圍填海造地的法律規(guī)制現(xiàn)狀與對策

張舜棟

(上海政法學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 201701)

隨著國家對海洋事務(wù)發(fā)展的不斷重視，國家對海洋的開發(fā)探索以及對于海洋制度的研究也在不斷深入。圍填海造地作為海洋資源利用的新型模式，經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展的過程，但其中所存在的法律規(guī)制不足并沒有得以很好地解決。對圍填海法律規(guī)制不足的成因進(jìn)行溯源分析，離不開對圍填海造地這一行為的理解。下文將從實(shí)踐領(lǐng)域?qū)詈Ｔ斓剡M(jìn)行特征總結(jié)，以期能在充分理解圍填海特征的基礎(chǔ)上，理解圍填海造地當(dāng)下面臨的法律規(guī)制問題，從而探討相應(yīng)的解決辦法。

一、 圍填海造地行為的特征

圍海造地、填海造地是近年來出現(xiàn)在沿海地區(qū)法律文件中的熱詞，以北大法寶為工具對近20年來相關(guān)的法律文件進(jìn)行檢索，共有37篇中央法規(guī)司法解釋、271篇地方法律規(guī)章提及了圍海造地，共有73篇中央法規(guī)司法解釋、接近700篇地方法規(guī)規(guī)章提及了填海造地。但是，這些文件的絕大多數(shù)在全文只提及一兩次，不足以較好的規(guī)范圍填海實(shí)踐。法律規(guī)制的對象是法律所調(diào)整最為直接的客體，通過對圍填海行為這一客體的性質(zhì)分析，才能更好地解析圍填海法律規(guī)制不足的根本原因。從我國圍填海造地法律規(guī)制的總體實(shí)踐來看，我國圍填海造地在本質(zhì)上呈現(xiàn)出以下幾個(gè)較為鮮明的特征。

(一)圍填行為的經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向性

國家海洋局依照海洋的不同用途，劃分了9種不同的海域類型[1]，其中，根據(jù)海域不同的使用類型，單獨(dú)列出了造地工程用海，又進(jìn)一步細(xì)分為城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、廢棄物處置等等用海方式。不同的用海方式會(huì)帶來極化嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)效益，最為有效的規(guī)制方式是通過法律的途徑進(jìn)行管控，在圍填海域以地方政府為主導(dǎo)的法律調(diào)整規(guī)制模式下，其調(diào)整規(guī)范往往帶有一定的經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向。

首先，圍填海對于地方政府而言，有著極高的經(jīng)濟(jì)利益屬性。依據(jù)我國現(xiàn)行的海域使用管理法，我國海域?qū)嵭械氖怯袃斒褂弥贫?，即用海主體在使用海域的過程中，必須繳納一定的海域使用金。但該法并未規(guī)定海域使用金在地方和中央層面如何分配以及各自占比多少，依據(jù)國家海洋局近年來發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公告來看，我國的海域使用金主要由地方和中央共同分配。2011年至2015年間我國海域使用面積狀況以及使用金分配情況(見表1)。

表1 2011—2015年海域使用金分配及海域使用面積統(tǒng)計(jì)

資料來源：中華人民共和國自然資源部《海域使用管理公報(bào)》，http://www.mnr.gov.cn/sj/sjfw/hy/gbgg/hysyglgb/。

依照表1不難看出，海域使用確權(quán)面積與海域使用金繳納數(shù)額有著明顯的正相關(guān)關(guān)系，確權(quán)面積越大，則海域使用金總和越大，地方財(cái)政所分配的海域使用金數(shù)額也越大，且占單位年間海域使用金七成左右的分配比例。海域使用金主要進(jìn)入了地方國庫，地方政府逐漸成為海域管理使用最積極的行動(dòng)者。

其次，從不同用海類型的海域使用金貢獻(xiàn)占比來看，圍填海造地的海域使用金占比最大?；谇笆龅奈宸N分類，可以從具體的數(shù)據(jù)出發(fā)來分析何種用海模式所產(chǎn)生的效益最大。依照表2來看，以用海面積從高到低進(jìn)行排序，開放式用海的海域使用面積最大。以海域使用金繳納的數(shù)目來看，以填海造地模式的海域使用金繳納數(shù)額最多，遠(yuǎn)高于其他四種用海模式所繳納的使用金數(shù)目之和，平均這五年的數(shù)據(jù)來看，填海造地的海域使用金為791 427.56萬元。

表2 2011—2015年五種用海方式的面積、海域使用金繳納狀況及其占比

資料來源：同表1。

綜合來看，填海用地式的海域使用模式，平均以4.25%的海域使用面積承擔(dān)著84.05%的海域使用金繳納，不難看出，填海造地的模式有著極高的回報(bào)率，而這也是圍填海造地企業(yè)基于行政審批繳納的款項(xiàng)，企業(yè)自身能從這一活動(dòng)中取得多少利益，自然可想而知。由此也進(jìn)一步從側(cè)面說明了，為什么地方政府熱衷于圍填海造地以及非法圍填現(xiàn)象為何屢禁不絕。

最后，各地的圍填海造地的實(shí)踐，也反映了經(jīng)濟(jì)利益這一特性。在海域使用金主要?dú)w入地方國庫的前提下，地方政府自然而然的更重視填海造地的發(fā)展，各不同地區(qū)填海造地的實(shí)踐也反映了這一情況。在2009年至2014年期間，我國共填海134 859公頃，每年平均填海面積為22 476公頃(該數(shù)據(jù)以衛(wèi)星地圖為測量依據(jù)，僅供參考)[2]，海南省在2008年至2014年間，共填海造地2 786.52公頃[3]，天津在2011年至2013年間填海17 180公頃，并計(jì)劃在2020年底前，填?？偯娣e34 000公頃[4]，截至2014年，深圳填海造地累計(jì)面積大概為7 477公頃，約占深圳市建成區(qū)域的8.4%[5]，山東省在2011年至2016年間，共填海30 222.8公頃，平均每年填海約5 037.13公頃[6]，以及遼寧、江蘇、浙江、福建等等地區(qū)，每年都有數(shù)目較大的圍填海造地活動(dòng)。在結(jié)合表1和表2來看，相較于其他的用海方式，填海造地事項(xiàng)的用海確實(shí)有著較為客觀的經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)勢。

有研究指出，填海造地活動(dòng)對于推動(dòng)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長水平約占4.56%的貢獻(xiàn)度，在一定程度上促進(jìn)著就業(yè)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展[7]。圍填?；顒?dòng)作為一項(xiàng)涉海工程，無論從前期還是后期，都需要大量的人力、物力的參與，而在這些數(shù)據(jù)的背后，都代表著巨大的工程建設(shè)量，也推動(dòng)了地方GDP的穩(wěn)步增長。正是基于圍填海活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)利益屬性，各地的圍填?，F(xiàn)象才迅速發(fā)展。

(二)圍填海造地的政策導(dǎo)向性

填海造地的區(qū)位選擇以及圍填海造地的規(guī)模，帶有極強(qiáng)的政策導(dǎo)向性。其所使用的海域面積與法律法規(guī)、政策決議的數(shù)量密切相關(guān)。依照國家海洋局發(fā)布的海域使用管理公報(bào)，沿海省市以及部分自治區(qū)，填海造地的數(shù)量相差極大，與傳統(tǒng)觀點(diǎn)中所認(rèn)為的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，其填海造地的規(guī)模、所填面積也就越大恰恰相反。在廣東、江蘇、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高并且相關(guān)的法規(guī)較為完善的區(qū)域，年均填海造地項(xiàng)目要少于其他地區(qū)。相對照的遼寧、浙江、河北等地，相關(guān)規(guī)范較少，填海造地的確權(quán)面積則較高，這一點(diǎn)則是由于政策調(diào)控引起的[8]。從國務(wù)院關(guān)于上海、廣東、海南等地關(guān)于海洋功能區(qū)劃的批復(fù)[9]來看，地方圍填?；顒?dòng)的規(guī)模受到中央的統(tǒng)一調(diào)控，在2011年至2020年期間，各地的圍填海用地規(guī)模必須控制在一定程度之下。

在2018年7月份，國務(wù)院出臺了一份規(guī)范性文件[10]，其中明確取消了各地方的圍填海年度指標(biāo)，只有涉及國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目，報(bào)經(jīng)國務(wù)院審批后才能進(jìn)行。在此份文件中，并未對于國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目進(jìn)行定義，規(guī)定的較為寬泛，但明文出現(xiàn)了在膠州灣等生態(tài)脆弱區(qū)域，原則上禁止圍填海開發(fā)，但前述國務(wù)院關(guān)于各省市海洋功能區(qū)劃的批復(fù)目前仍是有效文件。對于前述沖突的解決以及地方的實(shí)踐狀況，目前仍有待進(jìn)一步研究分析。

二、 海域圍填法律規(guī)制的現(xiàn)狀分析

前部分從圍填海行為自身的特性出發(fā)，分析了影響圍填海行為的因素。這些特點(diǎn)也是海域不合理圍填行為的產(chǎn)生的誘因，同時(shí)也是影響海域圍填規(guī)制法律體系的重要因素。目前來看，我國在這方面業(yè)已形成了初步的法律體系，并且在中央以及地方層面進(jìn)行了相關(guān)涉海性法律的規(guī)定，對于圍填海造地活動(dòng)也能起到一定的規(guī)范作用(1)中央層面的法律法規(guī)：(1)涉海性的法律，主要有《海島保護(hù)法》《漁業(yè)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》以及《海域使用管理法》等法律；(2)與涉海事務(wù)相關(guān)的行政法規(guī)：《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《海洋傾廢管理?xiàng)l例》以及《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等；(3)國家海洋局等部門發(fā)布的部門規(guī)章：《海域使用管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》《海洋傾廢管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》《海域使用管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》等；(4)國務(wù)院發(fā)布的相關(guān)文件通知：國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》《關(guān)于國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要的批復(fù)》等；(5)我國參加締結(jié)與海洋相關(guān)的國際性條約：《聯(lián)合國海洋法公約》《國際海上避碰規(guī)則公約》以及《國際油污損害民事責(zé)任公約》等。地方性法規(guī)主要有：《浙江省海域使用管理辦法》《福建省海域使用管理?xiàng)l例》《遼寧省國土資源廳關(guān)于規(guī)范填海形成土地使用管理的意見》等。。但由于對圍填?；顒?dòng)自身特點(diǎn)的認(rèn)識不足，導(dǎo)致了填海造地的法律規(guī)制出現(xiàn)了部分標(biāo)準(zhǔn)性法律文件缺失，產(chǎn)生了圍填海領(lǐng)域開發(fā)使用的矛盾性規(guī)定以及圍填海造地配套性法規(guī)的欠缺等問題。下文將主要從圍填海行為的經(jīng)濟(jì)與政策因素出發(fā)，對圍填海行為的法律規(guī)制進(jìn)行進(jìn)一步分析。

(一)經(jīng)濟(jì)因素對法律規(guī)制的影響

圍填海造地活動(dòng)中所帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益，以及該部分經(jīng)濟(jì)效益的分配問題，在很大程度上引起了法律規(guī)制上的難題。目前來看，經(jīng)濟(jì)因素影響下的法律規(guī)制沖突，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，是關(guān)于圍填海海域使用的審批權(quán)問題。依照《海域使用管理法》第十八條的規(guī)定，將圍填?；顒?dòng)分別予以區(qū)分，規(guī)定填海50公頃以上、圍海100公頃的以上項(xiàng)目以及國家重大建設(shè)項(xiàng)目，用海權(quán)歸國務(wù)院審批。地方實(shí)踐則在圍填?？偭恐笜?biāo)之下可以對該標(biāo)準(zhǔn)之下的項(xiàng)目進(jìn)行審批。2011年之后，圍填海適用年度計(jì)劃管理制度，國土資源部發(fā)布建設(shè)用圍填海計(jì)劃、國家海洋局發(fā)布建設(shè)用和農(nóng)業(yè)用圍填海計(jì)劃。在2018年7月份，國務(wù)院新出臺了一份關(guān)于嚴(yán)控圍填海行為的通知，在該通知中明確取消了地方的年度圍填海指標(biāo)，除國家重大項(xiàng)目外，一切新增圍填海項(xiàng)目的審批全面停止。如果嚴(yán)格依照該規(guī)定，即使是50公頃以下的填海項(xiàng)目，地方政府也無權(quán)審批，自該份文件生效后，所有圍填海的審批權(quán)最終都要經(jīng)過國務(wù)院的審核。并且從法律條文調(diào)整的范圍來看，兩者之間也存在沖突之處，對于這一次沖突如何協(xié)調(diào)目前也無相關(guān)的法律解釋進(jìn)行調(diào)整。

其次，圍填海造地規(guī)制的法律沖突主要表現(xiàn)在中央指引性規(guī)定和地方落實(shí)性規(guī)定之間的沖突。海域?qū)徟鷻?quán)的最終決定權(quán)依照前述法律規(guī)定，應(yīng)歸國務(wù)院所有，地方政府是審批權(quán)的申請和落實(shí)者，這一關(guān)系僅僅是就海域?qū)徟袨槎?。以前述國?wù)院的《通知》[11]為例，這一通知具有行政法意義上的間接外部效力，主要通過下級機(jī)關(guān)的實(shí)行而得以實(shí)現(xiàn)，以業(yè)務(wù)指導(dǎo)和禁止性規(guī)定措施為手段進(jìn)行強(qiáng)制性的限制、禁止圍填海造地活動(dòng)。但依照國務(wù)院在2009年對沿海地區(qū)省市圍填海活動(dòng)的批復(fù)中，直至2020年，每年各地區(qū)相關(guān)的圍填海指標(biāo)都具有行政依據(jù)。自該通知出臺后，則全面取消圍填海地方年度計(jì)劃指標(biāo)，2019年6月，自然資源部又對一批涉及圍填海事項(xiàng)的文件進(jìn)行了廢除，地區(qū)政府的相關(guān)文件自然也需要隨之一起改變。以國家級海洋保護(hù)地最多的山東省為例，依據(jù)山東省政府2018年12月份發(fā)布的《山東省貫徹落實(shí)國家海洋督察反饋意見整改方案》[12]，僅山東省被國家海洋督察組責(zé)令整改的項(xiàng)目就有95個(gè)，其中大部分都是涉圍填海造地問題，部分整改期限甚至截至2019年底。

此外，缺乏對于海洋發(fā)展的長遠(yuǎn)性考量是影響圍填海造地法律規(guī)制沖突的根本原因，而目前一刀切式的規(guī)定與地方政府圍填海造地的實(shí)踐沖突也正是源于此。從前述論證中不難看出，國家層面對于海洋事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重視力度。但同時(shí)，我們也應(yīng)看到，以一刀切的方式嚴(yán)控填海造地，難免會(huì)在地方的法律規(guī)制的實(shí)踐過程中出現(xiàn)不足之處，考慮地方在圍填海實(shí)踐中的具體情形，應(yīng)重視中央和地方相關(guān)規(guī)范制度的銜接問題。

(二)政策因素對法律規(guī)制的影響

圍填海造地活動(dòng)從廣義上講并非僅僅局限在圍填海造地的“圍填”，還應(yīng)包括前期圍填海域的選址、提交的規(guī)劃材料，以及后期對于圍填?；顒?dòng)所產(chǎn)生土地的使用，這些都應(yīng)該為法律規(guī)章所調(diào)整。我國圍填海事項(xiàng)盡管經(jīng)歷了一個(gè)由統(tǒng)一治理到專項(xiàng)治理、由交叉管理到垂直管理的歷程，但依然存在法律法規(guī)調(diào)整不足的情形，非法圍填現(xiàn)象依然較多，這一點(diǎn)主要與政策的法律威懾力不強(qiáng)相關(guān)，應(yīng)加強(qiáng)圍填海管控的專項(xiàng)立法，形成有法可依、違法必究的良好局面[13]。此外，在圍填海的其他領(lǐng)域也存在著法律規(guī)制不足的難題。比如對于海域圍填中的海域使用權(quán)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)換問題[14]、圍填海所產(chǎn)生的人工島嶼問題等等[15]，也缺少相關(guān)的法律進(jìn)行調(diào)整，特別是在人工島嶼方面，我們國家還欠缺專門性的法律進(jìn)行規(guī)范。

總體而言，涉及填海造地的法規(guī)規(guī)章較多，但實(shí)際對圍填海造地進(jìn)行規(guī)制的規(guī)定較少。其中部分法律規(guī)章在制定之初就欠缺對海域圍填的法律規(guī)制意識，在填海造地立法的框架和制度設(shè)計(jì)上存在先天不足。部分海域圍填區(qū)域存在集約利用度低、利用海域資源可持續(xù)性較差的難題[16]。其次，在關(guān)于相關(guān)法律規(guī)章的實(shí)施上，對于實(shí)施行為的可操作性缺少一定的具體行為指引準(zhǔn)則[17]。這一點(diǎn)也導(dǎo)致各沿海地方在制定相關(guān)配套的措施時(shí)存在一定的盲目性，各地所出現(xiàn)不同的填海制度差異性規(guī)定，從而看出，無論是國家層面還是地方層面，在圍填海造地的法律規(guī)章方面都有較大的完善空間。

三、 對法律規(guī)制不足的完善

無論是對圍填海行為，還是圍填海法律，進(jìn)行深層次的分析都離不開對當(dāng)下實(shí)踐以及相關(guān)政策的理解，也離不開對圍填海法律規(guī)制中的所存在的經(jīng)濟(jì)、政策因素的分析。在我國海洋基本法還未形成之前，對于圍填海造地活動(dòng)的法律規(guī)制建設(shè)也將是一個(gè)較為長期的過程，特別是在對規(guī)制不足的完善方面。綜合分析圍填海法律規(guī)制的不足，無論圍填?；顒?dòng)的經(jīng)濟(jì)影響因素還是政策影響因素，都可以通過構(gòu)建跨層級、跨領(lǐng)域的規(guī)制調(diào)整體系，以及進(jìn)行全程性的規(guī)范對這些不足加以解決，對此，可以從以下幾方面進(jìn)行完善。

(一)進(jìn)行跨層級、跨領(lǐng)域的銜接

圍填海造地的法律規(guī)制問題是一個(gè)綜合性的法律規(guī)制問題。從當(dāng)下實(shí)踐的發(fā)展來看，其正好處于從側(cè)重經(jīng)濟(jì)重心向側(cè)重可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，這也意味著，需要從法律層面進(jìn)行轉(zhuǎn)換，調(diào)整縱向上國家層面和地區(qū)層面法律規(guī)制的協(xié)調(diào)配合，同時(shí)在橫向上也要運(yùn)用法律調(diào)整不同政府機(jī)構(gòu)部門、企業(yè)以及民眾間的關(guān)系，從而更好地實(shí)現(xiàn)圍填海活動(dòng)法律規(guī)制的完善。

1. 構(gòu)建縱向跨層級的法律調(diào)整體系

圍填海領(lǐng)域中縱向跨層級的法律規(guī)制是指：從國家層面的頂層法律設(shè)計(jì)到國務(wù)院相關(guān)的指引性法規(guī)文件，再到地方省級、市級的細(xì)化性規(guī)定以及具體的落實(shí)，明確不同層級政府的法律和實(shí)踐分工，形成完整的鏈條式齒輪體系。使得中央、國家層面的措施更好的落實(shí)到地區(qū)實(shí)踐，也能將地區(qū)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行反饋，優(yōu)化法律調(diào)整的方案[18]。這一點(diǎn)則是要求暢通相關(guān)的信息反饋渠道，建立信息反饋直達(dá)制度。不同層級政府、政府部門、企業(yè)以及所涉區(qū)域民眾的呼聲往往代表了對某一政策的認(rèn)可和理解，應(yīng)重視對這些信息的理解和收集，暢通信息溝通渠道，建立從基層到中央的信息反饋直達(dá)機(jī)制，對于基層出現(xiàn)的重、難點(diǎn)問題，進(jìn)行有選擇性的調(diào)整，從而形成良好的動(dòng)態(tài)法律體系。

此外，構(gòu)建縱向性的信息反饋機(jī)制必然是一個(gè)長期的過程，應(yīng)給圍填海區(qū)域留有一定的政策調(diào)整緩沖區(qū)域和政策調(diào)整改善時(shí)間，通過進(jìn)行政策調(diào)整的緩沖，才能在海域圍填和海域環(huán)境保護(hù)的規(guī)范性法律沖突中尋求最佳的平衡點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整不同層級間的法律規(guī)制分工以及具體的實(shí)踐安排，一方面能推動(dòng)沿海地區(qū)開發(fā)使用海洋的積極性，另一方面也能更好地落實(shí)海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。結(jié)合海域使用的經(jīng)濟(jì)效益分配情況，以往地方政府的圍填海造地實(shí)踐也符合國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針，主要是把重心放在海洋的開發(fā)利用環(huán)節(jié)。但目前政策轉(zhuǎn)型向?yàn)楹Ｑ蟊Ｗo(hù)，產(chǎn)生了一定的政策、實(shí)踐脫節(jié)，而構(gòu)建縱向的法律溝通、反饋體系，則可以較好地提升法律、政策的可行度。

2. 構(gòu)建橫向跨領(lǐng)域的法律合作體系

從橫向上來看，圍填海造地活動(dòng)屬于跨部門、涉多領(lǐng)域的綜合性開發(fā)活動(dòng)。一個(gè)圍填海造地工程往往涉及國土、環(huán)保、海洋以及城鄉(xiāng)規(guī)劃等多個(gè)政府部門，也會(huì)涉及礦產(chǎn)、生物、法律等不同領(lǐng)域。因此，不同部門、不同領(lǐng)域間關(guān)于圍填海造地領(lǐng)域的法律規(guī)制銜接也是應(yīng)對前述不足的重要方面。

對圍填?；顒?dòng)橫向環(huán)節(jié)的規(guī)制，離不開有針對性的法律、法規(guī)的制定。比如在圍填海選址標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制性法律領(lǐng)域，相關(guān)的立法性機(jī)構(gòu)往往欠缺一定的相關(guān)專業(yè)知識，這一點(diǎn)也是當(dāng)下法律規(guī)制不足的原因。圍填?；顒?dòng)需要一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并且涉及水生動(dòng)植物、海洋、環(huán)境生態(tài)、海岸地貌、水利、流體力學(xué)等多個(gè)學(xué)科，要想在實(shí)踐中使得相關(guān)法律法規(guī)更有針對性地進(jìn)行適用，還需要聽取相關(guān)的技術(shù)專家關(guān)于圍填海相關(guān)規(guī)范的意見和看法，進(jìn)行跨部門、跨行業(yè)的法律標(biāo)準(zhǔn)研討論證。從實(shí)踐的角度出發(fā)，圍填海過程中的實(shí)踐者才更懂得在哪些領(lǐng)域、哪些細(xì)節(jié)需要法律標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，從而減少“關(guān)門立法”所帶來的規(guī)制不完善之處，通過在橫向上重視不同領(lǐng)域間的合作，才能制定出具有針對性和可行性的規(guī)制性文件，處理好當(dāng)下圍填海領(lǐng)域法律規(guī)制不足的弊端。

橫向跨領(lǐng)域的合作，并非局限在政府部門和研究機(jī)構(gòu)的合作，也是政府和企業(yè)、政府和民眾之間的溝通合作?！胺傻纳谟诮?jīng)驗(yàn)”，法律最終的落實(shí)也需要企業(yè)的執(zhí)行，在法律調(diào)整確立中也應(yīng)考慮相關(guān)企業(yè)的正當(dāng)利益、考慮企業(yè)的參與身份。通過橫向不同領(lǐng)域的行業(yè)部門合作，形成橫向網(wǎng)絡(luò)化的法律規(guī)制布局，才能更好地具體調(diào)整海域圍填中出現(xiàn)的問題。

(二)對于圍填海造地活動(dòng)全程規(guī)制性法律的完善

圍填海造地是一個(gè)全流程性的活動(dòng)，并非僅僅局限在對于海域的圍填行為上，同樣圍填海所帶來的問題也并非僅僅局限在對于海洋資源、海洋環(huán)境的污染破壞上，對于圍填海地區(qū)的取土區(qū)域以及其他臨近的生態(tài)環(huán)境區(qū)域也會(huì)存在不同程度上的影響[19]，由此應(yīng)加以全流程的法律規(guī)制。綜合來看，在目前圍填海活動(dòng)所造成問題的解決方式上，主要的應(yīng)對性、規(guī)范性法規(guī)集中在對于海洋圍填行為的規(guī)制上，但從整體論和系統(tǒng)論的角度出發(fā)，圍填海全流程的活動(dòng)都應(yīng)該得以管控和規(guī)制。

首先，應(yīng)對于圍填海的選址和審批事先進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)查和審批，并對項(xiàng)目影響進(jìn)行全面評估。目前來看，相應(yīng)的指標(biāo)體系應(yīng)包含兩方面的內(nèi)容，自然領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域。除了在自然科學(xué)領(lǐng)域須符合一定的標(biāo)準(zhǔn)外，比如環(huán)境影響評價(jià)、建造使用用途、工程建設(shè)周期等等自然地理要素的報(bào)告，還應(yīng)對圍填海造地的社會(huì)領(lǐng)域范疇的內(nèi)容進(jìn)行評價(jià)，比如周圍海域的經(jīng)濟(jì)程度、人口密集程度以及漁業(yè)文化因素等，聽取圍填海區(qū)域附近居民的看法，重視海洋自身的生態(tài)和社會(huì)服務(wù)功能。并將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以法律法規(guī)條文的形式進(jìn)行落實(shí)，更好地進(jìn)行保障。

其次，重視對圍填海造地活動(dòng)開展持續(xù)性的環(huán)境影響評價(jià)，完善專項(xiàng)的監(jiān)督性法律建設(shè)。圍填海工程自開始施工一直到施工結(jié)束投入使用，全程都應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督。從圍填海區(qū)域與周圍地區(qū)的生態(tài)、環(huán)境聯(lián)系出發(fā)，確立相關(guān)的環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度，這一點(diǎn)也應(yīng)成為當(dāng)下圍填海造地活動(dòng)主要的規(guī)制路徑選擇。此外，也應(yīng)嚴(yán)格限制圍填海的用途轉(zhuǎn)換活動(dòng)，特別是在圍填海商業(yè)用地領(lǐng)域，從源頭上避免出現(xiàn)圍填海用地的不合理使用與開發(fā)。

最后，構(gòu)建一定條件下的圍填海造地退地還海制度。退地?fù)Q海類似于退地還湖、退耕還林制度，對于生態(tài)問題的解決具有較強(qiáng)的改善作用。已經(jīng)形成的圍填海造地或是正在形成的圍填陸地，后期監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)其不符合前述標(biāo)準(zhǔn)，除停止開發(fā)外，在進(jìn)行生態(tài)利益評估后，還可以進(jìn)行相應(yīng)的生態(tài)恢復(fù)，以減少相關(guān)生態(tài)環(huán)境損失。確立海域環(huán)境后期的生態(tài)補(bǔ)償性制度，在一定條件下投放人工魚苗、建設(shè)人工魚礁等，并將相應(yīng)的生態(tài)恢復(fù)性措施納入后期的制度調(diào)整中來。

綜上來看，海域圍填的全流程都應(yīng)該加以規(guī)制，通過出臺相關(guān)的專項(xiàng)法規(guī)對從源頭到實(shí)踐，再到圍填?；顒?dòng)具體環(huán)節(jié)的執(zhí)行，都應(yīng)納入整體的海域圍填的法律體系中，并配套相關(guān)的法律監(jiān)督制度，嚴(yán)格處理違法違規(guī)現(xiàn)象。

結(jié) 語

我國海岸線長度約為1.8萬公里以及岸線周邊6 000個(gè)左右的自然島嶼，從世界海洋各國的發(fā)展以及我國的實(shí)踐來看，海域資源科學(xué)、合理的開發(fā)利用將成為必然的趨勢，而當(dāng)下綠色海洋強(qiáng)國的建設(shè)以及國家對于海洋發(fā)展實(shí)踐也印證了這一點(diǎn)。圍填海活動(dòng)作為五種用海方式中所產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益最大的方式，我們在重視其經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也應(yīng)注意到，其一旦不合理使用也會(huì)所產(chǎn)生的種種不良后果。從本質(zhì)上看，主要的誘因是其所存在的法律規(guī)制不足問題所引起。從長遠(yuǎn)來看，無論是西方發(fā)達(dá)沿海國的實(shí)踐歷史還是我國沿海部分城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，都在逐漸表明圍填海造地活動(dòng)有較大的可能會(huì)一直延續(xù)下去。堵而不疏，并非是圍填海造地問題的解決良策，如何協(xié)調(diào)圍填海造地的法律規(guī)制問題，協(xié)調(diào)好海洋環(huán)境保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡，才是應(yīng)對圍填海造地法律規(guī)制不足的應(yīng)行之舉，也是建設(shè)海洋強(qiáng)國的應(yīng)舉之棋。