探討新時(shí)期國土空間的規(guī)劃功能定位與實(shí)施

李怡

新疆昊辰建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，中國·新疆 昌吉 831100

新時(shí)期；國土空間；規(guī)劃功能；功能定位

1 引言

在當(dāng)前中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷快速發(fā)展的背景下，雖然各個(gè)領(lǐng)域的整體發(fā)展?fàn)顟B(tài)普遍比較良好，但是生態(tài)環(huán)境卻越來越惡劣。如果生態(tài)環(huán)境無法得到有效保護(hù)，那么勢(shì)必會(huì)直接威脅到人們的日常生活，甚至還有可能會(huì)威脅到人們的生命財(cái)產(chǎn)安全。早在中國共產(chǎn)黨的十九大報(bào)告當(dāng)中就已經(jīng)明確提出，要將生態(tài)環(huán)境看作是與生命同等重要的地位。在具體操作過程中，要對(duì)國土空間進(jìn)行統(tǒng)一的安排和管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，同時(shí)還要對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)籌治理，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

2 新時(shí)期國土空間的規(guī)劃功能定位

2.1 總體定位

國土空間的規(guī)劃其實(shí)主要是指在實(shí)踐中要結(jié)合實(shí)際情況，將中國土地資源開發(fā)、保護(hù)以及治理等各種不同類型的活動(dòng)部署作為其中的主要內(nèi)容。在這一基礎(chǔ)上，要想保證各項(xiàng)工作可以在實(shí)踐中得到有序開展，就必須要結(jié)合實(shí)際要求，將社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等這些內(nèi)容全部都與其進(jìn)行有效結(jié)合。國土空間規(guī)劃總體定位在具體開展過程中，要結(jié)合實(shí)際情況，盡可能將其自身的戰(zhàn)略性等特點(diǎn)充分發(fā)揮出來。在與實(shí)際情況進(jìn)行結(jié)合分析的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐中凡是涉及到國土空間的開發(fā)、利用等各種不同類型的措施，都必須要對(duì)開展的各種活動(dòng)給予相對(duì)應(yīng)的指導(dǎo)性參考意見。例如，在現(xiàn)階段已經(jīng)得到批準(zhǔn)的“國土空間規(guī)劃綱要”當(dāng)中，已經(jīng)明確提出要意識(shí)到總體戰(zhàn)略、主要功能區(qū)發(fā)展等在其中的重要性[1]。在發(fā)展過程中，要結(jié)合實(shí)際情況，積極采取有針對(duì)性的措施，將國土資源實(shí)際環(huán)境的承受能力看作是其中的基礎(chǔ)。在這一基礎(chǔ)上，要促使國土空間規(guī)劃的定位可以真正有效的落實(shí)到實(shí)處，體現(xiàn)在各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，同時(shí)還要保證國土空間的開發(fā)、保護(hù)以及治理工作可以有序開展。由此可以看出，在新時(shí)期背景下，中國國土的總體規(guī)劃與其他國家相比，具有非常明顯的相似之處，對(duì)國土資源的開發(fā)、保護(hù)而言，具有非常重要的影響和作用[2]。

2.2 主要功能

國土空間規(guī)劃其實(shí)就是指新時(shí)代背景下的國家規(guī)劃。國土空間規(guī)劃在具體開展過程中，其根本目的就是為了可以構(gòu)建不同層級(jí)，實(shí)現(xiàn)為國土空間劃分體系的全覆蓋，各個(gè)分類之間可以實(shí)現(xiàn)一級(jí)并列。通過劃分，可以在各個(gè)不同層級(jí)、分區(qū)以及類型等方面實(shí)現(xiàn)對(duì)空間規(guī)劃體系科學(xué)合理的構(gòu)建和利用?？臻g規(guī)劃在實(shí)施過程中，其主要的起點(diǎn)夠是“統(tǒng)一底圖、底數(shù)、底線”，而在對(duì)重點(diǎn)進(jìn)行目標(biāo)設(shè)置的時(shí)候，其主要是圍繞著“統(tǒng)一的方案、統(tǒng)一的用途管制以及統(tǒng)一的管理事權(quán)”。在實(shí)踐中還要與新的要求進(jìn)行結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)國土空間規(guī)劃的強(qiáng)化，這樣可以實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)不同專項(xiàng)規(guī)劃的有效指導(dǎo)和約束。在實(shí)踐中，要結(jié)合實(shí)際情況，積極采取有針對(duì)性的措施，對(duì)中國的國土空間規(guī)劃主要涉及功能進(jìn)行科學(xué)合理的分析和研究。在具體操作過程中，要想從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)國土空間規(guī)劃功能的定位和分析，就必須要對(duì)其自身的土地使用、城市化布局等各種不同類型的主要功能進(jìn)行確定，同時(shí)還要將這些功能在實(shí)際應(yīng)用過程中的作用和價(jià)值充分發(fā)揮出來[3]。國土空間規(guī)劃在具體開展過程中，主要會(huì)涉及到的內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，就是要對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行確定，在實(shí)踐中壓落實(shí)區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略思想，是還要與國土空間規(guī)劃進(jìn)行結(jié)合，對(duì)各種不同類型的問題進(jìn)行妥善處理。這樣可以直接對(duì)各種不同類型的約束性、指導(dǎo)性指標(biāo)進(jìn)行確定。其次，要在實(shí)踐中對(duì)國土空間格局進(jìn)行優(yōu)化和完善。在實(shí)踐中要對(duì)市域、縣域的國土空間進(jìn)行科學(xué)合理的保護(hù)、開發(fā)和利用，同時(shí)還要實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)格局的統(tǒng)籌和規(guī)劃。這樣不僅可以對(duì)整個(gè)開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行有效控制，而且還可以對(duì)用地結(jié)構(gòu)、空間形態(tài)等進(jìn)行最終確定。

2.3 利用規(guī)劃

中國國土規(guī)劃和過去制定的土地使用管控制度之間具有密切的聯(lián)系。中國現(xiàn)階段的土地空間總體利用規(guī)劃在具體構(gòu)建和利用過程中，其主要的目的就是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有資源的保護(hù)，提高資源的使用率，盡可能避免出現(xiàn)浪費(fèi)的現(xiàn)象。國土空間規(guī)劃的主要目的就是為了提高國土空間的整體利用率，避免出現(xiàn)國土空間過度浪費(fèi)的現(xiàn)象。在對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行合理利用的時(shí)候，要與市縣級(jí)以上的地方人民政府進(jìn)行結(jié)合，在對(duì)現(xiàn)有資源環(huán)境進(jìn)行開發(fā)的時(shí)候，要對(duì)環(huán)境是否具有非常良好的承載能力進(jìn)行判斷。同時(shí)還要與國土空間在開發(fā)過程中的適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行結(jié)合，將其看作是基礎(chǔ)，[4]這樣可以實(shí)現(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)等各個(gè)環(huán)節(jié)的有效控制。與此同時(shí)，還可以在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)空間合理的規(guī)劃，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線等也可以實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的管控。在對(duì)空間規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)合理的編制的時(shí)候，也可以將其直接看作是生態(tài)空間在日常管理過程中非常重要的控制手段。

2.4 治理規(guī)劃

中國國土治理在構(gòu)建和具體應(yīng)用過程中，其主要是被應(yīng)用在一些非農(nóng)建設(shè)耕地使用補(bǔ)償制度當(dāng)中，其主要目的是為了滿足該制度在實(shí)際應(yīng)用過程中的個(gè)性化需求。現(xiàn)階段，所提出的土地治理規(guī)劃在實(shí)際應(yīng)用過程中，其可以被看作是所有治理活動(dòng)在具體開展過程中的主要指導(dǎo)依據(jù)。在這種背景下，要結(jié)合實(shí)際情況，將土地使用看作是整體規(guī)劃當(dāng)中非常重要的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，同時(shí)還要與實(shí)際情況進(jìn)行結(jié)合，從中提出土地綜合治理在具體開展過程中的戰(zhàn)略部署要求，同時(shí)還要對(duì)各種不同類型的政治活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。通過這種方式在實(shí)踐中的有效落實(shí)，其根本目的是為了對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重大工程等各種不同類型的項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)合理的劃分和落實(shí)[5]。與此同時(shí)，還要在實(shí)踐中構(gòu)建和落實(shí)符合國家、省級(jí)等各個(gè)不同等級(jí)的規(guī)劃體系。在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷快速發(fā)展的背景下，節(jié)約用地理念的提出以及在實(shí)踐中的有效落實(shí)，其不僅可以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的治理規(guī)劃，而且還要意識(shí)到土地?cái)?shù)量、質(zhì)量以及生態(tài)環(huán)境在其中的重要性。提高對(duì)城建建設(shè)、重點(diǎn)開發(fā)低效率等各種不同環(huán)節(jié)的重視程度，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)生態(tài)的有效治理。

3 新時(shí)期國土空間規(guī)劃的實(shí)施策略

3.1 科學(xué)設(shè)立規(guī)劃指標(biāo)

規(guī)劃指標(biāo)在制定和具體應(yīng)用時(shí)，由于會(huì)劃分為多種類型，所以要對(duì)各種不同類型的指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)合理的選擇和利用，這樣才能將這些指標(biāo)在實(shí)際應(yīng)用過程中的作用和價(jià)值充分發(fā)揮出來。比如國土開發(fā)順序、分類、國土資源的保護(hù)和利用等?，F(xiàn)如今，中國已經(jīng)全面進(jìn)入到新時(shí)期發(fā)展的背景，要想從根本上實(shí)現(xiàn)其總體規(guī)劃管控指標(biāo)的構(gòu)建和利用，就必須要對(duì)現(xiàn)有的各種不同類型指標(biāo)進(jìn)行合理的分析和應(yīng)用，同時(shí)還要保證該指標(biāo)在應(yīng)用時(shí)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)空間的開發(fā)、保護(hù)和利用。國土規(guī)劃在體系在制定和具體應(yīng)用過程中，其主要的目的是為了對(duì)現(xiàn)有開發(fā)途徑進(jìn)行優(yōu)化和完善，同時(shí)還可以促使其自身在資源保護(hù)方面的能力可以得到強(qiáng)化，這樣可以盡可能避免生態(tài)環(huán)境不會(huì)受到任何的破壞影響。

眾所周知，在國土開發(fā)過程中，開發(fā)流程在其中具有非常重要的影響和作用，其中各種不同類型的分項(xiàng)基本上都屬于土地使用的整體規(guī)劃當(dāng)中的用地面積[6]。在與國土規(guī)劃主要功能區(qū)域劃分和利用現(xiàn)狀進(jìn)行結(jié)合分析的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐中要結(jié)合實(shí)際情況，積極采取有針對(duì)性的措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)開發(fā)流程方面的安全管理。還要注意的一點(diǎn)就是要對(duì)開發(fā)強(qiáng)度、面積等各種不同類型的問題進(jìn)行綜合分析，同時(shí)還要對(duì)農(nóng)村居民的居住地點(diǎn)保留指標(biāo)等進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃和設(shè)置。發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐中其自身的城市空間總體規(guī)劃目標(biāo)在制定和落實(shí)時(shí)，可以與土地使用整體規(guī)劃當(dāng)中的目標(biāo)達(dá)成一致。由此可以看出，國土空間規(guī)劃總體體系在構(gòu)建和具體應(yīng)用過程中，要將重點(diǎn)放在土地的使用方面，同時(shí)還要保證土地在使用時(shí)可以與整體規(guī)劃之間建立良好的銜接。

3.2 完善規(guī)劃實(shí)施流程

國土空間規(guī)劃體系在編制和具體應(yīng)用過程中，通常情況下是直接根據(jù)提出的總體改革要求來實(shí)現(xiàn)。新的空間體系在制定和落實(shí)時(shí)，其根本目的是為了實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展，同時(shí)還要堅(jiān)持將人民作為中心，實(shí)現(xiàn)空間治理體系、治理能力的現(xiàn)代化和持續(xù)化。在這種背景下，國土空間規(guī)劃在編制過程中，其遵循的基本原則就是自上而下的基本編制原理和要求。通過一些具有約束性的指標(biāo)，將其合理的應(yīng)用到最終的詳細(xì)規(guī)劃當(dāng)中，這樣不僅可以通過一系列先進(jìn)技術(shù)給予良好的支撐，同時(shí)還可以對(duì)自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，這樣可以構(gòu)建符合實(shí)際要求的空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃流程的完善和優(yōu)化。通過對(duì)中國國土規(guī)劃現(xiàn)狀進(jìn)行結(jié)合分析的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)在對(duì)應(yīng)的實(shí)施機(jī)制制定和具體應(yīng)用過程中，其自身具有非常名的可操作性特征。與此同時(shí)，在相關(guān)綱要和政策進(jìn)行結(jié)合分析時(shí)，發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐中其本身可以提出機(jī)制創(chuàng)新等各個(gè)方面的部署和內(nèi)容。還可以將土地資源、礦產(chǎn)資源等各種不同類型資源的開發(fā)和環(huán)境保護(hù)管理制度進(jìn)行不斷深入的完善和優(yōu)化。

除此之外，在對(duì)土地規(guī)劃進(jìn)行治理指標(biāo)具體落實(shí)時(shí)，為了保證該指標(biāo)在實(shí)踐中的有效落實(shí)，應(yīng)當(dāng)將城鄉(xiāng)治理目標(biāo)看作是其中的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)對(duì)其科學(xué)合理的分解和利用。在具體操作過程中，要對(duì)土地開展治理規(guī)劃，從糧食產(chǎn)量、堅(jiān)守耕地紅線這這個(gè)角度出發(fā)。對(duì)其中相對(duì)比較標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田規(guī)模等進(jìn)行合理的規(guī)劃和建設(shè)，同時(shí)還可以促使其自身的耕地質(zhì)量可以得到有效提升，這樣才能對(duì)現(xiàn)有的各種不同類型數(shù)量指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)合理的構(gòu)建和利用。

4 結(jié)語

國土空間規(guī)劃在實(shí)施過程中，對(duì)相關(guān)管理部門提出的要求更高，為了達(dá)到要求，必須要促使各個(gè)部門相互之間可以建立良好的溝通和交流關(guān)系。在保證國土資源可以實(shí)現(xiàn)合理開發(fā)的基礎(chǔ)上，可以提高國土資源的整體利用率。