(dān)心澳門會(huì)被其他列強(qiáng)所把控，故而“短視”地予以拒絕，清政府不得不向其他外商開(kāi)放黃埔港。從那時(shí)起，澳門只是作為廣州港的輔助外港而存在，其對(duì)外貿(mào)易再也沒(méi)有復(fù)興的跡象。第三，中葡關(guān)于澳門地位的談判持續(xù)20余年；和約簽訂后界址紛爭(zhēng)不斷，粵澳政府的對(duì)抗始終沒(méi)有解決，而澳門經(jīng)濟(jì)形勢(shì)之好壞很大程度上受制于廣東地方政府的政策，可以說(shuō)，近代澳門貿(mào)易的政治生態(tài)并不理想。第四，澳葡政府通過(guò)承充制度使得財(cái)政“增收”與“節(jié)支”均達(dá)到良好狀態(tài)，財(cái)政盈余持續(xù)增長(zhǎng)，但是澳葡政府將這些盈余的大部分上繳中央政府，只有“百分之一劃歸澳門市政廳”，使得澳門貿(mào)易的相關(guān)配套設(shè)施嚴(yán)重滯后。相反，香港開(kāi)埠后經(jīng)過(guò)二三十年的建設(shè)，香港的貿(mào)易生態(tài)鏈日益成熟，商人前往香港貿(mào)易更加便利。因此，無(wú)論從自然條件，還是營(yíng)商環(huán)境，澳門均無(wú)法與鄰近的香港相比，即使實(shí)行自由貿(mào)易，恐怕也難以重現(xiàn)昔日繁榮的景象。

澳葡當(dāng)局在宣布自由貿(mào)易政策以后，又選擇承充制度這一種管理模式，除了特殊的政治生態(tài)外，在社會(huì)結(jié)構(gòu)方面，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，居澳華人人口占據(jù)絕大多數(shù)，因觀念與習(xí)俗的差異，葡人以少數(shù)族裔管治一個(gè)華人社會(huì)，在沒(méi)有獲得完全的主權(quán)與治權(quán)的情況下，實(shí)屬不易。葡方通過(guò)規(guī)則的約定，授權(quán)代理人對(duì)經(jīng)貿(mào)、娛樂(lè)以及公共事務(wù)進(jìn)行管理，這在一定程度上將華葡族群之間的潛在矛盾轉(zhuǎn)為華人內(nèi)部消解。歷史已經(jīng)證明這種治理模式是最有效、最便利的，至少近代澳門沒(méi)有發(fā)生過(guò)激烈的社會(huì)動(dòng)蕩。

從各類招投承充項(xiàng)目章程可以看出，澳葡當(dāng)局在規(guī)范合同的內(nèi)容時(shí)，不僅考慮政府財(cái)稅收支、承充商的合理利潤(rùn)，還兼顧社會(huì)商業(yè)倫理，對(duì)承充項(xiàng)目的質(zhì)量與溢價(jià)有明確的規(guī)定。通過(guò)更深層次的思考，筆者認(rèn)為，社會(huì)對(duì)承充制度的反對(duì)，并非完全是反對(duì)承充制度的本身，而是在較大的程度上反對(duì)政府的新稅制。因?yàn)樵?845年前，澳葡政府的財(cái)政來(lái)源主要是關(guān)稅，不存在什一稅及其他附加稅。自由港政策實(shí)施以后，葡萄牙政府為加強(qiáng)澳門的殖民統(tǒng)治，必須建立健全的社會(huì)治理體系，新的財(cái)稅制度勢(shì)在必行，這必然增加市民的生活與經(jīng)營(yíng)成本。1846年船主武裝抗?fàn)幣c1892年全澳罷市事件，其矛頭均直指新稅制。其中1892年因料半酒招投承充而引發(fā)的罷市事件，其聲勢(shì)之大，“為澳門開(kāi)埠三百多年來(lái)所未有”，究其起因，關(guān)鍵在于“盛傳從此以后，所有生活必需品均需一一征稅”。這對(duì)商販與市民來(lái)說(shuō)都將是一種壓力，從而引發(fā)全社會(huì)的強(qiáng)烈反響。因此，與其說(shuō)市民反對(duì)承充制度，不如說(shuō)是反對(duì)新稅制更為貼切。

回顧近代澳門歷史，葡裔人口不足10%，卻管理一個(gè)復(fù)雜的華人社會(huì)，澳葡當(dāng)局在地緣政治上并不占優(yōu)，能確保澳門社會(huì)基本沒(méi)有較大的動(dòng)蕩，筆者以為，承充制度的作用應(yīng)該得到公允的評(píng)介。首先，承充制度的實(shí)施，使澳門殖民政府的財(cái)政轉(zhuǎn)型得以逐步實(shí)現(xiàn)，在“增收”與“節(jié)支”兩個(gè)方面均獲得較大的成功，確保政府的財(cái)政能穩(wěn)健地發(fā)展，以支持殖民政府的正常運(yùn)作。其次，通過(guò)這套制度，澳葡當(dāng)局扮演社會(huì)管理規(guī)則的制訂者、監(jiān)督者的角色，而承充人則負(fù)責(zé)具體事務(wù)的經(jīng)營(yíng)與管理。政府通過(guò)合同的約定，規(guī)范與監(jiān)督承充人的行為，維護(hù)社會(huì)基本秩序，從某種意義上可以說(shuō)是一種殖民體制下的華葡共治。它可以減少殖民政府與居澳華人的直接接觸，壓低殖民統(tǒng)治者與當(dāng)?shù)匕傩諞_突的可能性。更為重要的是，通過(guò)這種制度，建立起“小政府”管理“大社會(huì)”的管治模式。

如上所述，在近代自由思潮日趨盛行的情況下，澳葡當(dāng)局在特殊的政治、社會(huì)生態(tài)中實(shí)行承充制度，乃是無(wú)奈的選擇，它對(duì)澳門的商貿(mào)發(fā)展有一定的消極影響，但考慮到近代澳門的政治與現(xiàn)實(shí)，不能不說(shuō)，這是澳門得以持續(xù)發(fā)展的最合適的治理模式。