粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制研究

熊明良，黃曉娜，陸振明，陳佩旋，韋金燕，鄧凱豐

（惠州學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 惠州 516007）

良好的生態(tài)環(huán)境是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為避免陷入以往發(fā)展過程中先污染后治理的老路，粵港澳大灣區(qū)必須著眼于生態(tài)文明建設(shè)視野，從可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展理念出發(fā)，在初建期就務(wù)必高度重視生態(tài)環(huán)境問題，推進(jìn)大灣區(qū)間的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)分屬三個地區(qū)、兩種體制、三個語系的交融碰撞給生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

隨著粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略地位及對其生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識的提升，學(xué)者對大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制問題的研究逐漸變得豐富。呂拉昌歸納了粵港澳大灣區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展機(jī)制，強(qiáng)調(diào)了大灣區(qū)發(fā)展中協(xié)同效應(yīng)的重要性［1］。毛艷華認(rèn)為經(jīng)濟(jì)一體化、空間分工和空間重構(gòu)水平的提升可以強(qiáng)化灣區(qū)的生產(chǎn)要素分配效率和區(qū)域協(xié)調(diào)能力，同時制度性的整合對區(qū)域功能性整合有促進(jìn)作用，制度創(chuàng)新能夠提升灣區(qū)治理的效率［2］。任穎從環(huán)境監(jiān)察的角度，認(rèn)為大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同機(jī)制的發(fā)展面臨著不同體制、法律差異、民心融合度等方面的挑戰(zhàn)［3］。古小樂提出大灣區(qū)環(huán)境保護(hù)機(jī)制構(gòu)建要以區(qū)域資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，并注重利益責(zé)任、保護(hù)主體、保護(hù)對象、政策工具等四方面的協(xié)同［4］。此外，還有學(xué)者提出了制定保護(hù)協(xié)議、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、補償計劃、環(huán)境基金等路徑。本文從現(xiàn)有的研究出發(fā)，梳理粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和協(xié)同治理發(fā)展歷程及制約因素，以全球三大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理經(jīng)驗為借鑒，結(jié)合粵港澳大灣區(qū)實際，有針對性地提出若干政策建議，為粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展提供理論與實踐支撐。

一、粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及協(xié)同治理歷程

（一）粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

粵港澳大灣區(qū)由香港、澳門、深圳、廣州等11個城市組成，是繼東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)后興起的世界第四個灣區(qū)，也是中國目前開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一，在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。粵港澳大灣區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，人們對美麗生態(tài)環(huán)境需求也比較迫切。然而，如今的粵港澳大灣區(qū)正在面臨著生態(tài)退化、環(huán)境污染、資源利用率低等問題。以水污染問題為例，劉寶林等在對珠江干流表層重金屬含量進(jìn)行研究時發(fā)現(xiàn)，珠江干流表層沉積物重金屬含量高于國內(nèi)的其他流域，并且流經(jīng)各個城市的部分的重金屬含量存在差異，其中廣州段最高［5］。蔡文博等構(gòu)建了大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境評價體系，其結(jié)果表明2015年粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境綜合評價狀況比東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和紐約灣區(qū)都要差一些［6］。為了減少生態(tài)環(huán)境問題對粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的阻礙，生態(tài)環(huán)境治理需要引起粵港澳三地的關(guān)注，共同推進(jìn)協(xié)同治理機(jī)制的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理歷程

粵港兩地生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理交流始于20世紀(jì)80年初。1983年，香港政府提出了粵港兩地聯(lián)合監(jiān)測深圳灣大氣、水體的建議。經(jīng)過粵港雙方交流協(xié)調(diào)，《粵港聯(lián)合監(jiān)測深圳灣大氣、水體環(huán)境技術(shù)工作紀(jì)要》于1986年簽訂完成，這為此后兩地就雙方關(guān)注的環(huán)境問題交流意見奠定基礎(chǔ)?；洶膬傻厣鷳B(tài)環(huán)境協(xié)同治理交流始于20世紀(jì)90年代初。2000年粵澳環(huán)保合作機(jī)構(gòu)成立，2002年設(shè)立了粵澳環(huán)保合作專責(zé)小組，該小組致力于推動粵澳兩地政府在環(huán)保領(lǐng)域的合作與交流事宜。同年，粵港兩地共同制定了《珠三角地區(qū)空氣質(zhì)素管理計劃（2002-2010年）》。

2014年9月，為推動粵港澳珠三角空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)與完善，粵港澳三方簽署了《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》，這份協(xié)議書的簽署標(biāo)志粵港澳三地環(huán)保合作由雙邊走向了三邊。自協(xié)議實施以來，區(qū)域空氣質(zhì)量明顯改善。與2006年相比，2016年粵港澳珠三角區(qū)域空氣監(jiān)測網(wǎng)測得二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物年均值分別下降了74%、24%和38%，呈明顯下降趨勢。2016年珠三角PM2.5濃度平均為32微克/立方米，明顯優(yōu)于同期京津冀、長三角等地區(qū)［7］。2017年7月，國家發(fā)展和改革委員會與粵港澳三方共同簽訂《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》，協(xié)議明確指出要把生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展列為重要合作原則，完善生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制，建設(shè)綠色低碳灣區(qū)。同時，廣東省和香港地區(qū)還簽訂了《2017－2020年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》。2018年11月，由暨南大學(xué)聯(lián)合廣東省環(huán)境科學(xué)研究院、香港科技大學(xué)、澳門大學(xué)等相關(guān)高等院校共同建設(shè)粵港澳大灣區(qū)環(huán)境實驗室，這標(biāo)志著粵港澳三地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的合作機(jī)制進(jìn)一步深化［8］。2019年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，綱要中提出建設(shè)發(fā)展活力充沛、創(chuàng)新能力突出、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素流動順暢、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的國際一流灣區(qū)和世界級城市群，并且進(jìn)一步規(guī)劃了粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)。以上歸納整理的粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的主要發(fā)展歷程，如表1所示。

表1 粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理主要發(fā)展歷程

（續(xù)表1）

二、粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制發(fā)展的限制因素

（一）粵港澳大灣區(qū)制度環(huán)境和監(jiān)管體系不同

粵港澳大灣區(qū)存在“一國兩制三法域”的特殊背景，直接導(dǎo)致了“三地”政府對于生態(tài)環(huán)境治理認(rèn)識差異，造成了環(huán)境治理政策的差異。因此，這一限制因素的破解需要有獨創(chuàng)性思維，需要三方總結(jié)過往生態(tài)環(huán)境治理工作的經(jīng)驗，得出一個既能夠兼顧各方個性，又能夠找到共性的治理方案。

目前而言，粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同監(jiān)管體系不夠成熟，各區(qū)之間的標(biāo)準(zhǔn)存在差異，實際執(zhí)行較困難。如同樣的工業(yè)排放量，在香港法律是不被允許的，可在內(nèi)陸法律法規(guī)中卻屬于灰色地帶。在水資源治理上，內(nèi)地實行行政區(qū)域劃分與水資源屬地分管法律制度，由于各個行政區(qū)域治理水污染方法有所不同，導(dǎo)致流域水資源環(huán)境的整體性差，無法形成統(tǒng)一的治理體系，這也加劇了跨界水資源治理難度［9］。

另外，跨域治理代表著多元主體的協(xié)同，而治理主體之間便捷、有效的溝通是合作的前提和基礎(chǔ)。但目前大灣區(qū)存在信息交流不暢通、監(jiān)管效率較低的情況，地方政府之間，政府與企業(yè)、非政府組織之間也缺少便利的、廣泛的、多樣化的溝通渠道。

（二）粵港澳大灣區(qū)各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理之間的關(guān)系隨著時空的變化而不斷地轉(zhuǎn)變，前期可能是“顧此失彼”，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平可能“二者得兼”。由馬斯洛需求層次理論也能得以證實，即當(dāng)人們的低層次需求得以滿足時，便會產(chǎn)生高層次的需求。生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理理念便是一種關(guān)乎“人類命運共同體”的高層次需求。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市能夠吸引人才，而充足的人力資源是城市發(fā)展的重要支撐。

如表2所示，2020年粵港澳大灣區(qū)各節(jié)點城市GDP排名，深圳位于首位，香港和澳門分別位于第三與第八位。雖然GDP排名前兩位均為粵地城市，但是肇慶、中山、江門等城市GDP排名靠后，且與港澳地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差距。經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠帶動觀念、教育、科技等要素的發(fā)展，進(jìn)一步拉大公民環(huán)保意識、研究所及高校的科研能力、政府的環(huán)保投入和稅收征管等方面的差距。例如香港從2018年起將排污費改為環(huán)保稅，這一舉措加重了排污企業(yè)的稅負(fù)，倒逼企業(yè)采取應(yīng)對對策。若是企業(yè)避免不了排污又想降低稅負(fù)，企業(yè)可能會選擇把工廠安置在稅負(fù)較低的區(qū)域，這一假設(shè)不僅不能夠達(dá)成控制排放的初始目的，還有可能會導(dǎo)致各區(qū)在制定相關(guān)稅與費的制度上進(jìn)行“較量”。

表2 2020年粵港澳大灣區(qū)各城市GDP水平

（三）粵港澳大灣區(qū)企業(yè)與公眾對生態(tài)環(huán)境治理的態(tài)度不同

粵港澳三地企業(yè)發(fā)展的理念有所不同。在習(xí)近平總書記提出新環(huán)境治理理念前，粵地企業(yè)多持有先發(fā)展后治理的態(tài)度，但隨著科技發(fā)展及產(chǎn)能升級，許多粵地企業(yè)對生態(tài)環(huán)境治理的重視程度逐步提升。而港澳兩地的企業(yè)多為第三產(chǎn)業(yè)，其對環(huán)境的污染一般都比較小，其對于污染治理關(guān)注度會相對少。

雖然粵港澳對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳與教育工作都得到了落實，但不同地區(qū)的個人環(huán)保意識還是存在一定差異。由于以往發(fā)展歷程及經(jīng)濟(jì)水平的差異，相比粵地，港澳地區(qū)的人們更早地接觸了外國文化，其中就包括環(huán)保相關(guān)知識，這使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)更早地引起他們重視。對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的教育問題上，相比于港澳兩地，粵地的環(huán)保教育還較為欠缺。因此，如何對生態(tài)環(huán)境保護(hù)觀念差異進(jìn)行調(diào)節(jié)及融合便是協(xié)同治理的難點。

三、全球三大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的經(jīng)驗借鑒

（一）東京灣區(qū)

東京灣區(qū)的生態(tài)協(xié)同治理在近年來取得很好的效果，這對于粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的發(fā)展有一定的參考價值。首先，東京灣區(qū)的“優(yōu)化產(chǎn)能”工作在20世紀(jì)60年代就開始了，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整使得東京灣區(qū)摒棄了高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)，開始了綠色布局。目前，東京灣區(qū)的重工業(yè)逐漸被第三產(chǎn)業(yè)取代，這就意味著灣區(qū)的生態(tài)污染將會得到緩解。這是生態(tài)環(huán)境治理的成果。此外，金融機(jī)構(gòu)數(shù)量的擴(kuò)充使得經(jīng)濟(jì)與生態(tài)相互扶持、共同發(fā)展。其次，東京灣區(qū)在生態(tài)環(huán)境的治理形式上有所創(chuàng)新，對環(huán)境自治區(qū)域的劃分十分細(xì)致，即便是環(huán)保教育，都能夠精確地落實到每個家庭。這一治理方式取得了顯著的成效，體現(xiàn)在垃圾分類水平、環(huán)保材料的研發(fā)水平等方面。

（二）舊金山灣區(qū)

“優(yōu)化產(chǎn)能”的趨勢是舊金山灣區(qū)與東京灣區(qū)舊金山灣區(qū)的共同特征，但舊金山灣區(qū)在生態(tài)環(huán)境治理上具有一個更明顯的特征，即通過科學(xué)進(jìn)步引導(dǎo)治理。首先，政府的政策和補貼，多是用于引導(dǎo)與鼓勵“綠色創(chuàng)新”，包括清潔技術(shù)、可再生能源、污染物排放控制、替代燃料、光伏發(fā)電等的研發(fā)與應(yīng)用。其次，針對舊金山灣區(qū)居民的教育水平相對高的特點，灣區(qū)很重視實驗室與研究所的建設(shè)，科技經(jīng)費的投入也相對高。這些投入使得舊金山灣區(qū)的協(xié)同治理在高新科技的協(xié)助下取得更高的效率，居民的環(huán)保意識也顯著提高。

（三）紐約灣區(qū)

紐約灣區(qū)被稱為“全球金融心臟”，其擁有的知名金融機(jī)構(gòu)和大學(xué)是其最大的優(yōu)勢。紐約灣區(qū)同樣存在提升第三產(chǎn)業(yè)占比的趨勢，逐漸減少污染性的工業(yè)企業(yè)。紐約灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理過程注重戰(zhàn)略規(guī)劃，其戰(zhàn)略的制定具備時代特征、能“對癥下藥”。從20世紀(jì)60年代各具特色的戰(zhàn)略便開始不斷推出，如“再集中”戰(zhàn)略、“3E”戰(zhàn)略、“區(qū)域轉(zhuǎn)型”戰(zhàn)略、“宜居”戰(zhàn)略等。此外，紐約灣區(qū)實現(xiàn)了治理主體多樣化，居民、企業(yè)及智庫都承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。最后，紐約灣區(qū)對于水資源與廢棄物的管理也獨具特性，其做法具備一定參考價值。

四、構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的對策建議

（一）健全立法協(xié)同機(jī)制并加速監(jiān)管體系轉(zhuǎn)型

協(xié)同立法有利于治理效率的提升，并且保證各個協(xié)同主題之間的法律平等。通過制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，將區(qū)域的環(huán)境治理合作提升到法制的高度，以保障區(qū)域政府間合作的順利開展?；浉郯拇鬄硡^(qū)應(yīng)該以國家憲法和環(huán)保法為基礎(chǔ)，并結(jié)合黨和國家最新的方針政策，構(gòu)建區(qū)域的環(huán)境治理合作法律體系，建立和完善相關(guān)灣區(qū)環(huán)境治理的相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范區(qū)域內(nèi)政府間環(huán)境治理的合作，使得政府間合作協(xié)調(diào)進(jìn)行。

在“大智移云”的時代背景下，統(tǒng)一監(jiān)管體系目標(biāo)的實現(xiàn)變得更具備可行性。“大智移云”指的是大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、“云”計算產(chǎn)業(yè)的發(fā)展［10］，是當(dāng)前三地監(jiān)管體系的轉(zhuǎn)型的趨勢。協(xié)同監(jiān)管平臺的構(gòu)建能夠解決地理位置上的間隔，解決監(jiān)管技術(shù)上的缺陷，提升粵港澳三地治理協(xié)同的效率，讓解決生態(tài)環(huán)境問題的針對性與及時性更高。此外，粵港澳大灣區(qū)還需要學(xué)習(xí)全球三大灣區(qū)的優(yōu)點，增加監(jiān)管主體的多樣性，加入政府之外的社會團(tuán)體、公眾從而提的協(xié)同監(jiān)管，使得監(jiān)管體系更加豐富。最后，建立環(huán)境治理的補償基金或環(huán)保稅收優(yōu)惠政策，對粵港澳區(qū)域的環(huán)境治理主體給予資金補助和稅負(fù)減免，進(jìn)而協(xié)調(diào)各合作方的利益關(guān)系。比如，對主動減少高污染企業(yè)的地區(qū)給予資金補助，從而推進(jìn)粵港澳生態(tài)環(huán)境相關(guān)政策的順利實施。

（二）促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)各城市間的多層面協(xié)同

粵港澳大灣區(qū)各城市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異是生態(tài)治理的限制因素之一，因此，加強(qiáng)各地區(qū)之間的合作是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要措施。

在教育上，要加強(qiáng)地區(qū)高校之間、研究院之間以及其他主體之間的溝通，強(qiáng)化學(xué)校環(huán)境保護(hù)教育體系建設(shè)。嘗試把生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理相關(guān)的知識納入中小學(xué)及高校的教育中，以開展知識競賽或者演講比賽的形式進(jìn)行宣傳教育。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，各城市的戰(zhàn)略布局不能局限于本市，要規(guī)劃好與其他城市之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同，形成“1+1>2”的局面。在稅收征管上，政府應(yīng)當(dāng)基于環(huán)保型產(chǎn)業(yè)適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠或者補貼，相反，政府也要加大重污染產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)以及處罰力度，同時給予一定的研發(fā)指導(dǎo)，協(xié)助該類型產(chǎn)業(yè)通過技術(shù)解決現(xiàn)有的污染問題。在科技研發(fā)上，鼓勵有條件的高校環(huán)境專業(yè)向?qū)嵱眯娃D(zhuǎn)變［11］。合理分配與使用來自政府以及企業(yè)的科研經(jīng)費，在環(huán)保材料、替代燃料、光伏發(fā)電、廢物回收及處理等方面加研發(fā)力度。

此外，相關(guān)機(jī)制的制定與改革應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)，可以采取試點的方式進(jìn)行，試點成功之后再大規(guī)模推廣。這一方式能夠緩解理論與實踐之間的差距，也能充分考慮各個城市的特點，降低風(fēng)險，給新政策的推廣帶來進(jìn)步的空間。

（三）提升粵港澳各治理主體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識

世界三大灣區(qū)公眾的環(huán)保意識普遍都比較強(qiáng)，從其垃圾分類、垃圾回收等情況上便可以發(fā)現(xiàn)，這是灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要因素之一。要提升粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境治理水平，一方面，政府及相關(guān)組織要加強(qiáng)環(huán)保教育宣傳工作，喚醒粵港澳民眾的環(huán)境保護(hù)意識，降低不同區(qū)域間公眾的意識水平差異。另一方面，粵港澳民眾可以通過各種有效的途徑主動參加到粵港澳生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的過程之中，表達(dá)自己的請求和期望，提出生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)意見和建議，對政府進(jìn)行的粵港澳生態(tài)環(huán)境治理行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，對政府的治理績效進(jìn)行評價。

粵港澳三地的大企業(yè)要勇于承擔(dān)社會責(zé)任，并不斷朝著資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的環(huán)保企業(yè)的方向發(fā)展。大企業(yè)在對市場進(jìn)行社會調(diào)研、對項目可行性分析、對財務(wù)管理和評估等方面積累了一定經(jīng)驗，對于行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r也相對了解。因此，大企業(yè)應(yīng)當(dāng)利用自身的優(yōu)勢，在本行業(yè)中宣傳生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機(jī)制、監(jiān)督同行業(yè)企業(yè)的社會責(zé)任情況等，以引導(dǎo)中小企業(yè)對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境問題的重視，激發(fā)相關(guān)主體人員一起參與生態(tài)環(huán)境治理。

另外，行業(yè)協(xié)會、志愿團(tuán)體等非營利組織作為生態(tài)環(huán)境協(xié)作共同治理中不可缺少的成員，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體的補充。非營利組織要重視生態(tài)環(huán)境信息的收集和篩選，及時準(zhǔn)確地向政府反映民眾的生態(tài)訴求，促進(jìn)更多更有效的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策的落地。

綜上，粵港澳大灣區(qū)比較復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題，需要政府、企業(yè)、社會公眾以及相關(guān)社會組織認(rèn)識到自己的治理主體責(zé)任，向世界三大灣區(qū)學(xué)習(xí)，通過橫向?qū)Ρ劝l(fā)現(xiàn)限制發(fā)展的因素，并找到相應(yīng)的對策。全力推動粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理體系與治理能力現(xiàn)代化，為實現(xiàn)美麗大灣區(qū)建設(shè)提供堅實的制度保障。