特朗普政府北極戰(zhàn)略變化的國內(nèi)因素分析*

潘 敏 王 梅

(同濟大學 極地與海洋國際問題研究中心，上海 200092)

相比較于奧巴馬政府，特朗普政府在北極戰(zhàn)略行為上有了較大的轉(zhuǎn)變，包括對北極地區(qū)的戰(zhàn)略安全評估發(fā)生了變化，基本放棄了氣候、環(huán)境保護的立場，轉(zhuǎn)而選擇開發(fā)北極地區(qū)的資源；雖然繼續(xù)強調(diào)國際合作有益，但更警惕國際合作會損害美國利益的雙刃作用；特朗普政府還認為強化北極的軍事力量，是美國實現(xiàn)北極利益的重要保證。為什么特朗普政府在北極戰(zhàn)略的選擇上出現(xiàn)了如此大的轉(zhuǎn)變？本文以新古典現(xiàn)實主義理論為視角，從國內(nèi)因素的三個方面即國家對外戰(zhàn)略決策者的主導、州政府的助推以及社會群體對戰(zhàn)略的支持來分析美國北極戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變原因。

一、特朗普政府北極戰(zhàn)略的變化趨勢

雖然特朗普政府到目前為止還未發(fā)布美國政府綱領性的北極戰(zhàn)略，但2019年4月和6月，美國海岸警衛(wèi)隊和國防部分別發(fā)布了《北極戰(zhàn)略展望》[1]和《北極戰(zhàn)略》，[2]加上特朗普政府已公布的與北極地區(qū)有關的戰(zhàn)略政策文件(如《“美國優(yōu)先”海上能源戰(zhàn)略》[3])以及北極外交性的活動和戰(zhàn)略舉措和態(tài)度(特朗普退出《巴黎協(xié)定》)等，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段美國的北極戰(zhàn)略與奧巴馬政府時間相比較已發(fā)生了較為明顯的變化，表現(xiàn)在下面五個方面：

(一)對北極地區(qū)的戰(zhàn)略安全環(huán)境評估發(fā)生了變化

2018年12月，威爾遜研究中心的極地研究所所組織的“北極與美國的國家安全會議”中屢次提到“新北極”(a new Arctic),2019年5月美國國務卿蓬佩奧在芬蘭北極理事會部長級會議上提到了“我們正在進入北極戰(zhàn)略新時代”，6月，國防部公布的《北極戰(zhàn)略》再次強調(diào)北極進入戰(zhàn)略競爭時代(in an era of strategic competition)。這表明美國對北極地區(qū)的形勢研判發(fā)生了重大的變化。

美國國防部2016年的《北極戰(zhàn)略》認為北極地區(qū)總體來說是個以合作為主導的區(qū)域，從北極理事會框架下的科學、環(huán)境和經(jīng)濟等領域到各國軍事(主要是指美國及其盟國之間的合作)和海岸警衛(wèi)隊在科研、環(huán)保、貿(mào)易、運輸、搜救等領域內(nèi)頻繁開展雙邊、多邊的合作。[4]但2019年的《北極戰(zhàn)略》，強調(diào)北極地區(qū)的安全環(huán)境復雜，盡管發(fā)生直接沖突的概率不高，但是該地區(qū)局勢越來越不穩(wěn)定，具體表現(xiàn)在三個方面：第一，不斷變化的物理環(huán)境對基礎設施、原住民的生活等造成不利影響；第二，俄羅斯的軍事活動增加。俄羅斯建立了新的北極部隊，整修港口和基礎設施，在北冰洋海岸線建立新的軍事基地，建立防空和沿海導彈系統(tǒng)，預警雷達，救援中心和各種傳感器網(wǎng)絡等。此外還指出中國的科考船只和科考活動可以支持中國未來在北極地區(qū)的軍事存在；第三，中國試圖通過經(jīng)濟杠桿(Economic Leverage)改變北極地區(qū)的治理。中國將北極地區(qū)的經(jīng)濟活動與“一帶一路”戰(zhàn)略目標聯(lián)系起來。通過投資北極國家的戰(zhàn)略部門和科學活動增加在北極地區(qū)的存在，如中國在冰島和挪威設有研究站，并在俄羅斯開展能源開發(fā)和基礎設施項目。

總體而言，2019年的美國國防部北極戰(zhàn)略強調(diào)威脅力量在上升，北極地區(qū)進入戰(zhàn)略競爭時代，這與2016年對北極地區(qū)和平合作的總體判斷很不一致；而且這種威脅不僅僅來自俄羅斯，還來自中國，不承認中國的北極地位，在北極安全環(huán)境評估中甚至超出了俄羅斯在美國心中的地位，五個方面的評估中有三項涉及中國。“中國”一詞在2016年的國防部戰(zhàn)略中僅提到1次(只是在列舉北極理事會正式觀察員國的名稱中出現(xiàn)的，沒有指出中國在北極的活動給該地區(qū)帶來的影響)，而2019年國防部的北極戰(zhàn)略17處提到中國，且強調(diào)中國試圖改變北極地區(qū)的治理規(guī)則和可能的軍事存在。

(二)北極氣候與環(huán)境保護地位的弱化

特朗普一上臺，便對奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略理念進行了大刀闊斧的改革，主要體現(xiàn)為兩個方面，一是對奧巴馬政府的北極氣候政策置之不理；二是退出《巴黎協(xié)定》。

首先，特朗普政府北極戰(zhàn)略最為明顯的變化就是將奧巴馬政府的北極氣候政策棄置不顧。北極地區(qū)與全球的氣候變化有著最為直接的關聯(lián)，為了彰顯美國作為世界領導國的負責任的態(tài)度，在北極戰(zhàn)略中，奧巴馬政府利用美國在世界上的話語權(quán)，以環(huán)境、氣候問題為突破口，將節(jié)能減排上升到國家戰(zhàn)略問題，將氣候變化問題設定為北極戰(zhàn)略的優(yōu)先領域，對此高度重視可見一斑。在第二任總統(tǒng)時期，為了改善北極地區(qū)的氣候環(huán)境，奧巴馬總統(tǒng)直接地面對氣候變化問題，推出了溫室氣體減排計劃和氣候變化適應計劃。[5]

然而，為了刺激美國石油和天然氣工業(yè)的發(fā)展，也為了讓美國在北極的資源開發(fā)運動不受法律約束，特朗普政府推翻了奧巴馬政府的《氣候行動計劃》，決定要削減甚至取消北極氣候變化項目的資金支持。特朗普政府認為《氣候行動計劃》阻礙了美國實現(xiàn)能源獨立，必須放寬現(xiàn)有能源監(jiān)管政策，才能復興美國傳統(tǒng)煤炭工業(yè)。除此之外，特朗普政府還極力推動將氣候變化問題從美國北極戰(zhàn)略聲明中刪除。雖然多家聯(lián)邦機構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的一份評估報告顯示，氣候影響正在“美國范圍內(nèi)加劇”，只有采取積極行動才能避免未來出現(xiàn)“重大的損失”，但特朗普政府卻不接受此類觀點，并計劃成立一個內(nèi)部工作組，以此推翻科學界的共識，即證明“氣候變化對美國和全球構(gòu)成重大威脅”是一個偽命題。[6]

其次，特朗普退出了奧巴馬政府積極推動達成與簽署的《巴黎協(xié)定》?！栋屠鑵f(xié)定》是當代人類應對氣候變化的國際法律文本，旨在加強全球范圍內(nèi)應對氣候變化威脅，計劃將全球平均氣溫較工業(yè)化前的升幅控制在2°C以內(nèi)，并努力達到1.5°C之內(nèi)。[7]奧巴馬政府呼吁各國代表一起達成這項有實際意義的條約，[8]并簽署了《巴黎協(xié)定》。

然而特朗普上任后不久就退出了《巴黎協(xié)定》。[9]特朗普表示從來不相信氣候變化的說辭，也不相信《巴黎協(xié)定》能在全球節(jié)能減排中發(fā)揮作用。白宮官方網(wǎng)站不僅刪除了奧巴馬政府關于氣候變化的所有內(nèi)容，甚至表示人類活動會加劇氣候變化的說辭是中國人捏造的一場“騙局”，認為《巴黎協(xié)定》的簽訂損害了美國的經(jīng)濟利益，讓美國陷入了十分被動的局面，不僅降低了美國產(chǎn)業(yè)與貿(mào)易的競爭力，還造成了美國國民的失業(yè)。特朗普政府認為真正的環(huán)境挑戰(zhàn)，并不是我們現(xiàn)在聽到的類似氣候變暖那些虛假的問題。[10]

(三)北極資源開發(fā)的強化

特朗普政府在北極油氣資源開采問題上的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在：奧巴馬政府履行氣候、環(huán)境保護的承諾，最終禁止了開采政策，而特朗普政府則忽視環(huán)保組織和當?shù)厝鮿萑后w的反對呼聲，廢止了奧巴馬政府的北極油氣資源開采“禁令”，選擇開發(fā)戰(zhàn)略。

奧巴馬政府曾經(jīng)開放了對北極近海石油的開采，但卻受到了勘探技術的限制以及環(huán)境保護組織的反對，最終在卸任前選擇禁止在阿拉斯加北部的楚科奇海和博福特海進行石油鉆探7年。這個禁令的頒布被認為是環(huán)保組織取得的重大勝利。[11]

而特朗普總統(tǒng)上任不到5個月，便簽署了《“美國優(yōu)先”海上能源戰(zhàn)略》的政令，以提供美國民眾的就業(yè)機會和收入、保障美國的能源安全為目的，推翻了奧巴馬的北極開采“禁令”。特朗普政府十分重視美國阿拉斯加及其北極海域的能源和資源開發(fā)。為打開美國北極地區(qū)油氣資源的中國市場，2017年特朗普總統(tǒng)對中國進行國事訪問時，阿拉斯加州州長比爾·沃克隨行團隊。[12]同年底，為繼續(xù)推進阿拉斯加州北坡油田的能源開發(fā)計劃，美國國會立新法允許在北極國家野生動物保護區(qū)進行油氣資源鉆探。[13]特朗普政府內(nèi)政部也批準了在北冰洋地區(qū)新的鉆井計劃。[14]2018年7月，特朗普政府更是宣布，正考慮在阿拉斯加州美國最大的北極國家野生動物保護區(qū)(Arctic National Wildlife Refuge)進行油氣地震測試，以便對該區(qū)域的油氣資源進行勘察，并繪制地下礦床地圖。[15]

(四)北極地區(qū)國際合作范圍的縮小

特朗普政府在北極地區(qū)的外交舉措繼承了奧巴馬政府北極戰(zhàn)略中關于國際合作的觀點，但是相比較奧巴馬政府積極參與北極的各種外交活動，特朗普政府的國際合作范圍明顯變得狹窄。

在美國任北極理事會輪值主席國期間，奧巴馬政府改變過去強硬的態(tài)度，強調(diào)北極多邊合作的重要性，不僅積極尋求與俄羅斯、加拿大等北極理事成員國的合作，加強與北約盟國和國際組織的合作，甚至還尋求與中國、日本等近北極國家的合作。[16]在奧巴馬政府看來，在軍事和經(jīng)濟能力還不足以支撐其北極地位時，強調(diào)多邊合作不僅可以使美國站在國際道義的制高點，轉(zhuǎn)移其他參與北極事務國家的視線，還能減輕美國的經(jīng)濟負擔，留有足夠的余地幫助其恢復經(jīng)濟增長。

雖然特朗普政府沒有具體的北極戰(zhàn)略來闡述如何參與北極合作，但是通過特朗普政府在2017年頒布的《國家安全戰(zhàn)略》[17]中，我們推斷出其北極戰(zhàn)略有關國際合作內(nèi)容的傾向。第一，拋開奧巴馬政府在國際上的“人道主義”，強調(diào)國際合作中“美國優(yōu)先”的利己主義思想。2017年的《國家安全戰(zhàn)略》通篇強調(diào)“美國優(yōu)先”的核心主義。顯然如果特朗普政府參與到北極事務的合作中，必然是為了維護其美國的國家利益高于國際利益。第二，局限于“低政治領域”的北極合作。為了爭奪資源和領導權(quán)，特朗普政府停止了奧巴馬政府的氣候合作，保持著小范圍的國際合作，但這種合作對象只局限于其北約盟國，或者局限于“低政治領域”的合作。第三，特朗普政府十分忌憚和警惕中國和俄羅斯在北極的勢力發(fā)展。特朗普政府在《國家安全戰(zhàn)略》中表示，大國競爭重新回歸，中國和俄羅斯開始在全球范圍和區(qū)域內(nèi)彰顯其影響力，這其中必然包括北極地區(qū)。2019年的國防部《北極戰(zhàn)略》明確將中國、俄羅斯定義為在北極地區(qū)的戰(zhàn)略競爭對手，減少合作日益明顯。第四，強調(diào)北極合作中美國的利益。與奧巴馬政府強調(diào)通過北極合作而創(chuàng)造全人類利益的觀點相反，2017年的《國家安全戰(zhàn)略》中“在多邊論壇上取得更好的成果”這一部分，特朗普政府著重強調(diào)了美國在北極的個體利益。特朗普政府認為美國應當領導并參與制定形成眾多規(guī)則、進而影響美國利益和價值觀的多邊機制。也就是說特朗普在一定意義上肯定北極理事會所發(fā)揮的作用，但是美國參與其中，必須保護自身主權(quán)，推動美國利益和價值觀的發(fā)展。

(五)北極海上力量與軍事安全的強化

美國當前在北極地區(qū)的海上力量相對俄羅斯而言仍然處于弱勢。由于極地設施的缺乏比如破冰船，美國很多實質(zhì)性的防務甚至科研工作都無法開展。破冰船是一國在北極地區(qū)力量與實力的象征，它幾乎可以同時實施軍事行動、執(zhí)法、援救、科學研究以及搜救反應行動。關于破冰船的修建，奧巴馬政府時期一直處于議而不決的狀態(tài)。2013年美國國土安全部就曾表示，美國海岸警衛(wèi)隊計劃建造六艘破冰船。[18]但遲遲沒有實質(zhì)性的動靜，從下表美國極地安全破冰船(PSC)計劃的授權(quán)資金可以看出，奧巴馬第二任總統(tǒng)期間，美國破冰船計劃的授權(quán)資金微乎其微。

特朗普上任后，破冰船預算有了突破性進展：2017年特朗普上任第一年美國破冰船計劃授權(quán)資金為1.75億美元，2018年1.69億，盡管授權(quán)資金比奧巴馬政府期間有了較大幅度提高，但不足以建造一艘破冰船，2019年為6.75億，包括一艘破冰船的預算，這是美國40年來的首次。[19]同時美國海岸警衛(wèi)隊司令卡爾·舒爾茨(Karl Schultz)上將也表示，特朗普政府會發(fā)布一個新的北極戰(zhàn)略，新的北極戰(zhàn)略也會較奧巴馬政府更加注重美國在北極地區(qū)“國家安全”方面的工作，首要表現(xiàn)就是增建破冰船，組建破冰船艦隊，并且采取更多的直接活動，積極參與北極競爭。[20]

表 美國極地安全破冰船(PSC)計劃的授權(quán)資金

資料來源:Ryan Uljua, "Trump, Congress earmark 675 million USD for icebreaker program in major move" [EB/OL].https://www.highnorthnews.com/en/major-move-trump-congress-earmark-675-million-usd-icebreaker-program。

除了對北極海上力量的強化，強大的國防才是一國最好的威懾力，也是一國展開外交最重要的保障力量。特朗普政府也隨時準備以壓倒性的力量制止和擊敗北極地區(qū)的威脅。與奧巴馬政府溫和的北極戰(zhàn)略相比較，特朗普政府顯得更加強硬，必須在北極地區(qū)建立一個更強大和有效的軍事系統(tǒng)。國防部《北極戰(zhàn)略》強調(diào)阿拉斯加是重要的軍事戰(zhàn)略要地，是美國的北方通道，必須捍衛(wèi)美國的北極領土主權(quán)，免受威脅；必要時爭取保持優(yōu)勢的區(qū)域平衡力量。北極地區(qū)是擴展戰(zhàn)略競爭的潛在走廊(美國與印太和歐洲之間)，一旦戰(zhàn)略競爭者采取惡意或者強制手段覬覦這些地區(qū)時，國防部需確保優(yōu)勢軍事力量；確保北極公域地區(qū)保持自由和開放。這個公域可能不僅僅指北冰洋公海地區(qū)，還包括各國的200海里專屬經(jīng)濟區(qū)。為此，美國的北極軍事戰(zhàn)略方針是與盟國和戰(zhàn)略伙伴合作是實現(xiàn)這個戰(zhàn)略目標的基石；保持美國北極地區(qū)的戰(zhàn)略威懾，國防部必須能夠迅速有效應對北極地區(qū)出現(xiàn)的威脅，能夠阻止戰(zhàn)略競爭對手的入侵；支持美國其他部門、機構(gòu)和社區(qū)的作用，并與其緊密合作，保家衛(wèi)國。同時，實現(xiàn)北極軍事戰(zhàn)略目標的手段有較大的變化，強調(diào)提高美軍的作戰(zhàn)能力和加強以規(guī)則主導的北極秩序的重要性，特別是“加強北極地區(qū)以規(guī)則為基礎的秩序”應當是未來長時間處于主導地位的戰(zhàn)略行動手段。

二、美國北極戰(zhàn)略成因解釋與本文的分析視角

通過上文分析，特朗普政府在北極戰(zhàn)略安全環(huán)境評估、氣候環(huán)境保護立場、北極資源開發(fā)、北極地區(qū)的合作范圍、美國在北極的海上力量與軍事安全等方面與奧巴馬政府期間確實有較大的變化，在某些方面甚至南轅北轍。這種變化的原因是什么？一直以來，人們普遍認為美國的北極戰(zhàn)略是基于美國和北極國家的關系而形成的。與北極傳統(tǒng)強國俄羅斯和加拿大相比，美國算不上是真正意義上的北極強國。

加拿大是美國的盟國，但是在北極地區(qū)也擁有著重要的利益和訴求?；谶@樣的身份與利益訴求，美國對加拿大的北極戰(zhàn)略呈現(xiàn)兩種狀態(tài)。首先是盟友之間的合作戰(zhàn)略。北極安全問題一直是美加兩國合作的主要內(nèi)容。一直以來，加拿大被視為美國本土防御的北方前線，美國也會保證加拿大的國家安全。[21](P2)除了軍事安全的合作，美國和加拿大在北極的氣候環(huán)保問題以及科學考察方面也一直保持著良好的合作戰(zhàn)略。但是由于邊界和航道的問題，雙方的北極關系也存在一定的分歧。有關波弗特海的海上邊界問題，雙方一直沒有達成一致，都堅持聲稱對此擁有主權(quán)。西北航道的法律地位問題也是美加北極事務上的分歧所在，加拿大對外一直宣稱對西北航道擁有主權(quán)，稱西北航道是加拿大傳統(tǒng)內(nèi)水的一部分。但是美國方面堅決反對這種說辭，認為西北航道屬于國際航道，適用過境通行權(quán)。[22]

相比較美國針對加拿大的北極戰(zhàn)略，美國對俄羅斯的北極戰(zhàn)略則顯得更加復雜。由于北極在俄羅斯的重要地位，俄羅斯在北極的實力是無國能及的。然而北極特殊的自然環(huán)境以及美國長時間對北極地位的忽視，美國在北極的實力遠遠遜于俄羅斯。美國想要順利開展北極事務，與俄羅斯達成合作伙伴關系也是至關重要。目前俄美兩國已經(jīng)在北極漁業(yè)、航運安全和生態(tài)環(huán)境保護等低政治領域保持多邊合作關系，例如，美國和俄羅斯在《北極?？账丫群献鲄f(xié)議》下一直保持積極合作，[23]但美俄的合作是十分有限的。2015年，還是奧巴馬任職期間，俄羅斯發(fā)布了《2020年前俄羅斯國家安全戰(zhàn)略》，戰(zhàn)略中將美國及其北約盟國稱為政治對手與安全隱患。[24]俄羅斯之所以會在國家戰(zhàn)略中公然反抗美國，是因為奧巴馬政府及其盟國一直對俄羅斯獨立自主的內(nèi)政和外交政策進行打壓與遏制，目的是為了削弱俄羅斯的實力，維護美國世界霸權(quán)的地位。

同時一些近北極國家，例如中國、日本等也逐漸參與到北極地區(qū)，對美國的北極戰(zhàn)略走向也有一定的影響。作為同盟國，美國與日本的北極事務一直保持合作關系，包括北極航線的安全、美國的北極軍事安全等。日本也始終保持著積極配合美國戰(zhàn)略調(diào)整的姿態(tài)。美國對中國參與北極事務的行為也基本持開放的戰(zhàn)略選擇，將北極議題納入與雙邊的合作之中。奧巴馬政府時期，自第二輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話以來，中美就北極議題舉行了一系列會談。發(fā)展合作的同時，美國也同樣忌憚中國在北極的實力推進會嚴重危害到美國的國家利益，警惕中國在北極地區(qū)開展的活動是否會威脅到美國的能源和軍事安全。最典型的事例就是，中國意愿在格陵蘭購買美國廢棄軍事基地，卻遭特朗普政府的阻撓，最終以失敗告終。[25]

一般而言，一國的對外戰(zhàn)略主要由其所處的國際環(huán)境所決定，但也有大量的國際關系研究將國內(nèi)因素作為解釋國家對外戰(zhàn)略的視角之一。本文試圖以美國國內(nèi)因素為視角，對特朗普時期美國北極戰(zhàn)略變化的原因進行分析論述。影響一國對外戰(zhàn)略的國內(nèi)因素不勝枚舉，而不同的國內(nèi)因素在其中所發(fā)揮的作用也是各不相同。我們選取對外戰(zhàn)略決策者、阿拉斯加州政府和阿拉斯加關鍵社會團體作為影響美國北極戰(zhàn)略變化的國內(nèi)因素來展開論述。因為在制定北極戰(zhàn)略時，戰(zhàn)略決策者行使對外戰(zhàn)略決策權(quán)，可以直接根據(jù)國家的利益或者政府利益集團的利益來選擇和制定不同的北極戰(zhàn)略，所以美國的戰(zhàn)略決策者可以直接主導北極戰(zhàn)略的選擇和內(nèi)容。而美國之所以成為北極國家，成為北極地區(qū)的利益攸關者，是因為阿拉斯加州位于北極，所以阿拉斯加州政府的利益需求對北極戰(zhàn)略也有巨大的推動作用，而生活在阿拉斯加的民眾、工人階級是北極戰(zhàn)略的利益相關者。

三、特朗普政府北極戰(zhàn)略變化的國內(nèi)因素分析

(一)聯(lián)邦政府對北極戰(zhàn)略的主導

關于影響對外戰(zhàn)略的國內(nèi)因素，需要重點考量的是戰(zhàn)略決策者的作用。在美國，對外戰(zhàn)略的制定被認為是國家和聯(lián)邦政府的職責。換言之，政府/內(nèi)閣成員能夠選擇使自己利益集團最大化的戰(zhàn)略目標。[26]依據(jù)這種形式，總統(tǒng)作為政府代表，行使國家對外戰(zhàn)略的決策權(quán)，在外交決策過程中的地位舉足輕重。在特定的情況下，當國家的決策權(quán)被某個特定的社會—經(jīng)濟利益團體、經(jīng)濟部門或是利益聯(lián)盟所掌控時，國家就無法頒布與該聯(lián)盟偏好相悖的外交戰(zhàn)略政策。[27]

首先，特朗普政府的內(nèi)閣組成為制定新的北極戰(zhàn)略鋪平道路。特朗普上任初期內(nèi)閣成員中，多數(shù)是同他一樣的能源大亨或金融大亨。例如國務卿雷克斯·蒂勒森(Rex Tillerson)曾在?？松梨谑凸緭味麻L兼首席執(zhí)行官；財政部長努欽曾是高盛集團的合伙人；商務部長羅斯是華爾街“金融大亨”等。除此之外，內(nèi)閣亦有一些有從軍經(jīng)驗的強硬派，比如被提名出任國防部長的馬蒂斯是四星上將,曾任美軍中央司令部司令；國土安全部部長約翰·凱利為退休的海軍陸戰(zhàn)隊上將。白宮國家安全顧問邁克爾·弗林也是一名退役陸軍中將。中央情報局局長的邁克·蓬佩奧有著西點軍校的背景，如今已成為特朗普政府的國務卿。這些人多為奧巴馬政府政策的強烈批評和反對者。尤其是蒂勒森出任國務卿使得傳統(tǒng)能源行業(yè)的地位上升,在從政過程中，無疑會為石油利益集團發(fā)聲,并直接影響到美國在國際氣候談判中的角色。而石油利益集團也會通過蒂勒森及其他渠道影響特朗普政府。特朗普政府提出的振興傳統(tǒng)能源行業(yè)的政策,從某種程度上來說也是特朗普拉攏石油利益集團的結(jié)果。[28]

總之，特朗普政府是被國內(nèi)能源集團、商業(yè)精英和具有軍人背景的政客等組成的利益聯(lián)盟所掌控，總統(tǒng)本人也來自該利益聯(lián)盟，他們的特點是崇尚經(jīng)濟民族主義，反全球化，反對奧巴馬政府的政治遺產(chǎn)。這樣的內(nèi)閣成員組合給特朗普政府改革奧巴馬北極戰(zhàn)略遺產(chǎn)鋪平了道路。

其次，奧巴馬北極戰(zhàn)略遺產(chǎn)阻礙特朗普政府的施政方針。特朗普是在這種背景下就任美國總統(tǒng)的：美國經(jīng)濟增長乏力、社會貧富分化加劇、社會各族裔矛盾重重。為了解決這些問題，特朗普政府的施政方針是“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略，振興美國經(jīng)濟、增加就業(yè)，彌合族群和階層裂痕。[29]2017年底，特朗普政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》中，將經(jīng)濟發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略的首位，“經(jīng)濟安全就是國家安全?！痹谶@種背景下，奧巴馬卸任時留下的北極戰(zhàn)略遺產(chǎn)(包括維護保護北極環(huán)境與氣候、禁止開采北極資源、強調(diào)北極地區(qū)的開放性、通過國際合作共同治理北極氣候)不僅威脅特朗普政府振興民族經(jīng)濟政策、束縛美國能源經(jīng)濟的發(fā)展、縮小國內(nèi)的就業(yè)崗位,而且也對美國在世界范圍的經(jīng)濟競爭力造成了嚴重的掣肘。

于是特朗普政府實行了一系列措施，主導北極戰(zhàn)略的變革。這些措施包括退出《巴黎協(xié)定》，頒布《美國優(yōu)先海上能源戰(zhàn)略》，重新評估奧巴馬政府頒布的北極水域鉆探禁令，取消北極部分地區(qū)永久性禁止油氣鉆探的禁令，以加大海洋油氣開采力度。特朗普還鼓勵煤炭生產(chǎn)，以及在北極海上和北極國家野生動物保護區(qū)內(nèi)的石油鉆井活動。據(jù)美國商務部的估計，北極石油與天然氣勘探能為美國勞工提供約3%的工作崗位，產(chǎn)生的GDP占美國國內(nèi)生產(chǎn)總值4%左右。因此，雖然目前開發(fā)北極資源的成本昂貴，但可以提升美國在國際能源市場上的地位，也能促進美國本土經(jīng)濟和就業(yè)的發(fā)展。

此外，特朗普內(nèi)閣對環(huán)境保護和人道主義等普世價值毫不在意，如2017年時任國務卿蒂勒森在對國務院工作人員的講話中就曾表示：“對價值觀的承諾不應該成為推進國家安全利益和經(jīng)濟利益的阻礙”。[30]這使其在推翻奧巴馬的北極戰(zhàn)略遺產(chǎn)方面也沒有任何道義上的負罪感。

綜上所述，特朗普政府作為美國對外戰(zhàn)略的決策者崇尚經(jīng)濟民族主義，界定國家利益的內(nèi)容和實現(xiàn)方式手段與信奉自由主義的奧巴馬政府有很大的不同，從而導致其北極戰(zhàn)略發(fā)生了變化。奧巴馬政府在制定北極戰(zhàn)略時一方面明確了美國在北極的核心國家利益，另一方面又利用環(huán)境、氣候問題為突破口，倡導環(huán)境保護，氣候合作，禁止開采北極資源、發(fā)展美國在北極的領導地位，間接謀求美國在北極的利益最大化。然而特朗普政府在制定北極戰(zhàn)略時，受到利益集團的主導，崇尚經(jīng)濟民族主義，反對“氣候變化論”，認為開采北極資源，能夠發(fā)展國內(nèi)能源經(jīng)濟，繼而可以推進國家安全利益和經(jīng)濟利益。

(二)阿拉斯加州政府對北極戰(zhàn)略的助推

戰(zhàn)略決策者主導了美國北極戰(zhàn)略的制定，但北極戰(zhàn)略的最終形成還面臨來自國內(nèi)各方利益的博弈。換言之，美國國內(nèi)有關北極的利益團體都會對聯(lián)邦政府的北極戰(zhàn)略施以壓力，使北極戰(zhàn)略的具體走向具有不確定性。這其中，與北極相關的地方政府對戰(zhàn)略的制定尤為關鍵。作為美國唯一位于北極地區(qū)的州政府——阿拉斯加州政府在美國的北極戰(zhàn)略上具有非常重要的話語權(quán)。對于特朗普政府改變奧巴馬政府北極戰(zhàn)略的行為，阿拉斯加州政府更多的是予以支持和贊同，這與阿拉斯加本身在北極的戰(zhàn)略地位和強烈的利益訴求有關。

阿拉斯加州是美國在北極地區(qū)的一塊“飛地”，更是一塊“寶地”。早在1867年，威廉·享利·西沃德從俄羅斯人手中將阿拉斯加買下，從地理上對當時英屬加拿大實現(xiàn)了包圍，從而確定美國在北美大陸的霸主地位，[31]同時，美國也成為一個真正意義上的北極國家。更為重要的是，該地區(qū)蘊藏的豐富的油氣、礦產(chǎn)資源更是造福了阿拉斯加本地經(jīng)濟和美國經(jīng)濟。阿拉斯加石油最早發(fā)現(xiàn)于1957年的基奈(Kenai)半島，1967年，北極地區(qū)的北坡普拉德霍灣(Prudhoe Bay)，使石油產(chǎn)業(yè)躍居該州的經(jīng)濟之首和主要的稅收來源。1988年，阿拉斯加的石油生產(chǎn)占到整個美國石油的25%，達到歷史最高峰。但自1988年以來，阿拉斯加的石油產(chǎn)量一直在下降。目前，阿拉斯加石油生產(chǎn)已跌落到國內(nèi)生產(chǎn)總值的7%，在美國的石油生產(chǎn)的份額也從第二位落到了第四位。[32]并且，跨阿拉斯加管道系統(tǒng)(TAPS)大約有四分之三處于空運行狀態(tài)。[33]

奧巴馬政府所批準的北極能源開采禁令雖然受到環(huán)保主義者的擁護，但卻觸及了阿拉斯加州政府及其人民的利益。阿拉斯加北極政策委員會的參議員賴斯·麥克古爾和眾議員鮑勃·赫倫曾在寫給美國北極事務特別代表羅伯特·帕普和美國副助理國務卿大衛(wèi)·博爾頓的公開信中表示，奧巴馬將氣候變化和環(huán)境保護等作為美國北極戰(zhàn)略的優(yōu)先議程十分不恰當，而應該將確保阿拉斯加的經(jīng)濟發(fā)展與改善阿拉斯加人民生活水平，以及增加安全可持續(xù)的衛(wèi)生設施等作為最優(yōu)先的議程。阿拉斯加的共和黨眾議員唐揚對奧巴馬的北極戰(zhàn)略也十分不滿，曾表示，開采禁令扼殺了他們開采資源的權(quán)利，也讓已疲軟的阿拉斯加經(jīng)濟變得更加糟糕，奧巴馬總統(tǒng)忙于他的世界名譽，卻成為阿拉斯加最糟糕的噩夢。唐揚還表示，阿拉斯加不是也不應該被用作宣傳環(huán)境議程的典型代表。阿拉斯加民眾甚至稱奧巴馬的決定是“跛腿鴨子總統(tǒng)的懦弱舉動”。[34]

在2018年競選阿拉斯加州州長的候選人中，沒有一個反對在北極進行石油鉆探。在上屆州長沃克應對氣候變化的特別工作組的報告草案中，闡述了政治上不可調(diào)和的氣候觀點：“國家經(jīng)濟依賴于自然資源開發(fā)，包括石油和天然氣的生產(chǎn)，雖然這些資源是有限的，并且開采這些資源導致全球溫室氣體的排放，導致氣候變化，但它們也支持基本的政府服務，因此我們有能力適應和應對?！盵35]

阿拉斯加州政府在北極能源開采上的強烈訴求，與特朗普政府的經(jīng)濟戰(zhàn)略一拍即合，前者不遺余力支持和推動后者的北極戰(zhàn)略。一般而言，州政府通過采取溝通和游說聯(lián)邦政府北極戰(zhàn)略的措施和提案等方式來影響美國政府的北極戰(zhàn)略制定與實施。

阿拉斯加州政府始終希望美國聯(lián)邦政府能適當批準阿拉斯加州對這一區(qū)域自然資源開發(fā)的請求，以此促進阿拉斯加經(jīng)濟發(fā)展，從而支持北極居民的經(jīng)濟福利。2015年阿拉斯加州參議院通過了《阿拉斯加州北極政策法案》，該法案的出臺標志著阿拉斯加州正式擁有了本州的官方北極政策，也是阿拉斯加州政府影響美國聯(lián)邦政府制定北極戰(zhàn)略所采取的重要措施之一。阿拉斯加州政府希望美國聯(lián)邦政府認識到該州在國家政策上的特殊需求，制定出對阿拉斯加州有直接影響的北極戰(zhàn)略，能夠切實的保障其在北極的利益，而且阿拉斯加州政府明確表達了希望與聯(lián)邦政府共同治理北極地區(qū)的愿望。

除了發(fā)布地方法案外，以阿拉斯加州參議員麗薩·穆爾科斯基(Lisa Murkowski)和眾議員馬克·貝基奇(Mark Begich)為代表的阿州聯(lián)邦議員不斷地向美國國會提交與北極問題相關的議案報告,努力推動美國聯(lián)邦政府出臺有利于阿拉斯加經(jīng)濟發(fā)展的北極政策，但在奧巴馬政府期間一直無功而返。特朗普政府基于發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟的需求，采納了阿拉斯加州政府的提案意見，迅速將美國在北極的海洋區(qū)域納入美國“優(yōu)先海上能源戰(zhàn)略”計劃當中。與此同時批準了一系列北極開發(fā)的戰(zhàn)略行為，包括美國海洋能源管理局批準意大利跨國石油集團埃尼美國分公司在阿拉斯加聯(lián)邦水域進行石油勘探項目；美國土地管理局宣布考慮允許在目前受保護的阿拉斯加州北坡的國家石油儲備區(qū)進行石油開發(fā)等。[36]2017年11月美國參議院通過了開放150萬英畝的北極國家野生動物保護區(qū)進行石油鉆探的決議。[37]

從北極戰(zhàn)略決策的層面看，涉北極事務的決策在很大程度上就可以說是涉阿拉斯加事務的決策。也就是說，在北極戰(zhàn)略的制定中，阿拉斯加州政府不僅是北極事務的專家，也是美國發(fā)展北極對外戰(zhàn)略重要的建設力量。聯(lián)邦政府在制定北極戰(zhàn)略時必不可少地要考慮當?shù)卣慕ㄔO能力和專業(yè)性。顯然，阿拉斯加州政府在特朗普政府的北極戰(zhàn)略上起到了明顯的助推作用，雙方在北極資源開采問題上的利益訴求一致，從而使美國新的北極戰(zhàn)略得以順利推行。

(三)關鍵社會利益群體的支持

社會群體并不是直接影響國家對外戰(zhàn)略的制定，但其支持與否會影響到戰(zhàn)略實施的順利程度。社會群體選擇支持，那么國家會相對自由地按照他認為的適合的方案來制定外交戰(zhàn)略或是迎合國內(nèi)需求；反之，外交戰(zhàn)略決策者就需要與國內(nèi)的反對勢力作斗爭。[38](P66)

特朗普政府的北極戰(zhàn)略之所以能順利推行，主要是因為受到阿拉斯加工人階層的擁護與支持。阿拉斯加州的石油與天然氣行業(yè)大約為公共和私營部門提供了約11萬個就業(yè)機會(占該州就業(yè)機會的三分之一)和60億美元資金(約占總體經(jīng)濟的一半)。換句話說，沒有石油，阿拉斯加的工人將會大量失業(yè)，經(jīng)濟將會黯然失色。[39]然而近年來阿拉斯加的石油產(chǎn)量跌至每日60萬桶。[40]加之，近年來國際油價持續(xù)下跌，阿拉斯加州石油工人面臨著嚴重的失業(yè)威脅。[41]

特朗普曾稱：“美國工人的福祉就是我政策的方向”。[42]特朗普政府主張支持北極地區(qū)能源資源的開發(fā)，在未來7年內(nèi)使美國每年多創(chuàng)造1000億美元的GDP，創(chuàng)造50萬個工作崗位，增加工人工資收入達300億美元。[43]這使阿拉斯加能源行業(yè)面臨失業(yè)的工人直接受益，其擁護和支持特朗普政府的北極戰(zhàn)略順理成章。

更為重要的是，生活在阿拉斯加數(shù)千年的原住民群體盡管一直擔心石油開采會帶來環(huán)境破壞進而影響到他們的生計，但總體而言一直支持這項經(jīng)濟活動，尤其是生活在阿拉斯加北坡自治區(qū)的因紐特皮特人。在此僅舉一例，前文屢次提到2017年12月美國政府開放北極國家野生動物保護區(qū)禁止石油鉆探的禁令。但鮮有人知道，這個禁令的開放是一個阿拉斯加北坡地區(qū)公司(The Arctic Slope Regional Corp.)近30年來投入巨資持續(xù)不斷地游說國會的結(jié)果。[44]

阿拉斯加原住民與聯(lián)邦政府以及后來阿拉斯加州政府的土地之爭長達一百多年。1971年，在各方的博弈下，聯(lián)邦政府于1971年出臺了《阿拉斯加原住民土地權(quán)利解決法案》(The Alaska Native Claims Settlement Act of 1971)，留給原住民4400萬英畝土地作為生計之用，并付給原住民總共9.625億美元的安置費。這些土地不是平均分給每個原住民，而是授予新成立的12家阿拉斯加原住民地區(qū)公司，平均每人12675美元的安置費，除每人發(fā)放的375美元，其余90%都作為公司運作的資金。地區(qū)公司管理原住民土地的地下資源。[45]阿拉斯加北坡地區(qū)公司就是這12家原住民地區(qū)公司之一，但規(guī)模和盈利能力位居12家之首，排行美國私企第196的大公司。[46]

盡管阿拉斯加北坡地區(qū)公司擁有開采沿海平原地下資源的權(quán)利，但聯(lián)邦法律一直禁止在整個沿海平原開放之前進行任何形式的石油鉆探活動。因此，北坡地區(qū)公司在過去30年來一直積極游說美國國會，希望開放北極野生動物保護區(qū)進行石油和天然氣鉆探活動。2017年特朗普入主白宮后，北坡地區(qū)公司看到了機會，當年游說經(jīng)費支出高到59萬美元，幾乎是2010年第二高年份的兩倍。即使在2018年國會開放北極野生動物保護區(qū)之后，北坡地區(qū)公司仍是美國50個石油游說團體支出最多的一個。[47]

特朗普政府的放開北極能源資源開采的管制顯然受到阿拉斯加兩大關鍵群體——工人階層和原住民群體的支持和擁護。

四、結(jié)論

本文以國內(nèi)因素為視角，探討了美國從奧巴馬政府過渡到特朗普政府后，北極戰(zhàn)略發(fā)生的變化及其原因。作為北極地區(qū)的重要大國，美國在該地區(qū)擁有廣泛的主權(quán)、軍事、安全、經(jīng)濟等戰(zhàn)略利益，為了實現(xiàn)和捍衛(wèi)這些戰(zhàn)略利益，奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略以維護國家利益為基點，兼顧國際社會的利益，強調(diào)維護主權(quán)安全和國家利益，保護北極地區(qū)的環(huán)境、資源、氣候，重視美國在北極的領導地位。

而特朗普繼任后，為了在短期實現(xiàn)美國的經(jīng)濟利益和國家實力，在北極戰(zhàn)略行為上最大的變化就是放棄了氣候、環(huán)境保護的立場，選擇開發(fā)北極資源的戰(zhàn)略；縮小北極地區(qū)的合作范圍，強化美國在北極的海上力量與軍事安全。從國內(nèi)因素角度考慮，這一系列北極戰(zhàn)略的變化走向離不開美國對外戰(zhàn)略決策者的主導作用，特朗普政府作為對外戰(zhàn)略的決策者崇尚經(jīng)濟民族主義，界定的國家利益的內(nèi)容和實現(xiàn)方式、手段與信奉自由主義的奧巴馬政府有所不同，從而導致其北極戰(zhàn)略發(fā)生了較大的改變。北極戰(zhàn)略的變化也離不開阿拉斯加州政府的助推作用，州政府的利益訴求與特朗普政府的利益訴求相一致，雙方在北極資源開采問題上達成了一致意見。相關社會群體的支持力量也極大影響了特朗普北極戰(zhàn)略的選擇。特朗普政府的北極戰(zhàn)略不僅滿足了戰(zhàn)略決策者所代表的利益集團的利益，還迎合了國內(nèi)需求，也受到了關鍵社會群體的支持與信任，這是美國北極戰(zhàn)略得以改變的重要國內(nèi)因素。